Статья 6(часть 1) Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ, Кодекс) устанавливает, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31.10.2017 № АПЛ17-345

В соответствии со статьей 10 Кодекса леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса (часть 1). Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (часть 2). Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются статьями 102 — 109 данного кодекса (часть 3).

Пунктом 4 части 2 статьи 102 ЛК РФ ценные леса отнесены к защитным лесам.

Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций. Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (части 1 — 4 статьи 12 Кодекса).

В силу части 6 статьи 102 и части 3 статьи 108 ЛК РФ отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов, установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 — 84 Кодекса.

Пунктами 39 и 41 статьи 81 ЛК РФ приведенные функции по отнесению лесов к защитным, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ, а также отнесение лесов к эксплуатационным, к резервным, установление и изменение их границ отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства (далее — Рослесхоз).

Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736, определено, что Рослесхоз осуществляет отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 ЛК РФ) и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ (подпункт 5.4.4); по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает приказы (подпункт 10.14), но Рослесхоз не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (абзац второй пункта 7).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Приказ № 337 издан уполномоченным федеральным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленной законом компетенции, поскольку в силу приведенных выше правовых положений Рослесхоз, не обладая полномочиями по нормативному правовому регулированию в области лесных отношений (кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации), правомочен определять (изменять) границы эксплуатационных, защитных и резервных лесов. Это полномочие и было реализовано Рослесхозом при издании Приказа № 337.

Довод Казанцева В.Н. о межведомственном характере Приказа № 337 и его обязательном характере, в частности, для Росреестра, судом первой инстанции проверялся, своего подтверждения не нашел, правильно признан несостоятельным по основаниям, изложенным в решении суда.

Оспоренный Казанцевым В.Н. Приказ № 337 обоснованно признан судом не нормативным правовым, поскольку не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, а следовательно, он не подпадает под действие законодательства об обязательной государственной регистрации и официальном опубликовании, предусмотренного для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

Так, в соответствии с пунктами 8 — 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 г. № 6-П, нормативный правовой акт — это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9).

В оспариваемом приказе таких нормативных предписаний не содержится. Приказ № 337 носит ведомственный, организационный характер — издан уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений во исполнение пунктов 39, 41 статьи 81 ЛК РФ и направлен на изменение границ лесов, не порождает обязательств для других органов государственной власти; каких-либо положений, которые бы препятствовали свободному пребыванию граждан в лесах или нарушали бы их право на благоприятную среду, не содержат. Более того, произведенное Рослесхозом перераспределение лесов привело к увеличению количества защитных лесов на 11 гектаров.

Ссылки административного истца в апелляционной жалобе на нарушение Рослесхозом должной процедуры осуществления изменения границ лесов в связи с отсутствием у этого ведомства необходимой документации для принятия такого решения необоснованны и не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда.

Судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора; выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству; постановлено законное и обоснованное решение.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Казанцева Владимира Николаевича — без удовлетворения.

---