Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17.07.2018 № АПЛ18-259

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.04.2018 № АКПИ18-78, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 31 Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.03.2005 № 161, пункта 1 приложения № 2 к данным Правилам>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества «Таттелеком» о признании частично недействующими пункта 31 Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 г. № 161, пункта 1 приложения № 2 к данным правилам

по апелляционной жалобе публичного акционерного общества «Таттелеком» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей публичного акционерного общества «Таттелеком» Ж. и У., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Правительства Российской Федерации Х., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 28 марта 2005 г. № 161 утвердило Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия (далее — Правила).

Нормативный правовой акт опубликован в «Российской газете» 1 апреля 2005 г., Собрании законодательства Российской Федерации 4 апреля 2005 г., № 14.

В силу пункта 31 Правил оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, обязан в срок, не превышающий 90 дней с даты получения им уведомления о включении его в реестр, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, в том числе условия использования задействуемого в ходе исполнения договора о присоединении имущества (включая линейно-кабельные и иные сооружения связи). Такие условия устанавливаются для всех услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, указанных в приложениях № 1 и 2 соответственно, за исключением тех услуг, оказание которых ведет к нарушению нормативных правовых актов, определяющих требования к построению и функционированию единой сети электросвязи Российской Федерации.

Приложение № 2 к Правилам содержит Перечень услуг по пропуску трафика, оказываемых оператором сети телефонной связи.

В пункте 1 приложения № 2 к Правилам перечислены услуги завершения вызова на сеть другого оператора связи:

а) услуга международного завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на международном уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи оператора, находящегося за пределами территории Российской Федерации);

б) услуга междугородного завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на междугородном уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи другого оператора связи);

в) услуга зонового завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на зоновом уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи другого оператора связи);

г) услуги местного завершения вызова (деятельность, направленная на обеспечение пропуска трафика от точки присоединения на местном или абонентском уровне присоединения к пользовательскому (оконечному) оборудованию, подключенному к сети связи другого оператора связи):

услуга местного завершения вызова на узле связи;

услуга местного завершения вызова на смежном узле связи;

услуга местного завершения вызова на сеть связи с одним транзитным узлом;

услуга местного завершения вызова на сеть связи с двумя и более транзитными узлами.

Публичное акционерное общество «Таттелеком» (далее — ПАО «Таттелеком»), являющееся оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать частично не действующими со дня принятия пункт 31 Правил, пункт 1 приложения № 2 к Правилам. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 308, 421, 422, 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 12, 13, 18 и 19 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» и нарушают его права на осуществление своей основной деятельности по оказанию услуг связи, поскольку принуждают оказывать услуги лицам, в договорных отношениях с которыми оно не состоит, а также принимать услуги связи от таких лиц, вопреки его воле и в нарушение норм действующего законодательства, что приводит к убыткам.

В заявлении также указано, что Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее — Роскомнадзор) 10 марта 2017 г. утверждено решение № 2017/2 о нарушении ПАО «Таттелеком» требований Правил в части воспрепятствования оказанию ООО «Эквант» всех услуг по пропуску трафика, установленных приложением № 2 к Правилам, и выдано предписание № П-N98196-16-ЦА/09 об устранении выявленного нарушения. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 31 августа 2017 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2017 г., ПАО «Таттелеком» отказано в удовлетворении заявления об оспаривании решения и предписания Роскомнадзора.

Представители административного ответчика в судебном заседании первой инстанции административный иск не признали, пояснив, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие, оспариваемые нормативные положения соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления ПАО «Таттелеком» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного применения судом первой инстанции норм материального права и нарушением норм процессуального права, а также в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела.

В жалобе также указано, что оспариваемые нормы не отвечают критериям определенности, ясности, недвусмысленности, вследствие чего не может быть обеспечено их единообразное применение на практике.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, представляющее интересы Правительства Российской Федерации, просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пункта 31 Правил, пункта 1 приложения № 2 к данным правилам недействующими отсутствует.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, на основании и во исполнение Гражданского кодекса Российской Федерации и иных законов, указов Президента Российской Федерации.

