Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17.08.2017 № АПЛ17-260
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 10.05.2017 № АКПИ17-138, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца пятого пункта 5, пункта 75 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2011 № 272>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Асташова С.В.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Торгово-промышленная компания „Молот“ о признании частично недействующими абзаца пятого пункта 5, пункта 75 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. № 272,»
по апелляционной жалобе и дополнению к ней общества с ограниченной ответственностью «Торгово-промышленная компания „Молот“ на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 мая 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования было отказано.»
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административного истца Б., К., поддержавших доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Т., С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. № 272 утверждены Правила перевозок грузов автомобильным транспортом (далее — Правила). Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства Российской Федерации», 25 апреля 2011 г., № 17, ст. 2407. В настоящее время Правила действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2016 г. № 1442 (опубликовано 26 декабря 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru).
Абзац пятый пункта 5 Правил определяет понятие «тяжеловесный груз» как груз, масса которого с учетом массы транспортного средства превышает допустимые массы транспортных средств согласно приложению № 1 или допустимые осевые нагрузки транспортных средств согласно приложению № 2.
Пунктом 75 Правил предусмотрено, что размещение делимого груза на транспортном средстве осуществляется таким образом, чтобы общая масса транспортного средства с таким грузом не превышала допустимые массы транспортных средств, установленные в приложении № 1 к Правилам, а допустимые осевые нагрузки транспортных средств не превышали допустимые осевые нагрузки транспортных средств, установленные в приложении № 2 к Правилам.
Общество с ограниченной ответственностью «Торгово-промышленная компания „Молот“ (далее — Общество), обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше правовых норм Правил в части распространения требования о необходимости соблюдения допустимых осевых нагрузок в отношении отдельных видов грузов (навалом, насыпью, наливом или в контейнерах), ссылаясь на их противоречие пункту 17 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ „Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“, части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Административный истец полагает, что оспоренные положения создают правовую неопределенность и позволяют безосновательно применять в отношении отдельных видов грузов (навалом, насыпью, наливом или в контейнерах) ограничения по допустимым осевым нагрузкам, предусмотренные приложением № 2 к Правилам. Выполнение такого требования из-за специфики упомянутых выше грузов Общество полагает невозможным, создающим условия для нарушения его прав и нанесения экономического ущерба. Невозможность выполнения требования о допустимых осевых нагрузках при перевозках, в частности, цемента, щебня, битума Общество связывает с тем, что такие грузы в силу своих физических свойств при движении не могут сохранять равномерное распределение.»
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 мая 2017 г. в удовлетворении заявленного требования Обществу было отказано.
В апелляционной жалобе и в дополнении к ней административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, рассмотрения дела не в полном объеме при недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств; участие в судебном заседании представителей административного ответчика без надлежащего оформления их полномочий. Общество полагает, что при перевозке отдельных видов грузов (навалом, насыпью, наливом или в контейнерах) невозможно регулировать распределение веса по осям с учетом специфики такого груза, также нельзя распределить упомянутый груз требуемым образом на этапе погрузки и сохранить такое распределение при движении перевозящего его автотранспорта, что приводит к невозможности выполнения требований Правил в оспариваемой части и нарушению принципов законности и равноправия в правоприменительной практике по привлечению грузоотправителей к административной ответственности на основании части 3 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Пункт 19 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет понятие «неделимый груз» как груз, который без потери потребительских свойств или без риска его повреждения не может быть разделен на две и более части.
Пунктом 3 части 1 статьи 29 упомянутого закона введен запрет движения по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, осуществляющих перевозки грузов, не являющихся неделимыми.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспоренные в части Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
Осуществляя правовое регулирование в области оказания услуг автомобильным транспортом, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» относит к полномочиям Правительства Российской Федерации утверждение правил перевозок грузов автомобильным транспортом (статья 3).
Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило оспоренный в части нормативный правовой акт.
Правила устанавливают порядок организации перевозки различных видов грузов автомобильным транспортом, обеспечения сохранности грузов, транспортных средств и контейнеров, а также условия перевозки грузов и предоставления транспортных средств для такой перевозки (пункт 1).
В абзаце пятом пункта 5 Правил содержится определение понятия «тяжеловесный груз» как груза, масса которого с учетом массы транспортного средства превышает допустимые массы транспортных средств согласно приложению № 1, так и груза, масса которого превышает допустимые осевые нагрузки на ось транспортного средства согласно приложению № 2 к данным Правилам.
В приложении № 2 к Правилам приводится таблица данных с допустимыми осевыми нагрузками колесных транспортных средств, которые определяются в зависимости от расстояния между сближенными осями этих транспортных средств.
