Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.05.2017 № АПЛ17-144
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 17.02.2017 № АКПИ16-1190, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Правительства РФ от 03.09.2015 № 930 «О внесении изменения в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации»>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 25 мая 2017 г. № АПЛ17-144
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Горшкова В.В., Ксенофонтовой Н.А.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Тимлюйский завод» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2015 г. № 930 «О внесении изменения в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации»
по апелляционной жалобе ООО «Тимлюйский завод» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя ООО «Тимлюйский завод» Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации К. и Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Правительство Российской Федерации 3 сентября 2015 г. издало постановление № 930 (далее — Постановление), которым единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982, дополнен разделом 2523 «Цемент», согласно которому к числу продукции, подлежащей обязательной сертификации, отнесены портландцемент, цемент глиноземистый, цемент шлаковый, цемент суперсульфатный и аналогичные гидравлические цементы, неокрашенные или окрашенные, готовые или в форме клинкеров.
Нормативный правовой акт размещен на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 7 сентября 2015 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 14 сентября 2015 г., № 37.
ООО «Тимлюйский завод» (далее — Общество), осуществляющее деятельность по производству изделий из асбестоцемента и волокнистого цемента, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Постановления недействующим, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон о техническом регулировании) и Федеральному закону от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Закон о стандартизации). В подтверждение требования указало, что оспариваемый нормативный правовой акт необоснованно устанавливает обязанность по проведению процедуры сертификации в отношении продукта, являющегося сырьем (полуфабрикатом).
Общество, являясь производителем цемента, имеет оборудование, позволяющее ему изготавливать практически все виды цемента с использованием приобретаемого у других лиц клинкера, который является сырьем (полуфабрикатом), а не готовой продукцией. В связи с этим отсутствует нормативная документация (ГОСТ), устанавливающая обязательные требования к качеству данного продукта, подтверждение соответствия которым, в свою очередь, требует процедура проведения сертификации.
В области стандартизации и сертификации для целей идентификации объектов правоотношений (продукции) при реализации положений Закона о техническом регулировании подлежат применению утвержденные в соответствующих перечнях общероссийские классификаторы. Однако Постановление не содержит ссылок на классификатор продукции, что, по мнению Общества, создает основу для злоупотребления и административного произвола при идентификации продукции, подлежащей обязательной сертификации.
Административный истец в обоснование заявленного требования ссылался также на то, что после введения обязательной сертификации клинкера цены на него выросли, а применение оспариваемого нормативного правового акта создает неравные условия для ведения предпринимательской деятельности и ведет к нарушению конкуренции.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.
В апелляционной жалобе Общество, считая данное решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Указывает, что обжалуемое решение не содержит каких-либо выводов по доводам административного искового заявления о незаконности введения обязательной сертификации клинкера и постановлено с нарушением норм процессуального и материального права.
Постановление прямо противоречит законодательству Российской Федерации (в частности, статьям 11, 13, 15, 18 Закона о техническом регулировании в редакции, действовавшей на время принятия оспариваемого нормативного правового акта, пункту 1 статьи 1, статьям 2, 14 Закона о стандартизации, а также постановлению Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2003 г. № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области») в связи с отсутствием в нем ссылок на классификатор продукции.
Правительство Российской Федерации (свои интересы в суде поручило представлять Министерству промышленности и торговли Российской Федерации) в возражениях на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, считая обжалуемое решение законным и обоснованным, а доводы административного истца несостоятельными.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по данному делу такое основание отсутствует.
В силу абзаца первого пункта 3 статьи 46 Закона о техническом регулировании Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов утверждаются и ежегодно уточняются единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия.
Следовательно, правомерным является вывод суда о том, что оспариваемое постановление, которым единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982, дополнен разделом 2523 «Цемент», принято Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему законодателем.
Вопреки утверждению Общества в апелляционной жалобе все правовые доводы административного искового заявления, имеющие значение для правильного разрешения настоящего дела, включая довод о незаконности введения обязательной сертификации клинкера, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую оценку в обжалуемом решении.
Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции обоснованно руководствовался Договором о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г., далее — Договор), участником которого Российская Федерация является с 29 мая 2014 г.
Статьей 52 Договора предусмотрено, что технические регламенты Евразийского экономического союза или национальные обязательные требования действуют только в отношении продукции, включенной в утверждаемый Евразийской экономической комиссией единый перечень.
В Едином перечне продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза, утвержденном Решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. № 526 (в редакции Решения Совета Евразийской экономической комиссии от 23 ноября 2012 г. № 102), содержится позиция «22. Строительные материалы и изделия». В настоящее время в Российской Федерации действует ГОСТ 30515-2013 «Цементы. Общие технические условия» (далее — ГОСТ 30515-2013), определяющий цемент как порошкообразный строительный вяжущий материал, обладающий гидравлическими свойствами, который состоит из клинкера и, при необходимости, гипса или других материалов, содержащих в основном сульфат кальция, минеральных добавок.
Согласно статье 2 Закона о техническом регулировании продукция — это результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Принимая во внимание приведенные нормативные положения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что клинкер, как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования (в том числе для производства цемента), является продукцией.
