Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.11.2017 № АПЛ17-414

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 07.08.2017, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 15.12.2016 № 2692-р>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кудряшовой Любови Александровны, Афанасьева Николая Владимировича, Исакаева Габдуллы Гафиуловича, Кудряшова Михаила Михайловича об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2016 г. № 2692-р «О проведении в 2017 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана»

по апелляционным жалобам Кудряшовой Л.А. и Исакаева Г.Г. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации Пугачевой Е.А., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2016 г. № 2692-р «О проведении в 2017 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана» (далее — Распоряжение) предписано провести в 2017 г. аукцион на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана в порядке согласно приложению.

В приложении к данному акту определены порядок и условия аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана.

Распоряжение 19 декабря 2016 г. размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 26 декабря 2016 г. опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации.

Кудряшова Л.А., Афанасьев Н.В., Исакаев Г.Г., Кудряшов М.М., являющиеся жителями Звериноголовского и Куртамышского районов Курганской области и города Кургана, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать Распоряжение незаконным. В обоснование заявления административные соистцы ссылались на то, что оспариваемый акт противоречит пункту 10.6 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» (далее — Положение), и нарушает их право на благоприятную окружающую среду, поскольку предполагает разработку месторождения урана, находящегося в непосредственной близости от населенных пунктов Курганской области и реки Тобол, служащей источником питьевого водоснабжения города Кургана. Распоряжение издано без обязательного проведения проектных работ по оценке воздействия на окружающую среду, а также позволяет осуществлять отчуждение стратегического сырья в форме полезного ископаемого (урана) в пользу частных коммерческих предприятий.

Правительство Российской Федерации в письменных возражениях просило отказать в удовлетворении административного искового заявления, указав, что Распоряжение издано в пределах полномочий, предоставленных ему Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах), не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административных соистцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления административным соистцам отказано.

Не согласившись с таким решением, Кудряшова Л.А. и Исакаев Г.Г. подали апелляционные жалобы, в которых просят его отменить и принять по делу новое решение — об удовлетворении заявленного требования. В жалобах указано, что обжалуемое решение вынесено с нарушениями норм материального и процессуального права, влекущими его отмену.

В возражениях на апелляционные жалобы Правительство Российской Федерации просит в их удовлетворении отказать, считая, что содержащиеся в решении суда первой инстанции выводы являются законными, обоснованными и не опровергаются доводами апелляционных жалоб.

Административные соистцы Кудряшова Л.А., Афанасьев Н.В., Исакаев Г.Г., Кудряшов М.М. в суд апелляционной инстанции не явились, о месте и времени судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для их удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются Законом о недрах.

Пунктом 1 части 3 статьи 2.1 названного закона участки недр, содержащие месторождения и проявления урана, отнесены к участкам недр федерального значения.

Одним из оснований возникновения права пользования участками недр федерального значения является решение Правительства Российской Федерации, принятое по результатам аукциона, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии (пункт 1 части 1 статьи 10.1).

Часть 1 статьи 13.1 Закона о недрах наделяет Правительство Российской Федерации полномочиями по принятию решений о проведении аукционов на право пользования участками недр федерального значения, о составе и порядке работы аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр.

Следовательно, согласно нормам действующего законодательства в сфере недропользования основанием возникновения права пользования участками недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения является решение Правительства Российской Федерации, принятое по результатам аукциона.

При таких обстоятельствах правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Распоряжение, в приложении к которому установлен Порядок проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана, издано Правительством Российской Федерации в пределах имеющейся у него компетенции, на основании и во исполнение статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве Российской Федерации), а также статей 10.1 и 13.1 Закона о недрах.

При этом судом первой инстанции обоснованно отвергнут довод административных соистцов о противоречии Распоряжения пункту 10.6 Положения, предусматривающему, что предоставление лицензий на право разработки месторождений радиоактивных руд проводится по результатам специальных конкурсов, проводимых только для государственных предприятий Российской Федерации; аукционная система предоставления лицензий в этих случаях не допускается.

Частью 1 статьи 1 Закона о недрах установлено, что законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, иные нормативные правовые акты в сфере недропользования, включая Положение, должны согласовываться с указанным законом и не могут ему противоречить. В связи с этим пункт 10.6 Положения не подлежит применению как не соответствующий Закону о недрах в его более поздних редакциях.

В пункте 2 приложения к Распоряжению закреплено, что участие в аукционе могут принять субъекты предпринимательской деятельности, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, подавшие заявку на участие в аукционе в установленном порядке и отвечающие требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации о недрах к пользователям недр на участках недр федерального значения.

Приведенное положение согласуется с частью 6 статьи 9 Закона о недрах, в силу которой пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ.

