Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.10.2017 № АПЛ17-315
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 06.04.2017 № АКПИ17-29, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании в части перечня стратегических организаций, а также федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность эти организации, утв. Распоряжением Правительства РФ от 20.08.2009 № 1226-р>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Меркулова В.П.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Научно-исследовательский институт металлургической теплотехники» об оспаривании в части перечня стратегических организаций, а также федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность эти организации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. № 1226-р,
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Правительство Российской Федерации распоряжением от 20 августа 2009 г. № 1226-р (далее — Распоряжение) утвердило перечень стратегических организаций, а также федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность эти организации (далее — Перечень).
Распоряжение опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 31 августа 2009 г. № 35.
Открытое акционерное общество «Научно-исследовательский институт металлургической теплотехники» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать Перечень не действующим в части, предусматривающей включение Общества в раздел II указанного перечня «Открытые акционерные общества» под номером 314. В обоснование заявления административный истец ссылался на несоответствие оспариваемого в части правового акта перечню стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009 (далее — Указ № 1009), из которого Общество исключено Указом Президента Российской Федерации от 18 июня 2010 г. № 762 «О внесении изменений в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009» (далее — Указ № 762).
Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что в связи с его включением в Перечень Федеральная служба по труду и занятости необоснованно возлагает на него обязанность ежемесячно представлять в инспекцию труда сведения о задолженности по заработной плате.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления о признании Перечня в оспариваемой части не действующим Обществу отказано.
Не согласившись с таким решением, Общество подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и удовлетворить заявленное требование. Полагает, что обжалуемое решение вынесено в результате неправильного применения норм материального права.
Административный истец указывает также на то, что вывод суда первой инстанции о пропуске срока обращения с административным исковым заявлением не основан на законе и противоречит фактическим обстоятельствам дела.
В отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит оставить ее без удовлетворения, а решение суда без изменения, считая, что Перечень в оспариваемой части является законным.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания оспариваемого решения, действия (бездействия) органа государственной власти незаконным является его несоответствие нормативным правовым актам и нарушение этим решением, действием (бездействием) прав, свобод и законных интересов административного истца. По настоящему административному делу такое основание для признания Перечня в оспариваемой части не действующим отсутствует.
Отказывая Обществу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах имеющейся у него компетенции, на основании и во исполнение статей 14, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»), а также пункта 2 статьи 190 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), закрепляющего, что перечень стратегических предприятий и организаций, в том числе организаций оборонно-промышленного комплекса, к которым применяются предусмотренные параграфом 5 главы IX данного закона правила, утверждается Правительством Российской Федерации и подлежит обязательному опубликованию.
Параграф 5 главы IX Закона о банкротстве определяет особенности банкротства стратегических предприятий и организаций. При этом для целей названного закона под стратегическими предприятиями и организациями понимаются: федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, а также иные организации в случаях, предусмотренных федеральным законом; организации оборонно-промышленного комплекса — производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа.
Указом № 1009 утвержден перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации федерального имущества и в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации государственного и муниципального имущества).
Подпунктом «б» пункта 2 Указа № 1009 на Правительство Российской Федерации возложена обязанность обеспечить включение стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, перечисленных в перечне, утвержденном этим указом, в перечень стратегических предприятий и организаций, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 января 2004 г. № 22-р (утратило силу в связи с изданием Распоряжения).
Данное поручение Правительство Российской Федерации исполнило, приняв постановление от 17 ноября 2005 г. № 684 «О стратегических предприятиях и стратегических акционерных обществах, в отношении которых применяются специальные правила банкротства», установившее, что стратегические предприятия и стратегические акционерные общества, предусмотренные перечнем, утвержденным Указом № 1009 в соответствии с Законом о приватизации государственного и муниципального имущества, при осуществлении мер по предупреждению банкротства, принятии решения о подаче в арбитражный суд заявления о признании их банкротами и проведении процедур банкротства рассматриваются в качестве стратегических предприятий и организаций, в отношении которых применяются правила, предусмотренные параграфом 5 главы IX Закона о банкротстве.