С учетом изложенного нет оснований полагать, как утверждает Общество в апелляционной жалобе, что клинкер является сырьем (полуфабрикатом), а не продукцией. Из Договора и Закона о техническом регулировании не следует, что под продукцией понимается лишь результат деятельности, предназначенный для конечного потребления.
Более того, одним из принципов осуществления технического регулирования в рамках Евразийского экономического союза, закрепленных в статье 51 Договора, является установление обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Довод апелляционной жалобы о том, что клинкер не относится к строительным материалам и строительным изделиям, а является сырьем цементного производства, в связи с чем в отношении его не может быть введена обязательная сертификация, несостоятелен, поскольку основан на ошибочном толковании административным истцом норм действующего законодательства в рассматриваемой сфере деятельности и не свидетельствует о противоречии Постановления нормативным правовым актам большей юридической силы.
Суд первой инстанции правомерно отверг довод административного истца, который приводится им также в апелляционной жалобе, о том, что Постановление якобы противоречит Закону о техническом регулировании, Закону о стандартизации и постановлению Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2003 г. № 677 в связи с отсутствием в нем ссылок на классификатор продукции.
Общероссийский классификатор — это документ по стандартизации, распределяющий технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и другим) и являющийся обязательным для применения в государственных информационных системах и при межведомственном обмене информацией в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 2 Закона о стандартизации).
В силу абзаца первого пункта 6 Положения о разработке, принятии, введении в действие, ведении и применении общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2003 г. № 677, применение общероссийских классификаторов является обязательным при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией и в других случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Поскольку Постановление не относится к государственным информационным системам, информационным ресурсам и не преследует цель межведомственного обмена информацией, применение при его издании общероссийских классификаторов не являлось обязательным.
В соответствии с абзацем вторым указанного пункта общероссийские классификаторы используются в правовых актах в социально-экономической области для однозначной идентификации объектов правоотношений, однако из него также не следует, что общероссийские классификаторы должны в обязательном порядке применяться при издании Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов.
С целью однозначной идентификации продукции, для которой требуется проведение обязательного подтверждения соответствия, пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982 Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии (далее — Росстандарт) с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти на основе единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, утвержденного пунктом 1 этого постановления, поручено обеспечить публикацию информации о продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, с указанием нормативных документов, устанавливающих обязательные требования (далее — Информация).
Во исполнение названного поручения Правительства Российской Федерации Росстандарт разместил в электронно-цифровой форме на своем официальном сайте www.gost.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» Информацию, включающую в графе 2 раздела «(5730, 5740) 2523 Цемент» ссылки на коды 23.51.11 и 23.51.11.000 («клинкеры цементные») ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности, утвержденный приказом Росстандарта от 31 января 2014 г. № 14-ст). В графе 3 данного раздела Информации содержится указание на национальные стандарты, требованиям которых должны отвечать клинкеры цементные. К их числу отнесены ГОСТ 30515-2013 (в части пункта 6.1), ГОСТ 31108-2016 «Межгосударственный стандарт. Цементы общестроительные. Технические условия» (в части пункта 4.2) и ГОСТ Р 56836-2016 «Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка соответствия. Правила сертификации цементов» (стандарт в целом).
При таких данных нельзя согласиться с утверждением Общества в апелляционной жалобе о том, что в Информации не имеется ссылок на код клинкера цементного Общероссийских классификаторов и на документы, устанавливающие обязательные к нему требования.
Признавая необоснованным довод административного истца о том, что Постановление создает неравные условия для ведения предпринимательской деятельности и ведет к нарушению конкуренции, суд первой инстанции правильно сослался на пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в силу которого дискриминационными условиями признаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Включение цемента (в том числе цемента в форме клинкеров) в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, не может рассматриваться как создание неравных условий ведения предпринимательской деятельности, поскольку данное требование нормативного правового акта относится в равной мере ко всем хозяйствующим субъектам, занимающимся этим видом предпринимательской деятельности, которая исходя из статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации осуществляется на свой риск.
Проект Постановления был согласован с Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Росстандартом, было получено положительное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия, что правильно отмечено судом первой инстанции. В публичном обсуждении проекта Постановления при прохождении процедуры оценки регулирующего воздействия наряду с федеральными органами исполнительной власти принимала участие некоммерческая организация Союз производителей цемента «СОЮЗЦЕМЕНТ», объединяющая ведущих производителей цемента государств — членов Евразийского экономического союза. Замечаний от профильных организаций при этом не поступало.
Ссылка в апелляционной жалобе на приказ Ростехрегулирования от 14 декабря 2005 г. № 311-ст не влияет на законность вынесенного решения, так как данный приказ не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к Постановлению и на соответствие которому следует его проверить.
В решении суда первой инстанции дан подробный правовой анализ Постановления на соответствие действующему законодательству, дана оценка доводам административного истца, имеющим значение для рассматриваемого вопроса. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену принятого решения, при разрешении настоящего дела судом первой инстанции не допущено.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого нормативного правового акта, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «Тимлюйский завод» — без удовлетворения.