Определение Конституционного Суда РФ от 09.02.2016 № 225-О

«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Монолит и К“ на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 77 и пунктом 1 статьи 78 Федерального закона „Об охране окружающей среды“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 9 февраля 2016 г. № 225-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ «МОНОЛИТ И К» НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ПУНКТОМ 3 СТАТЬИ 77 И ПУНКТОМ 1 СТАТЬИ 78 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы ООО «Монолит и К»,

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ООО «Монолит и К» оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»:

пункта 3 статьи 77, в соответствии с которым вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды;

пункта 1 статьи 78, согласно которому компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда; определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Как следует из представленных материалов, администрация муниципального образования «Узловский район Тульской области» на основании договора аренды от 27 июня 2006 года предоставила ООО «Монолит и К» для промышленной разработки месторождения силикатных песков земельный участок с кадастровым номером 71:20:030701:318, который являлся смежным с другим земельным участком (кадастровый номер 71:20:030701:329), относящимся к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования».

Определением Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москве, Московской и Тульской областям от 15 марта 2013 года в отношении ООО «Монолит и К» было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.6 «Порча земель» КоАП Российской Федерации, по факту добычи силикатного песка на земельном участке сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 71:20:030701:329, в ходе обследования которого было установлено, что на нем находится часть горной выработки, площадь которой составляет 2 020 кв. м, а площадь перекрытия поверхности вскрышными породами (суглинок, глина) составляет 1 123 кв. м. В соответствии с заключением экспертизы на нарушенной части земельного участка, занятого горной выработкой, плодородный слой уничтожен, а на той части земельного участка, на которой размещены вскрышные породы, установлен четвертый тип деградации почвы. Эксперты пришли к выводу, что земельный участок, на котором размещены вскрышные породы и горная выработка, не пригоден для сельскохозяйственного использования без проведения комплексных мероприятий по восстановлению плодородного слоя почв.

По результатам административного расследования был составлен протокол об административном правонарушении, в котором зафиксировано, что указанные нарушения были совершены ООО «Монолит и К» в результате добычи силикатного песка и размещения горной выработки, а также незаконного перекрытия поверхности почвы вскрышными породами, за что общество постановлением от 25 июля 2013 года было привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 КоАП Российской Федерации (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 2 апреля 2014 года № 61-ФЗ) в виде штрафа в размере 35 000 рублей, и ему выдано предписание от того же числа, в силу которого ему следовало провести рекультивацию части нарушенного земельного участка в срок до 1 октября 2013 года. В связи с неисполнением обществом указанного предписания постановлением мирового судьи судебного участка № 43 Узловского района Тульской области на него было наложено взыскание в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Учитывая, что ООО «Монолит и К» в добровольном порядке не возместило ущерб, причиненный окружающей среде, и не провело рекультивацию части нарушенного земельного участка, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москве, Московской и Тульской областям обратилось в Арбитражный суд Тульской области с иском о возмещении вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, в сумме 2 011 520 рублей и понуждении ответчика разработать проект рекультивации и провести ее.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 23 декабря 2014 года исковые требования были удовлетворены в полном объеме. Довод ответчика о том, что рекультивация земель сама по себе является полным возмещением вреда, суд отклонил. Как указано в решении, из пункта 3 статьи 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует, что возмещение вреда является повышенной имущественной ответственностью, которая устанавливается с учетом не только материальных, но и экологических потерь; рекультивация земель не является полным возмещением вреда и не исключает удовлетворения исковых требований о возмещении вреда. Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июля 2015 года и постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 21 сентября 2015 года данное решение оставлено без изменения.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, позволяющие одновременно возлагать на причинителя вреда обязанности по проведению рекультивации земель и по возмещению вреда в денежной форме, не предусматривая при этом возможности зачета восстановительных мероприятий, что является двойным наказанием, противоречат статьям 18, 19 (часть 1) и 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2).

Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, названные конституционные положения в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58); эта конституционная обязанность имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; в связи с тем, что эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления от 14 мая 2009 года № 8-П и от 5 марта 2013 года № 5-П).

3. В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» вред окружающей среде — это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность (статья 75 данного Федерального закона).

Специфической чертой имущественной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2015 года № 12-П, является то, что вред как необходимое условие состава правонарушения причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, определяемой данной статьей как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность, а также антропогенных объектов; возмещение вреда в подобных случаях направлено в первую очередь на преодоление указанных последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

Это согласуется с основным принципом охраны окружающей среды — «загрязнитель платит», который, как следует из статьи 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», выражается в обязательном финансировании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

Оспариваемые ООО «Монолит и К» законоположения регламентируют институт компенсации ущерба окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области ее охраны: такая компенсация осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда; размер вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды; на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ (статья 78); вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77).

При этом названные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды», относящегося — в системе действующего в области охраны окружающей среды законодательства — к нормативным правовым актам общего действия, не содержат запрета на учет расходов, понесенных правонарушителем в добровольном порядке на восстановление природной среды, при определении размера выплат в возмещение вреда на основании соответствующих такс и методик.

Следовательно, сами по себе эти законоположения не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права хозяйствующих субъектов, осуществляющих законную предпринимательскую деятельность рискового характера в сфере природопользования, которая не должна быть связана с причинением вреда окружающей среде для получения экономической выгоды.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет; в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот (подпункт 6 пункта 1 статьи 13, статья 42 и пункт 3 статьи 76).

