Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.07.2020 № АПЛ20-161

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.03.2020 № АКПИ19-1029, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 2 и 10 Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утв. Приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238, и Приложения № 1 к ней (Таксы (Тх) для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв)>

от 7 июля 2020 г. № АПЛ20-161

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Союз-Телеком» о признании недействующими пунктов 2, 10 Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 238, и Приложения № 1 к ней (Таксы (Тх) для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв)

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Союз-Телеком» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2020 г. по делу № АКПИ19-1029, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Союз-Телеком» З., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) приказом от 8 июля 2010 г. № 238 (далее — Приказ) утвердило Методику исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды (далее — Методика).

Нормативный правовой акт 7 сентября 2010 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 18364, и 4 октября 2010 г. опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 40.

Пунктом 2 Методики определено, что данной методикой исчисляется в стоимостной форме размер вреда, причиненный почвам, как компоненту природной среды, сформировавшемуся на поверхности земли, состоящему из минеральных веществ горной породы, подстилающей почву, органических веществ, образовавшихся при разложении отмерших остатков животных и растений, воды, воздуха, живых организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающему плодородием, в результате их загрязнения, порчи, уничтожения плодородного слоя почвы.

В пункте 10 Методики приведена формула, по которой исчисляется в стоимостной форме размер вреда в результате порчи почв при перекрытии ее поверхности, возникшего при перекрытии искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными). Исходя из этой формулы размер вреда, выраженный в рублях (УЩперекр), представляет собой произведение площади участка, на котором обнаружена порча почв (кв. м) (S), показателя, учитывающего глубину загрязнения, порчи почв при перекрытии ее поверхности искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными), определяемого в соответствии с пунктом 7 Методики (Kr), показателя, учитывающего категорию земель и вид разрешенного использования земельного участка, определяемого в соответствии с пунктом 8 Методики (Kисп), и таксы для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв, определяемой согласно приложению № 1 к Методике (руб./кв. м) (Тх): УЩперекр = S x Kr x Kисп x Тх.

Приложением № 1 к Методике установлены таксы (Тх) для исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при загрязнении, порче и уничтожении плодородного слоя почв (далее — Приложение № 1).

Названные пункты Методики и Приложение № 1 действуют в редакции приказа Минприроды России от 11 июля 2018 г. № 316 (зарегистрирован в Минюсте России 21 сентября 2018 г., регистрационный номер 52210, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 24 сентября 2018 г.) (далее — Приказ № 316).

Общество с ограниченной ответственностью «Союз-Телеком» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать пункты 2, 10 Методики и Приложение № 1 недействующими. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемые положения противоречат части 2 статьи 6, статье 15, части 3 статьи 17, статье 19, статьям 34, 35, 36, 46, 54, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, статьям 15, 308.3, 1064, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 77, 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), содержат правовую неопределенность, выражающуюся в смешении понятий «порча» и «уничтожение», позволяют привлекать к ответственности лиц без учета допустимого воздействия на окружающую среду.

В административном исковом заявлении указано, что 28 ноября 2016 г. Общество было привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вследствие невыполнения обязательных для соблюдения всеми юридическими и физическим лицами требований при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова. На основании этого Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кировской области и Удмуртской Республике обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании с Общества вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, в размере 2 400 000 рублей. Расчет размера вреда был осуществлен в соответствии с Методикой. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16 октября 2018 г., оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2019 г., исковое заявление удовлетворено.

Минприроды России и Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Методика утверждена компетентным органом в установленном законом порядке, а оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на несоблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку Минприроды России не представлено финансово-экономическое обоснование Методики (в редакции Приказа № 316) в соответствии с пунктом 3(3) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009). По мнению административного истца, таксы, установленные в Приложении № 1, являются необоснованными, так как многократно завышены.

Общество указывает на противоречие оспариваемых положений Методики нормам Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона об охране окружающей среды, а также на их правовую неопределенность.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела, судом правильно применены нормы материального и процессуального права.

Минюст России о времени и месте судебного заседания извещен в установленном законом порядке, своего представителя в суд апелляционной инстанции не направил.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 2, 10 Методики и Приложения № 1 к ней недействующими отсутствует.

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, регулирует Закон об охране окружающей среды.

Статьей 3 названного закона предусмотрено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов, установленных данной статьей, в том числе принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде.

В силу пунктов 1, 3 статьи 77 поименованного закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством; вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Пунктом 1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Согласно подпункту 5.2.44 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 и действовавшего на день издания Приказа, Минприроды России утверждает таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде.

В настоящее время аналогичные полномочия закреплены за Минприроды России в пункте 5.2.47 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Методика утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Данное обстоятельство подтверждается вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2015 г. № АКПИ15-75 и от 19 марта 2018 г. № АКПИ18-113.

Ссылка в апелляционной жалобе на несоблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку Минприроды России не представлено финансово-экономическое обоснование Методики (в редакции Приказа № 316) в соответствии с пунктом 3(3) Правил № 1009, является несостоятельной.

Пунктом 3(2) данных правил определено, что проект нормативного правового акта, оказывающего влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, подлежит направлению с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию указанным проектом нормативного правового акта, в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая, что Методика не оказывает влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, проект Приказа № 316, которым оспариваемые положения изложены в действующей редакции, не подлежал направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение согласно приведенному пункту Правил № 1009.

Методика предназначена для исчисления в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также при возникновении аварийных и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 1).

