Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 09.08.2016 № АПЛ16-276

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.04.2016 № АКПИ16-21 об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Приказа Минкультуры России от 01.09.2015 № 2322 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения „Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.“, включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 9 августа 2016 г. № АПЛ16-276

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В., М., К., Р.Ф., Р.Н., П.М., П.А., П.С., Б.А., Б.И., Д. о признании частично недействующим приказа о признании частично недействующим приказа Министерства культуры Российской Федерации от 1 сентября 2015 г. № 2322 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения „Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.“, включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон»

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административных истцов З., который поддержал апелляционную жалобу, объяснения представителя Министерства культуры Российской Федерации Р.Е., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России) от 1 сентября 2015 г. № 2322 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения „Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.“, включенного в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон» (далее — Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 сентября 2015 г., регистрационный номер 38955, и размещенным 24 сентября 2015 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению № 1 (пункт 1) и требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия, согласно приложению № 2 (пункт 2).

Приложение № 1 содержит описание границ охранной зоны ОЗ (раздел I) (в том числе участка ОЗ-1, линий его внешней и внутренних границ), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (раздел II), зоны охраняемого природного ландшафта — ЗОЛ (раздел III), а также семь каталогов координат характерных точек границ участков этих зон (в том числе каталог координат характерных точек внешней границы участка ОЗ-1) и схему границ зон охраны.

В., М., К., Р.Ф., Р.Н., П.М., П.А., П.С., Б.А., Б.И. и Д. оспорили в Верховном Суде Российской Федерации (принимая во внимание последующие уточнения) пункт 1 Приказа, раздел I приложения № 1 к Приказу, каталог координат характерных точек внешней границы участка ОЗ-1 охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», включенного в Список всемирного наследия (далее — Объект культурного наследия), схему границ зон охраны Объекта культурного наследия в части отнесения к охранной зоне (участок ОЗ-1) Объекта культурного наследия принадлежащих административным истцам на праве собственности и праве долгосрочной аренды земельных участков, как не соответствующие статьям 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 8, 83, 94 и 99 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 29 и 32 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об объектах культурного наследия), статьям 8 и 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», пунктам 12, 16 и 17 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, пунктам 6, 7, 10 и 25 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. № 315 (далее — Положение о зонах охраны), пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1463 «О единых государственных системах координат». Административные истцы ссылались на нарушение оспариваемыми нормами их конституционных прав на жилище, свободное владение, пользование и распоряжение имуществом.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, считая судебное решение незаконным и несправедливым, просят о его отмене, утверждая, что оно вынесено с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

В поступивших возражениях Министерство юстиции Российской Федерации поддержало свою позицию о соответствии оспариваемых предписаний законодательству Российской Федерации, просило рассмотреть дело в отсутствие представителя Министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Федеральный закон об объектах культурного наследия, регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в преамбуле закрепляет, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Из материалов дела видно, что постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» памятник «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.» внесен в список памятников архитектуры, подлежащих охране как памятники государственного значения. Решением XVI сессии Комитета всемирного наследия при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) от 14 декабря 1992 г. № WHC-92/CONF.002/12 объект культурного наследия «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.» в составе объекта «Исторические памятники Новгорода и окрестностей» включен в Список всемирного культурного и природного наследия.

Согласно статье 15, пункту 1 статьи 64 Федерального закона об объектах культурного наследия памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Проанализировав положения подпункта 16 пункта 1, пункта 2 статьи 9 Федерального закона об объектах культурного наследия, пункта 1, подпункта 5.3.7 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, пункта 15 Положения о зонах охраны, перечня отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 759-р, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об издании Приказа, устанавливающего границы зон охраны Объекта культурного наследия, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции.

Федеральный законодатель выделяет три вида зон охраны объекта культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия, который является объектом историко-культурной экспертизы (абзац восьмой статьи 30, абзацы первый, второй пункта 1 статьи 34 Федерального закона об объектах культурного наследия).

Суд первой инстанции проверил соблюдение Минкультуры России административных процедур, регламентированных пунктом 4 статьи 32, абзацем первым пункта 3 статьи 34 Федерального закона об объектах культурного наследия, пунктом 15 Положения о зонах охраны (в настоящее время аналогичная норма содержится в пункте 13 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972), исследовав оригиналы официальных документов, в том числе находящиеся в распоряжении Министерства юстиции Российской Федерации, и обоснованно указал на отсутствие нарушений.