Устанавливая правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации, Федеральный закон «О связи» в пункте 2 статьи 18 предусматривает, что операторы сети связи общего пользования на основании договоров о присоединении сетей электросвязи обязаны оказывать услуги присоединения иным операторам связи в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 марта 2005 г. № 161 утвердило Правила.

Раздел III Правил определяет порядок присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия с сетью электросвязи оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования. Пунктом 31 Правил предусмотрена обязанность оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, такие условия устанавливаются для всех услуг присоединения и услуг по пропуску трафика.

Вопреки утверждению административного истца данные положения Правил соответствуют пункту 3 статьи 19 Федерального закона «О связи», согласно которому операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования, на основе правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия устанавливают условия присоединения других сетей электросвязи к своей сети электросвязи в части использования сетевых ресурсов и пропуска трафика, включающие в себя общие технические, экономические, информационные условия, а также условия, определяющие имущественные отношения. Условия присоединения сетей электросвязи, в частности, должны предусматривать порядок пропуска трафика по сетям электросвязи взаимодействующих операторов связи; перечень оказываемых услуг присоединения и услуг по пропуску трафика.

Сеть связи общего пользования предназначена для возмездного оказания услуг электросвязи любому пользователю услугами связи на территории Российской Федерации. Согласно пункту 34 статьи 2 Федерального закона «О связи» услуга по пропуску трафика — это деятельность, направленная на удовлетворение потребности операторов связи в пропуске трафика между взаимодействующими сетями электросвязи.

Приложение № 2 к Правилам устанавливает Перечень услуг по пропуску трафика, оказываемых оператором сети телефонной связи, в пункте 1 которого перечислены услуги завершения вызова на сеть другого оператора связи.

Как правильно указано в оспариваемом решении, данная норма Правил содержит техническое описание услуг, которые предоставляются в рамках оказания услуг завершения вызова на сеть другого оператора связи, направлена на реализацию возможности оказания услуг по пропуску трафика и не противоречит какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона «О связи» операторы связи имеют право на присоединение своих сетей электросвязи к сети связи общего пользования. Присоединение одной сети электросвязи к другой сети электросвязи и их взаимодействие осуществляются на основании заключаемых операторами связи договоров о присоединении сетей электросвязи.

К договору о присоединении сетей электросвязи, определяющему условия оказания услуг присоединения, а также связанные с этим обязательства по взаимодействию сетей электросвязи и пропуску трафика, применяются положения о публичном договоре в отношении операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. При этом потребителями услуг присоединения и услуг по пропуску трафика для целей данной статьи являются операторы сети связи общего пользования (пункт 1 статьи 19 Федерального закона «О связи»).

Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия в силу пункта 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации являются обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров и применяются в отношении операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, со всеми операторами, которым он оказывает услуги присоединения и услуги по пропуску трафика.

С учетом приведенных законоположений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что доводы ПАО «Таттелеком» о противоречии оспариваемых положений Правил статьям 308, 421, 422, 425 Гражданского кодекса Российской Федерации являются несостоятельными.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что выводы суда первой инстанции не мотивированы, противоречит содержанию оспариваемого решения.

Согласно разъяснению, данному в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, должен выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Пункт 31 Правил, пункт 1 приложения № 2 к данным правилам согласуются с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, пункт 31 Правил ясно определяет обязанность оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, установить условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика, пункт 1 приложения № 2 к Правилам содержит техническое описание услуг, которые оказываются в рамках оказания услуг завершения вызова на сеть другого оператора связи.

С доводом апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нельзя согласиться, поскольку обстоятельств, свидетельствующих о применении на практике оспариваемых норм вопреки истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего дела, не установлено. Утверждение административного истца о наличии указанного процессуального нарушения фактически направлено на пересмотр вступивших в законную силу актов арбитражных судов. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность таких судебных актов, основанных на оценке фактических обстоятельств конкретного дела. Административный истец вправе обжаловать эти акты в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что вынесенным решением административный истец был лишен права на судебную защиту, несостоятельна, поскольку Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел по существу его административное исковое заявление и установил, что пункт 31 Правил и пункт 1 приложения № 2 к данным правилам не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают. В связи с чем суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ПАО «Таттелеком».

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества «Таттелеком» — без удовлетворения.

---