Статьей 1 Закона об охране окружающей среды определено, что почва, являясь компонентом природной среды, призвана обеспечивать благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующего отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

В случае, если использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений на использование земель или земельных участков привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы в границах таких земель или земельных участков, лица, которые пользовались такими землями или земельными участками, обязаны: привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием; выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков (статья 39.35).

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (статья 42).

С учетом приведенных законоположений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что действующее земельное и природоохранное законодательство Российской Федерации не разделяет понятия «порча» и «уничтожение» почв для целей определения в стоимостной форме размера вреда, причиненного почвам, и не указывает на необходимость такого регулирования нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Методика, устанавливая стоимостный критерий для определения размера причиненного почвам вреда, предусматривает способы его исчисления в зависимости от обстоятельств и характера причиненного вреда.

Так, пунктом 10 Методики установлена формула, в соответствии с которой исчисляется размер вреда, причиненного почве в результате ее порчи при перекрытии ее поверхности искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными). Расчет размера вреда по этой формуле включает показатель, характеризующий размер площади участка, на котором обнаружена порча почвы, показатель, учитывающий глубину загрязнения или порчи почвы, показатель, учитывающий категорию и вид разрешенного использования земельного участка, а также таксу для исчисления размера вреда, которая определяется согласно Приложению № 1.

При этом в пункте 12 Методики содержится формула исчисления в стоимостной форме размера вреда в результате уничтожения плодородного слоя почвы. В данную формулу включаются следующие показатели: площадь участка, на котором обнаружено уничтожение плодородного слоя почвы; категория земель и вид разрешенного использования земельного участка; такса для исчисления размера вреда, определяемая согласно Приложению № 1.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отклонил довод административного истца о правовой неопределенности пунктов 2, 10 Методики, выражающейся в том, что в них не разделены понятия «порча» почв и «уничтожение» плодородного слоя почвы.

Утверждение Общества в апелляционной жалобе о том, что размер причиненного почвам вреда, определенный в соответствии с Методикой, несоразмерен фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, не опровергает вывод суда первой инстанции о законности оспариваемых положений.

Согласно пункту 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Таким законом и является Закон об охране окружающей среды, пунктом 3 статьи 77 которого предусмотрено, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной или иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками.

Следовательно, возмещение вреда, причиненного почвам вследствие нарушения природоохранного законодательства, по утвержденным в установленном порядке таксам и методикам является повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного окружающей среде.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 21 декабря 2011 г. № 1743-О-О, окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба. Учитывая данное обстоятельство, федеральный законодатель определил, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. При этом методика исчисления размера вреда, причиненного объектам охраны окружающей среды вследствие нарушения соответствующего законодательства, во всяком случае не может носить произвольный характер и должна строиться исходя из количественных параметров негативного воздействия на окружающую среду.

Оспариваемые положения Методики предполагают исчисление размера вреда не произвольно, а исходя из негативного воздействия на окружающую среду, которое выражается в перекрытии поверхности почвы искусственными покрытиями и (или) объектами (в том числе линейными).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 июня 2015 г. № 12-П указал, что особенности экологического ущерба, прежде всего неочевидность причинно-следственных связей между негативным воздействием на природную среду и причиненным вредом, предопределяют трудность или невозможность возмещения вреда в натуре и исчисления причиненного вреда, и в силу этого — условность оценки его размера. Кроме того, ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает, как следует в том числе из статьи 42 Конституции Российской Федерации, экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), и вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред).

Особые характеристики вреда, причиненного окружающей среде, который не поддается в полной мере объективной оценке (в частности, по причине отдаленности во времени последствий правонарушения), влекут и применение особого, условного метода определения его размера.

В силу пункта 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

В то же время, как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 февраля 2016 г. № 225-О, осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка преимущественно направлено на поверхностное устранение возникших в результате нарушения негативных последствий для земель сельскохозяйственного назначения. Реальная стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать стоимость работ по рекультивации нарушенных земель. При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы, в том числе по причине отдаленности во времени последствий правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется после ликвидации последствий загрязнения окружающей среды и не тождественно данной процедуре.

Таким образом, проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы.

Следовательно, оспариваемые положения Методики и Приложения № 1, позволяющие определить размер вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, при том, что такой размер, будучи величиной условной, поддается лишь приблизительному исчислению, не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

Нормы Конституции Российской Федерации, на которые ссылается Общество в обоснование заявленного требования, непосредственно не регулируют вопросы расчета размера ущерба, причиненного окружающей среде.

Вопреки утверждению административного истца о явной несоразмерности такс, установленных в Приложении № 1, указанные таксы не являются произвольными, при этом такса — условная единица оценки ущерба, каких-либо критериев к форме ее выражения закон не содержит. Кроме того, не имеется каких-либо других нормативных правовых актов большей юридической силы, которые бы устанавливали иной размер такс.

При изучении доводов Общества, приведенных в апелляционной жалобе, о противоречии оспариваемых норм Методики и Приложения № 1 части 2 статьи 6, статье 15, части 3 статьи 17, статье 19, статьям 34, 35, 36, 46, 54, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, статьям 15, 308.3, 1064, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 77, 78 Закона об охране окружающей среды усматривается их тождественность доводам, заявленным в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка с изложением конкретных мотивов отказа в административном иске.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункты 2, 10 Методики и Приложение № 1 к ней не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Союз-Телеком» — без удовлетворения.

---