Так, проект зон охраны Объекта культурного наследия (далее — Проект зон охраны) разработан ООО «СмартФинанс» по заказу Минкультуры России, на него получено положительное экспертное заключение — Акт государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Список всемирного наследия «Церковь Спаса в Нередицах, 1198 г.», расположенного по адресу: Новгородская область, деревня Спас-Нередицы, лит. А, от 13 марта 2015 г. (далее — Акт государственной экспертизы), который был размещен 3 июня 2015 г. на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://mkrf.ru) для общественного обсуждения, при проведении которого замечаний не поступило.

Проект Приказа размещался в период с 28 июля по 11 августа 2015 г. на Едином портале раскрытия информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (regulation.gov.ru), а также в период с 14 по 20 августа 2015 г. в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (regulation.gov.ru) с целью проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Соответствующих замечаний по нему и предложений получено не было.

Проект Приказа прошел согласование в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и получил заключение регионального органа охраны объектов культурного наследия — Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области.

В обжалуемом решении суда правильно признаны не нашедшими подтверждение доводы административных истцов о наличии противоречий в Приказе и Акте государственной экспертизы в установлении границ охранной зоны (участок ОЗ-1) Объекта культурного наследия и координат характерных точек данных границ. В Приказе и Акте государственной экспертизы указаны одинаковые границы этой зоны и координаты их характерных точек.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что копия Акта государственной экспертизы, направленная административными истцами при обращении в Верховный Суд Российской Федерации, была кем-то заменена на другую, отмену судебного решения повлечь не может, поскольку подшитая в дело копия Акта государственной экспертизы (л.д. 33 — 48 т. 1) была приложена к административному исковому заявлению, поступившему в Верховный Суд Российской Федерации 11 января 2016 г. в конверте, не имеющем повреждений и следов вскрытия. При этом в судебном заседании, в котором принимал участие представитель административных истцов З., подлинник именно данного документа и был исследован судом первой инстанции. В связи с изложенным несостоятельны доводы апелляционной жалобы о нарушении судом требований статьи 14 (о состязательности и равноправии сторон) и части 8 статьи 84 (об оценке доказательств) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о незаконности отказа суда в удовлетворении ходатайства о вызове в судебное заседание для дачи объяснений и устранения имеющихся, по мнению административных истцов, противоречий экспертов, проводивших государственную историко-культурную экспертизу.

В апелляционной жалобе административные истцы ссылаются на то, что в нарушение статей 132 и 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подготовка дела к судебному разбирательству проведена без участия и без вызова административных истцов и их представителя, возражения Минкультуры России были переданы представителями Министерства З. лишь в судебном заседании 11 апреля 2016 г., в результате чего административные истцы и их представитель были лишены возможности должным образом ознакомиться с этими возражениями и приложенными к ним материалами. Указанные нарушения, по их мнению, привели к неправильному определению обстоятельств, имеющих значение для дела. Между тем ходатайств об отложении названного судебного заседания либо о предоставлении времени для ознакомления с перечисленными документами З. не заявлялось. Вопреки позиции административных истцов неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, не допущено.

Неистребование судом первой инстанции из Минкультуры России Проекта зон охраны, на что имеется указание в апелляционной жалобе, нельзя признать обстоятельством, повлиявшим на правильное разрешение настоящего дела.

Довод апелляционной жалобы о том, что экспертами при проведении государственной историко-культурной экспертизы Проекта зон охраны не были использованы документы и материалы, приведенные в подпунктах «з», «м», «н», «о», «т» пункта 16 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, основанием для отмены обжалуемого судебного решения служить не может, поскольку суд обоснованно установил, что представленная экспертам документация содержала комплект материалов, который по составу и объему соответствовал требованиям названного пункта, в том числе информацию о характере рельефа, дорожной сети, наличии реки Спасской, трассы и фрагментов насыпи неосуществленного железнодорожного пути. Исходя из историко-архивных и библиографических материалов, включая исторические планы Новгорода и окрестностей, вокруг церкви Спаса в Нередицах исторически не было жилой застройки, немногочисленные жилые дома были сосредоточены к югу от храма, вдоль дороги в Сельцо-Шатерно, и были уничтожены в годы Великой Отечественной войны, существующая застройка местности начала формироваться в середине XX века, после войны.

Оснований считать, что государственная историко-культурная экспертиза проведена без соблюдения пункта 6 Положения о зонах охраны, предусматривавшего, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия, не имеется.

Утверждение административных истцов о нарушении судом первой инстанции определенных статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принципов административного судопроизводства — законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел — несостоятельно. Как верно указано в обжалуемом судебном решении, в силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных статьями 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.

Учитывая, что установленных пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта частично недействующим не имеется, суд первой инстанции правомерно отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В., М., К., Р.Ф., Р.Н., П.М., П.А., П.С., Б.А., Б.И., Д. — без удовлетворения.

---