Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.11.2017 № АПЛ17-384
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 26.07.2017 № АКПИ17-388, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта «б» пункта 5, пункта 6 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.03.2006 № 153>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Р. о признании недействующими подпункта «б» пункта 5, пункта 6 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153,
по апелляционной жалобе Р. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Ц., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством“ федеральной целевой программы „Жилище“ на 2015 — 2020 годы» утверждены Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы (далее — Правила).
Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 27 марта 2006 г. № 13, «Российской газете» 5 апреля 2006 г. № 69.
Правила устанавливают порядок выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы (далее — Подпрограмма) (пункт 1).
Подпунктом «б» пункта 5 Правил предусмотрено, что право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, в рамках Подпрограммы имеют граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков, а также поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности (далее — поселки), не совершавшие в течение 5 лет до дня подачи заявления на участие в Подпрограмме намеренного ухудшения своих жилищных условий на территории закрытого военного городка (поселка). Перечень поселков, переселение граждан из которых осуществляется с использованием социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению Министерства юстиции Российской Федерации.
Согласно пункту 6 Правил в рамках Подпрограммы получить социальную выплату, удостоверяемую сертификатом, могут граждане, отвечающие требованиям, указанным в пункте 5 Правил, и изъявившие такое желание.
Р. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта «б» пункта 5 и пункта 6 Правил, ссылаясь на их противоречие статье 2, части 1 статьи 6 Жилищного кодекса Российской Федерации, разделу 1, 2 Подпрограммы, нарушение его права на получение государственного жилищного сертификата. В подтверждение заявленного требования указал, что приказом Командующего 6 Армией от 24 июня 1996 г. № 024-пм он уволен с военной службы в войсковых частях Минобороны России в запас по достижении предельного возраста пребывания на службе. На основании ордера от 17 августа 1989 г. № 30, выданного КЭЧ Кандалакшского района, ему предоставлено служебное жилое помещение, в котором проживает с семьей по настоящее время. На день увольнения в запас жильем для постоянного проживания обеспечен не был. Избрав способом приобретения жилого помещения после увольнения с военной службы получение безвозмездной субсидии за счет средств федерального бюджета в целях приобретения жилья как лицо, подлежащее переселению из закрытого военного городка, Р. 25 декабря 2003 г. решением жилищно-бытовой комиссии Кандалакшского гарнизона включен в список кандидатов на получение государственного жилищного сертификата. Однако в декабре 2013 г. получил ответ за подписью врио начальника отдела № 4 г. Североморска ФГКУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Минобороны России об отсутствии оснований для оформления государственного жилищного сертификата в связи с исключением ст. Пинозеро из перечня закрытых военных городков. Решением Североморского районного суда Мурманской области от 28 апреля 2014 г. Р. отказано в удовлетворении исковых требований к ФГКУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Минобороны России, Департаменту жилищного обеспечения Минобороны России о признании права на получение государственного жилищного сертификата.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2017 г. в удовлетворении административного иска отказано.
Не согласившись с таким решением, Р. подал апелляционную жалобу, в которой просит обжалуемое решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что судом неправильно применены нормы материального права. Не учтена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанная в определении от 23 июня 2015 г. № 1462-О, и Европейского Суда по правам человека.
В суд апелляционной инстанции Р. и его представитель не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.
В силу статей 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию.
Согласно пункту 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон № 76-ФЗ) порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Во исполнение указанных законоположений Правительство Российской Федерации утвердило оспариваемые в части Правила.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах компетенции, оспариваемые положения по своему содержанию не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а, следовательно, не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца.
В силу пункта 14 статьи 15 Закона № 76-ФЗ военнослужащие-граждане, имеющие общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями обеспечиваются жилым помещением за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов (абзац первый).
Порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абзац третий).
В соответствии с указанными положениями Правительством Российской Федерации установлен порядок выпуска и реализации жилищных сертификатов, закрепленный в Правилах, пункт 5 которых содержит перечень категорий граждан, которые имеют право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом в рамках Подпрограммы. Под пунктом «б» в указанный перечень включены и граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков.
Правильным является вывод суда первой инстанции о том, что подпункт «б» пункта 5 Правил направлен на реализацию социальных гарантий военнослужащих в жилищной сфере с учетом особого статуса и предназначения закрытых военных городков и сам по себе не может нарушать права Р., который согласно данной норме был включен в список кандидатов на получение государственного жилищного сертификата. Признание подпункта «б» пункта 5 Правил недействующим, о чем просит административный истец, лишит эту группу лиц права на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом.
Пункт 6 Правил содержит ссылку на пункт 5 Правил и непосредственно не определяет перечень категорий граждан, имеющих право на получение государственного жилищного сертификата, и не может рассматриваться как противоречащий действующему законодательству.
Ссылка заявителя на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 2 марта 2006 г. № 58-О по жалобе С. на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также на постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» не может повлечь отмену решения суда, поскольку не опровергает выводы суда первой инстанции, в соответствии с которыми оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом государственной власти, соответствует действующему законодательству и не нарушает права граждан.
Положения определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 1462-О по жалобе Б. и других о проверке конституционности подпункта «б» пункта 5 Правил, на которые ссылается административный истец в апелляционной жалобе, не противоречат выводам суда первой инстанции. При этом в названном определении указано, что оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая права заявителя в случае признания судом отсутствия права на получение социальной выплаты в связи с утратой правовых оснований, необходимых для ее предоставления.
Довод в апелляционной жалобе о том, что в оспариваемом нормативном правовом акте должен быть предусмотрен правовой механизм сохранения за участниками Подпрограммы права на получение государственного жилищного сертификата в случае утраты военным городком статуса закрытого, не может служить поводом к отмене решения суда, так как сводится к внесению в Правила соответствующих изменений и дополнений притом, что решение такого рода вопросов не отнесено законом к компетенции судов.
Исходя из конституционного принципа разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.
Иные доводы апелляционной жалобы о незаконности норм Правил фактически сводятся к несогласию с судебными постановлениями судов, которыми за Р. не признано право на получение жилищного сертификата и в рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, по правилам административного судопроизводства, законность данных постановлений проверена быть не может. Р. вправе их обжаловать в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признав, что оспариваемые в части Правила соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.
Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Р. — без удовлетворения.