Решение Верховного Суда РФ от 07.08.2017 № АКПИ17-395

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 15.12.2016 № 2692-р>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Поляковой К.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кудряшовой Л.А., Афанасьева Н.В., Исакаева Г.Г., Кудряшова М.М. об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2016 г. № 2692-р «О проведении в 2017 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана»,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2016 г. № 2692-р «О проведении в 2017 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана» (далее — Распоряжение), опубликованным 19 декабря 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 26 декабря 2016 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, предписано провести в 2017 году аукцион на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана в порядке согласно приложению.

В приложении к Распоряжению определен Порядок проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана.

Кудряшова Л.А., Афанасьев Н.В., Исакаев Г.Г., Кудряшов М.М., являясь жителями Звериноголовского и Куртамышского районов Курганской области и города Кургана, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения, ссылаясь на то, что оно противоречит пункту 10.6 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами», нарушает их право на благоприятную окружающую среду, поскольку при проведении аукциона позволяет осуществлять отчуждение стратегического сырья в форме полезного ископаемого — урана — в пользу частных коммерческих предприятий в непосредственной близости к населенным пунктам Курганской области и реке Тобол, являющейся источником питьевого водоснабжения города Кургана, издано без обязательного проведения проектных работ по оценке воздействия на окружающую среду и формирования федерального фонда резервных участков недр.

Административный истец Кудряшов В.В. в судебное заседание, о времени и месте которого извещен надлежащим образом, не явился.

Административные истцы Кудряшова Л.А., Афанасьев Н.В., Исакаев Г.Г. принимали участие в судебном заседании путем использования систем видеоконференцсвязи из Курганского городского суда, заявленное требование поддержали, просили восстановить срок на обжалование оспариваемого правового акта, об издании которого им стало известно 19 апреля 2017 г.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в суде Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) (поручение от 6 июля 2017 г. № СП-П9-4345), которое в письменных возражениях указало, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах), не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, адресовано Федеральному агентству по недропользованию, права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушает. Распоряжение является ненормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, опубликовано и доведено до сведения неопределенного круга лиц 19 декабря 2016 г., что свидетельствует о том, что административными истцами пропущен срок обращения с административным исковым заявлением в суд, установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации Сорокин И.А. и Савина М.Д. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Выслушав стороны, проверив материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются Законом о недрах.

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из названного закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1 Закона о недрах).

В соответствии с этим законом и Указом Президента РСФСР от 20 августа 1991 г. № 66 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» было разработано и утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 Положение о порядке лицензирования пользования недрами (далее — Положение о лицензировании), которым определяется порядок предоставления лицензий на право пользования недрами для проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, образования особо охраняемых объектов.

Согласно пункту 10.1 указанного положения предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов.

При этом пунктом 10.6 Положения установлено, что предоставление лицензий на право разработки месторождений радиоактивных руд проводится по результатам специальных конкурсов, проводимых только для государственных предприятий Российской Федерации; аукционная система предоставления лицензий в этих случаях не допускается.

Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“ (далее — Федеральный закон № 58-ФЗ) в Закон о недрах были внесены изменения, в частности статья 2.1 изложена в другой редакции, согласно которой участки недр, содержащие месторождения и проявления урана, отнесены к участкам недр федерального значения (пункт 1 части третьей статьи 2.1).»

Этим же законом были внесены изменения и в статью 10.1 Закона о недрах, согласно которой основаниями возникновения права пользования участками недр федерального значения является решение Правительства Российской Федерации, принятое по результатам конкурса или аукциона, а также изменения внесены в статью 13.1, наделившую Правительство Российской Федерации полномочиями на принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и об определении порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно участков недр федерального значения.

Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 323-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» нормы, регулирующие конкурсную процедуру предоставления участка недр федерального значения, были отменены.

В силу действующей редакции абзаца второго пункта 1 статьи 10.1 и статьи 13.1 Закона о недрах основанием возникновения права пользования участками недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения является решение Правительства Российской Федерации, принятое по результатам аукциона.

Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, установило Порядок проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана. Пункт 2 Распоряжения содержит указание Федеральному агентству по недропользованию утвердить регламент работы аукционной комиссии, требования к содержанию заявочной документации и извещения о проведении аукциона на право пользования вышеуказанным участком недр федерального значения, включенным впоследствии в приказ Федерального агентства по недропользованию от 28 декабря 2016 г. № 781 «О проведении аукциона на право пользования участком недр федерального значения, включающим месторождение Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана».

Таким образом, Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции в соответствии с требованиями Закона о недрах.

С учетом изложенного нельзя признать состоятельными доводы административных истцов о несоответствии Распоряжения пункту 10.6 Положения о лицензировании, который не подлежит применению в данной части, как противоречащий нормам более позднего нормативного правового акта.

Из представленных административным ответчиком документов следует, что проект Распоряжения был согласован с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктами 57, 60 — 60(2) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

Лишены правовых оснований утверждения административных истцов о том, что Распоряжение является недействующим в связи с тем, что не было опубликовано в установленном порядке и не было зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России).

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» установлено, что акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации „Система“ Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны (пункт 2). Регистрации в Минюсте России подлежат только нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.»

Распоряжение, являясь ненормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, издано с соблюдением приведенных выше требований законодательства Российской Федерации к форме, процедуре принятия, опубликования и вступления в силу.

Пунктом 2 Приложения к Распоряжению установлено, что участие в аукционе могут принять субъекты предпринимательской деятельности, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, подавшие заявку на участие в аукционе в установленном порядке и отвечающие требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации о недрах к пользователям недр на участках недр федерального значения.

Частью шестой статьи 9 Закона о недрах закреплено, что пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ.

На основании статьи 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности. Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. При принятии решения о выдаче разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии или об изменении условий действия разрешения (лицензии) проводится экспертиза безопасности (экспертиза обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии. Порядок лицензирования, в том числе порядок выдачи и прекращения действия разрешений (лицензий), устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данного предписания 29 марта 2013 г. Правительство Российской Федерации постановлением № 280 утвердило Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, пунктом 28 которого установлено, что в условия действия лицензии включаются положения, соблюдение которых необходимо для обеспечения безопасности объекта использования атомной энергии и проводимых работ.

Часть вторая статьи 22 Закона о недрах возлагает на пользователя недр обязанность обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами, безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр, соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды.

Возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, является основанием для досрочного ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами (статья 20 Закона о недрах).

Частями первой и второй статьи 23.2 Закона о недрах предусмотрено, что разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Технические проекты и иная проектная документация, изменения, вносимые в них, подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти.

Во исполнение статьи 23.2 Закона о недрах постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами. Пунктом 2 данного положения установлено, что подготовка проектной документации заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а в соответствии с подпунктами «а» — «в» пункта 12 в проектную документацию включаются мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, мероприятия по рациональному использованию и охране недр, мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», что определено пунктом 1.3 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372. При этом Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» не содержит нормативных указаний на необходимость проведения государственной экологической экспертизы распорядительных актов Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 г. № 552 «О формировании федерального фонда резервных участков недр» закреплено, что федеральный фонд резервных участков недр формируется из участков недр, не предоставленных в пользование, содержащих месторождения полезных ископаемых, включенных в перечень основных видов стратегического минерального сырья, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 января 1996 г. № 50-р, расположенных на территориях с неразвитой инфраструктурой, в пределах особо охраняемых природных территорий и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, освоение которых экономически неэффективно при существующей конъюнктуре рынка минерального сырья либо затруднительно в связи с отсутствием техники и технологии для их освоения. Решение о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр принимается Правительством Российской Федерации по представлению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый акт, принятый полномочным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы административных истцов, в связи с чем оснований для удовлетворения требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 219, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Кудряшовой Л.А., Афанасьева Н.В., Исакаева Г.Г., Кудряшова М.М. об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2016 г. № 2692-р «О проведении в 2017 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения Добровольное, расположенным на территории Курганской области, для разведки и добычи урана» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---