Проанализировав приведенные положения правовых актов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в отношении стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, перечень которых утвержден Указом № 1009, наряду с особыми условиями приватизации установлены и особенности банкротства.
Формирование перечня стратегических предприятий и организаций, утверждаемого Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 190 Закона о банкротстве, осуществляется на основании Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» при подготовке предложений по формированию перечня стратегических предприятий и организаций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 г. № 592 (далее — Правила).
В силу пункта 2 этого постановления на федеральные органы исполнительной власти, обеспечивающие реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность стратегические предприятия и организации, возлагалась обязанность представить в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом список относящихся к соответствующей отрасли предприятий и организаций, включенных в перечень стратегических предприятий и организаций, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 января 2004 г. № 22-р, и в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом № 1009.
Как правильно отмечено в обжалуемом решении, на день издания Распоряжения (20 августа 2009 г.) Общество числилось в обоих указанных перечнях.
Из перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденного Указом № 1009, Общество исключено Указом № 762. При этом в оспариваемом перечне сведения о нем сохранились. Однако данное обстоятельство не свидетельствует о противоречии Перечня в оспариваемой части приведенным указам Президента Российской Федерации, как ошибочно полагает административный истец в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе.
Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции обоснованно руководствовался тем, что Указ № 762 издан в соответствии со статьей 6 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества и не содержит предписаний, обязывающих Правительство Российской Федерации внести соответствующие изменения, в том числе и об исключении поименованных в нем стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, в Перечень. Отсутствуют такие указания и в Правилах, действовавших в период издания Указа № 762.
Согласно пункту 12 Правил, устанавливающему порядок исключения стратегических предприятий и организаций из Перечня, в случае, если предприятие или организация, включенные в перечень, перестают соответствовать определениям, установленным Законом о банкротстве, федеральный орган представляет в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом предложение об исключении предприятия или организации из перечня в виде таблицы по форме, предусмотренной приложением к Правилам (на электронном и бумажном носителях) и его обоснование. Предложение федерального органа рассматривается рабочей группой и представляется в Правительство Российской Федерации в порядке, определенном пунктами 5 - 8 Правил.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что исключение Общества из перечня, утвержденного Указом № 1009, не влечет за собой исключения этой организации из Перечня, а также не препятствует применению норм параграфа 5 главы IX Закона о банкротстве в случае возбуждения в отношении Общества дела о банкротстве.
Вопреки утверждению Общества в апелляционной жалобе выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.
При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции учел также, что административным истцом без уважительной причины пропущен установленный законом срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти.
Статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (части 1, 5, 8).
Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Распоряжение является ненормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.
Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» определено, что акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
При рассмотрении настоящего административного дела установлено, что Распоряжение и Указ № 762 официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 31 августа 2009 г. № 35 и 21 июня 2010 г. № 25 соответственно. Их тексты размещены также в информационно-справочных системах «Гарант» и «Консультант Плюс».
Таким образом, Перечень и Указ № 762 были доведены до сведения неопределенного круга лиц, и после их официального опубликования никаких обстоятельств, затрудняющих получение информации о них и обращение с административным исковым заявлением в суд, у административного истца не имелось. Обратившись в суд 27 декабря 2016 г., т.е. по истечении 7 лет после опубликования Перечня и 6 лет после опубликования Указа № 762, Общество пропустило без уважительных причин 3-месячный срок обращения в суд с административным исковым заявлением, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении его требования.
При таких данных нельзя признать состоятельным довод апелляционной жалобы о том, что 3-месячный срок обращения в суд с административным исковым заявлением следует исчислять с 19 декабря 2016 г., когда Государственная инспекция труда в Свердловской области по поручению Федеральной службы по труду и занятости письмом сообщила Обществу о его наличии в Перечне под номером 314.
Каких-либо обстоятельств, объективно исключающих возможность подачи административным истцом административного искового заявления в установленный законом срок, по настоящему делу не имеется.
Судом принято решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании; дана надлежащая оценка материалам дела и пояснениям участников процесса.
Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Научно-исследовательский институт металлургической теплотехники» — без удовлетворения.