Выдача разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии предусмотрена статьей 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ (часть 1). Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности. Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии (часть 2). Лицензированию подлежит и такой вид деятельности в области использования атомной энергии, как обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд (часть 4). При принятии решения о выдаче разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии или об изменении условий действия разрешения (лицензии) проводится экспертиза безопасности (экспертиза обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии (часть 10).

Пунктом 28 Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. № 280, установлено, что в условия действия лицензии включаются положения, соблюдение которых необходимо для обеспечения безопасности объекта использования атомной энергии и проводимых работ.

Природоохранные требования к проведению работ в сфере недропользования закреплены также в Законе о недрах. Так, пункт 7 части 2 статьи 22 этого закона возлагает на пользователя недр обязанность обеспечить соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды.

Согласно статье 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Технические проекты и иная проектная документация на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, изменения, вносимые в технические проекты и иную проектную документацию на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти (части 1, 2).

Во исполнение статьи 23.2 Закона о недрах Правительство Российской Федерации постановлением от 3 марта 2010 г. № 118 утвердило Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, пунктом 2 которого определено, что подготовка проектной документации заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах. В соответствии с подпунктами «а» — «в» пункта 12 данного положения в проектную документацию включаются мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами; мероприятия по рациональному использованию и охране недр; мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

С учетом изложенного нет оснований полагать, что Распоряжение противоречит нормам законодательства об охране окружающей среды, поскольку недропользователи обязаны соблюдать природоохранные требования непосредственно при ведении работ, связанных с пользованием недрами.

Кроме того, возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, является основанием для досрочного ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами (пункт 1 части 1 статьи 20 Закона о недрах).

Довод административных соистцов о том, что при издании Распоряжения не были проведены оценка воздействия на окружающую среду для намечаемой хозяйственной деятельности и государственная экологическая экспертиза оспариваемого акта, проверялся судом первой инстанции и получил правильную оценку в обжалуемом решении. Распорядительные акты Правительства Российской Федерации о проведении аукционов на право пользования участками недр и утверждении порядка их проведения, равно как и документация об условиях конкурсов и аукционов не относятся к объектам экологической экспертизы, исчерпывающий перечень которых содержится в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что Распоряжение является незаконным, так как не опубликовано в «Российской газете», несостоятельно. Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней со дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Официальным опубликованием таких актов считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Из материалов дела усматривается, что Распоряжение опубликовано в установленном порядке (19 декабря 2016 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 26 декабря 2016 г. в Собрании законодательства Российской Федерации), следовательно, оно было официально опубликовано и доведено до сведения неопределенного круга лиц.

Ошибочное указание в обжалуемом решении о том, что в судебное заседание не явился Кудряшов В.В., вместо административного соистца Кудряшова М.М., который действительно не присутствовал в суде первой инстанции, является технической опиской, не влияющей на законность и обоснованность принятого судебного акта.

Нельзя признать обоснованным и утверждение в апелляционной жалобе о том, что к участию в деле был привлечен ненадлежащий ответчик. В силу части 9 статьи 54 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по требованиям, предъявленным к Правительству Российской Федерации, представление интересов Правительства Российской Федерации в судах осуществляют лица, определяемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Так, согласно пункту 121 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, представление интересов Правительства в Верховном Суде Российской Федерации осуществляет полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства или Заместителя Председателя Правительства. Пунктом 122 названного Регламента предусмотрено, что федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, представляют Правительство в суде без доверенности. Полномочия иного представителя Правительства в суде, действующего по их поручению, должны быть указаны в доверенности, подписанной руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Представление интересов Правительства Российской Федерации по настоящему административному делу по распоряжению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 июля 2017 г. № СП-П9-4345 (т. 1, л.д. 56) поручено Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, что согласуется с приведенными нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Регламента Правительства Российской Федерации. Полномочия представителей Правительства Российской Федерации в суде первой инстанции Сорокина И.А. и Савиной М.Д. подтверждены доверенностями (N 01-08-35/19019 от 24 июля 2017 г. и № 01-08-35/17707 от 10 июля 2017 г. соответственно), подписанными Министром природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Доводы административных соистцов о заинтересованности судьи, принявшего обжалуемое решение, в исходе административного дела основаны на предположениях и материалами дела не подтверждаются, в связи с чем не могут свидетельствовать о незаконности состава суда.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречило Распоряжение, суд первой инстанции правомерно отказал Кудряшовой Л.А., Афанасьеву Н.В., Исакаеву Г.Г., Кудряшову М.М. в удовлетворении административного иска.

Судом принято решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании; дана надлежащая оценка материалам дела и пояснениям участников процесса.

Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Кудряшовой Любови Александровны и Исакаева Габдуллы Гафиуловича — без удовлетворения.

---