Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.01.2020 № АПЛ19-510

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 16.10.2019 № АКПИ19-604, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 17 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2010 № 927>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д. о признании частично недействующим пункта 17 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. № 927,

по апелляционной жалобе Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2019 г. по делу № АКПИ19-604, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Д. и ее представителя К.П., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации К.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. № 927 утверждены Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан (далее также — Правила).

Нормативный правовой акт официально опубликован 29 ноября 2010 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации», № 48, ст. 6401.

Пунктом 17 Правил (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2016 г. № 1221) предусмотрено, что формы журнала учета граждан, выразивших желание стать опекунами, заявления о назначении опекуном, акта об обследовании условий жизни гражданина и акта об обследовании условий жизни близкого родственника утверждаются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Д. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 17 Правил в части установления и утверждения Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации специальной бланковой формы заявления. Указывает на то, что оспариваемые положения не соответствуют пункту 1 статьи 87 Семейного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ), так как препятствуют исполнению обязанности содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей и заботиться о них, в свободной реализации права на обращение, императивно требуя соблюдения специальной формы, соответствующей формальным требованиям к обращению, и нарушают ее права, закрепленные статьями 21 (часть 1), 33, 38 (часть 3), 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что органом опеки и попечительства на ее заявление об установлении опеки над матерью дан формальный ответ, без разъяснения необходимости подачи заявления в установленной форме, в результате чего она лишена возможности опекунства над матерью и опекунство получено иным лицом, после чего мать была отправлена на постоянное пребывание в интернат. Решением Перовского районного суда г. Москвы от 2 июля 2019 г. административный иск Д. к Отделу социальной защиты населения района Вешняки Восточного административного округа г. Москвы о признании незаконным бездействия, об отмене решения, обязании устранить нарушения оставлен без удовлетворения и разъяснено, что согласно подпункту «а» пункта 4 Правил для подачи заявления о намерении стать опекуном требуется соблюдение установленной формы заявления, а также перечень необходимых документов.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) и Министерству юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России). В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации Е. возражала против удовлетворения заявленных требований, указав, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Д. отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить в связи с несоответствием выводов суда нормам федерального законодательства и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что Правительство Российской Федерации, утвердив оспариваемый пункт, вышло за пределы предоставленных ему законодателем полномочий.

Представитель Минюста России в заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ), регулирующим отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, установлено, что указанные отношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, данным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 3).

Согласно части 4 статьи 6 приведенного закона полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

На основании приведенных законоположений правильным является вывод суда первой инстанции о том, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации во исполнение требований действующего законодательства в пределах, предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

Правила устанавливают порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, и перечень документов, представляемых ими, а также сроки рассмотрения таких документов органами опеки и попечительства (пункт 1).

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый пункт 17 Правил в части определения Правительством Российской Федерации полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в сфере опеки и попечительства, по установлению формы журнала учета граждан, выразивших желание стать опекунами, заявления о назначении опекуном, акта об обследовании условий жизни гражданина и акта об обследовании условий жизни близкого родственника, соответствует действующему законодательству и, следовательно, не нарушает прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Статья 10 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ устанавливает порядок определения лиц, имеющих право быть опекунами или попечителями. Для целей получения сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя часть 2 этой статьи предоставляет органу опеки и попечительства право требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном или попечителем, предоставления сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, медицинских и иных организациях. При этом указанной нормой предусмотрено, что перечень документов, предоставляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем, сроки предоставления таких документов определяются Правительством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 11 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства.

Правилами определен перечень документов, необходимых для предъявления гражданами, выразившими желание стать опекуном или попечителем, в орган опеки и попечительства по месту жительства. Согласно пункту 4 этих правил гражданин, выразивший желание стать опекуном, представляет в орган опеки и попечительства по месту жительства в том числе и заявление о назначении опекуном, поданное в форме документа на бумажном носителе либо в форме электронного документа в соответствии с требованиями пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 553 «О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов».

Форма заявления гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем совершеннолетнего недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, утверждена приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 891н «О реализации пункта 17 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. № 927».

На время принятия оспариваемых в части Правил (17 ноября 2010 г.) Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, согласно положению о нем, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321, осуществляло функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан.

Судом правильно указано в решении, что утверждение делегированным Правительством Российской Федерации в целях реализации федерального законодательства федеральным органом исполнительной власти указанной формы заявления не противоречит требованиям действующего законодательства, является элементом механизма защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан и не может расцениваться как нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, на некоторые положения которого ссылается административный истец в обоснование апелляционной жалобы, регулирует порядок рассмотрения обращения граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, подлежащих рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (части 1, 2 статьи 1), и не подлежит применению при разрешении данного дела.

Доводы административного истца о несоответствии пункта 17 Правил в оспариваемой части указанному федеральному закону обоснованно признаны судом несостоятельными, поскольку порядок рассмотрения заявлений граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, регулируется Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ и принятыми в целях его реализации нормативными правовыми актами.

С учетом изложенного утверждения административного истца в апелляционной жалобе о несоответствии оспариваемой в части нормы Правил требованиям Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ, Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ основаны на неправильном толковании норм действующего федерального законодательства и не могут служить основанием для удовлетворения апелляционной жалобы.

Установив, что оспариваемый в части пункт 17 Правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Д.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Д. — без удовлетворения.

---