В то же время осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка преимущественно направлено на поверхностное устранение возникших в результате нарушения негативных последствий для земель сельскохозяйственного назначения. Реальная стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать стоимость работ по рекультивации нарушенных земель. При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы, в том числе по причине отдаленности во времени последствий правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Восстановление нарушенного состояния окружающей среды осуществляется после ликвидации последствий загрязнения окружающей среды и не тождественно данной процедуре.

Таким образом, проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы.

4. Вопросы, связанные с возможностью учета затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения загрязнения окружающей среды, при определении размера возмещаемого вреда, рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации применительно к правовому регулированию, осуществляемому частью 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 года № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства».

В Постановлении от 2 июня 2015 года № 12-П Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал следующие правовые позиции и выводы:

отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, порождает неопределенность в вопросе о соотношении размера подлежащего возмещению вреда, исчисленного в соответствии с таксами и методиками, и понесенными причинителем вреда расходами на устранение своими силами допущенного правонарушения; возмещение вреда в подобных случаях может превращаться из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге — приводить к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду;

оспаривавшиеся нормативные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статье 9 (часть 1) во взаимосвязи со статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3), 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой — в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, — при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти, данные положения не обеспечивают надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры, и публичным интересом, состоящим в максимальной компенсации вреда, причиненного лесам;

федеральным органам государственной власти в пределах их компетенции надлежит незамедлительно принять меры к устранению указанной неопределенности в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в данном Постановлении, которыми, однако, не предопределяется какое-либо конкретное решение, касающееся возможности учета понесенных причинителем вреда расходов на устранение последствий загрязнения окружающей среды при определении размера возмещения причиненного лесам вреда, исчисленного в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации таксами и методиками, — конституционно значимым в данном случае является установление объема (структуры) вреда, подлежащего возмещению, а также условий, критериев и порядка его возмещения.

Устанавливая особенности исполнения данного Постановления, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что впредь до внесения изменений в действующее правовое регулирование положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» подлежат применению в части определения объема (структуры) и размеров возмещения вреда, причиненного лесам вследствие загрязнения нефтью и нефтепродуктами; суды вправе в соответствии с правовыми позициями, выраженными в данном Постановлении, учитывать в размере вреда, исчисленного по установленным Правительством Российской Федерации таксам и методикам, необходимые и разумные расходы, понесенные причинителем вреда при устранении последствий вызванного его деятельностью загрязнения окружающей среды.

Между тем правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 2 июня 2015 года № 12-П относительно учета затрат причинителя вреда по устранению загрязнения окружающей среды при определении размера возмещаемого вреда, не подлежит расширительному толкованию в правоприменительной практике — она применима к случаям, когда лицо, неумышленно причинившее вред окружающей среде, действуя впоследствии добросовестно, до принятия в отношении него актов принудительного характера, совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения), осуществив при этом значительные материальные затраты; при вынесении таких актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда (в частности, было ли совершено правонарушение с целью получения экономической выгоды), характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных им на устранение нарушения. Такой подход позволит обеспечить надлежащий баланс между законными интересами лица, добросовестно реализующего соответствующие меры по ликвидации нарушения, и публичным интересом, состоящим в полной (максимальной) компенсации вреда, причиненного окружающей среде.

Из представленных ООО «Монолит и К» материалов следует, что оно осуществляло на арендуемом им земельном участке добычу силикатного песка, повлекшую за собой негодность прилегающего земельного участка сельскохозяйственного назначения, и для устранения данного нарушения требовалось проведение комплексных мероприятий по восстановлению плодородного слоя почв. Как указано в решении Арбитражного суда Тульской области от 23 декабря 2014 года, рекультивация поврежденного ООО «Монолит и К» земельного участка не осуществлена и проект рекультивации не представлен, как не представлено и сведений о его подготовке; отсутствуют данные о том, что заявитель собственными силами в добровольном порядке в разумный срок предпринял необходимые меры по ликвидации нарушенного состояния окружающей среды; предписание государственного органа о проведении рекультивации поврежденного земельного участка им не исполнено.

5. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации наличие неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, примененный в деле заявителя, служит необходимым основанием к рассмотрению дела и вынесению по нему итогового решения в виде постановления (определения от 5 ноября 1998 года № 134-О и от 23 октября 2014 года № 2315-О). Применительно к жалобам граждан (объединений граждан) на нарушение конституционных прав и свобод данная неопределенность, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, — это неопределенность в вопросе о нарушении оспариваемым законом конституционных прав и свобод граждан в их конкретных делах, притом что вывод о ее наличии не предрешает вывод Конституционного Суда Российской Федерации о противоречии закона Конституции Российской Федерации.

Соответственно, если оспариваемый закон затрагивает права и свободы граждан, но оснований полагать, что именно он послужил основанием для отказа в удовлетворении правовых притязаний заявителя в его конкретном деле, не имеется, жалоба не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, как не отвечающая требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой (пункт 2 статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Вынесенные по делу ООО «Монолит и К» судебные акты не свидетельствуют о том, что именно оспариваемые им положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» послужили безусловным основанием для возложения на него обязанности по проведению рекультивации земель и по возмещению вреда в денежной форме без зачета затрат на восстановительные мероприятия. Следовательно, в данном случае они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя, указанные в жалобе.

При таких обстоятельствах оценка конституционности данных законоположений означала бы их проверку в порядке абстрактного нормоконтроля, что по жалобе гражданина (объединения граждан) Конституционный Суд Российской Федерации не вправе делать в силу требований статьи 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпункта «а» пункта 1 и пункта 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Наличие подобного рода обстоятельств является основанием для отказа в принятии обращения к рассмотрению в соответствии со статьей 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Монолит и К», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

---