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет тяжеловесное транспортное средство как транспортное средство, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 17 статьи 3).
На основании приведенного выше законоположения суд правильно указал в решении, что тяжеловесное транспортное средство может считаться таковым как в силу конструктивных и технических характеристик самого транспортного средства, так и в связи с осуществлением перевозки тяжеловесного груза. При этом для отнесения транспортного средства или груза к категории тяжеловесного необходимо соблюдение следующих условий: масса транспортного средства без груза или с грузом должна превышать допустимые массы транспортных средств и (или) нагрузки на ось такого транспортного средства должны превышать допустимые осевые нагрузки транспортных средств.
Пункт 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет понятие «неделимый груз» как груз, который без потери потребительских свойств или без риска его повреждения не может быть разделен на две и более части.
Пунктом 3 части 1 статьи 29 упомянутого закона введен запрет движения по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, осуществляющих перевозки грузов, не являющихся неделимыми.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспоренные в части Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
Правомерен вывод в решении суда о том, что оспариваемая норма Правил, содержащая определение понятия «тяжеловесный груз» для целей перевозки груза автомобильным транспортом, носит общий характер и не регулирует вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности за нарушение правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, поэтому не может расцениваться как нарушающая права административного истца. Кроме того, положение о необходимости учета допустимых осевых нагрузок в отношении тяжеловесного груза полностью согласуется с положением пункта 17 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В пункте 75 Правил определены особенности размещения делимого груза на транспортном средстве при перевозке. Введенные критерии обусловлены в том числе законодательным запретом на движение по автомобильным дорогам тяжеловесных транспортных средств, осуществляющих перевозку делимых (не неделимых) грузов, и соответствуют приведенным выше требованиям, установленным для тяжеловесного транспортного средства и (или) тяжеловесного груза.
Проект оспариваемого в части нормативного правового акта с 25 июля по 5 августа 2016 г. размещался на официальном сайте www.regulation.gov.ru с целью проведения процедуры публичного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы. На проект постановления было получено положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия; проект прошел антикоррупционную экспертизу в Минюсте России, в результате которой коррупциогенные факторы не были выявлены, в связи с чем ссылка в апелляционной жалобе на необходимость исследования результатов проведенной экспертизы не может влиять на законность обжалованного решения суда.
Доводы административного истца относительно правовой неопределенности, а также объективной невозможности выполнения требований, вытекающих из этой правовой неопределенности, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку положения оспариваемых предписаний Правил не допускают какой-либо двусмысленности.
Суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта отвечают общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом. Понятие «тяжеловесный груз» является ясным и недвусмысленным. Требование о необходимости соблюдения допустимых осевых нагрузок в отношении тяжеловесного груза соответствует понятию тяжеловесного транспортного средства, предусмотренному пунктом 17 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
При таких данных Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно, в соответствии с их содержанием, выводы суда о законности оспоренных положений мотивированы.
Утверждение в апелляционной жалобе, что в правоприменительной практике допускаются случаи неправомерного привлечение грузоотправителей к административной ответственности на основании части 3 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не опровергает вывод суда о законности оспоренных положений.
Ссылки административного истца как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции (в том числе в дополнении к апелляционной жалобе) на то, что в целях правового регулирования перевозок автомобильным транспортом отдельных видов грузов (навалом, насыпью, наливом или в контейнерах) из оспариваемых норм необходимо исключить такой критерий, как необходимость соблюдения допустимых осевых нагрузок, по существу сводятся к требованию обязать Правительство Российской Федерации осуществить нормативное правовое регулирование и внести в Правила соответствующие изменения в предлагаемой административным истцом редакции. В силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.
Отсутствие в оспариваемых нормах Правил упоминаний о специфике перевозки автомобильным транспортом определенных видов грузов (навалом, насыпью, наливом или в контейнерах) не свидетельствует о противоречии этих норм требованиям закона, как ошибочно полагает Общество в апелляционной жалобе, и не нарушает принципы законности и равенства при регулировании перевозок грузов, относящихся в Правилах к категории «отдельные виды грузов».
Указание в апелляционной жалобе об участии в судебном заседании суда первой инстанции представителей административного ответчика без надлежащим образом оформленных полномочий опровергается имеющимися в деле копиями доверенностей и документов о высшем юридическом образовании, которые, как следует из протокола судебного заседания, были проверены судом (л.д. 46, 48 — 58, 103).
В апелляционной жалобе отсутствуют основания, предусмотренные законом для отмены решения суда в апелляционном порядке.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Торгово-промышленная компания „Молот“ — без удовлетворения.»