Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2003 № 32-О

«По запросу судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда о проверке конституционности пункта 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации „О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации“»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 14 января 2003 г. № 32-О

ПО ЗАПРОСУ СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ АРХАНГЕЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 5 ЧАСТИ ЧЕТВЕРТОЙ СТАТЬИ 6 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г. Ярославцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда,

1. В феврале 2002 года ОВД Октябрьского округа города Архангельска со ссылкой на пункт 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» отказал гражданину А.И. Паняхину в выдаче лицензии на право заниматься частной охранной деятельностью, поскольку в 1995 году он был уволен со службы в органах внутренних дел за систематическое нарушение дисциплины по основанию, предусмотренному пунктом «к» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года). Октябрьский районный суд города Архангельска отказал в удовлетворении жалобы А.И. Паняхина на указанное решение.

Судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда, рассматривающая кассационную жалобу А.И. Паняхина на решение Октябрьского районного суда города Архангельска, придя к выводу о том, что пункт 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которому лицензия на работу в качестве частного детектива не выдается гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям, не соответствует статьям 2, 7 (часть 1), 37 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, а также статье 23 Всеобщей декларации прав человека, обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности.

2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1). Вместе с тем при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) законодатель вправе устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и основания освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Установление таких различий, как основанных на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не противоречит конституционному принципу равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) и в силу пункта 2 статьи 1 Конвенции МОТ № 111 не считается дискриминацией.

Нормативные положения, регламентирующие право гражданина на осуществление конкретных видов трудовой деятельности (в частности, устанавливающие возрастные ограничения для замещения государственных должностей государственной службы, должностей заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, муниципальных должностей муниципальной службы, обязательность конкурсного и/или на основе лицензий подбора кадров для отдельных видов деятельности и должностей), уже являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

В Постановлениях от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «О милиции» и от 27 декабря 1999 года по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также в ряде определений Конституционным Судом Российской Федерации выражена правовая позиция, согласно которой установление специальных требований, обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, гарантированных статьями 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, либо как не согласующееся с предписаниями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение этих прав.

Названные решения Конституционного Суда Российской Федерации, а следовательно, и изложенная в них правовая позиция сохраняют свою силу.

3. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 21 марта 2002 года), как следует из части первой его статьи 1, регламентирует оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов посредством осуществления частной детективной и охранной деятельности. Названный Закон, исходя из особого характера частной детективной и охранной деятельности (статья 3), наделяет осуществляющих ее лиц специальным правовым статусом, отличным от правового статуса работников правоохранительных органов (часть вторая статьи 1) и включающим соответствующие права и обязанности (статьи 5, 16 - 18), ограничения некоторых прав (часть вторая статьи 4, часть пятая статьи 11), а также гарантии социальной и правовой защиты (статья 19).

Одним из условий, с соблюдением которых Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» связывает осуществление частной детективной и охранной деятельности, является наличие соответствующей лицензии (статьи 4, 6, 11, 12 и 14). Устанавливая порядок получения лицензии, данный Закон предусматривает исчерпывающий перечень случаев, когда орган внутренних дел отказывает в ее выдаче (часть четвертая статьи 6). В частности, лицензия не выдается гражданину, уволенному с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующему основанию (пункт 5 части четвертой статьи 6).

Поскольку частная детективная и охранная деятельность сопряжена с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан (тех, кто занимается такой деятельностью, тех, в чьих интересах она осуществляется, и иных граждан) и поскольку при этом могут затрагиваться конституционные права и свободы (право на неприкосновенность жилища и частной жизни, право на личную и семейную тайну и др.), а также иные права и законные интересы физических и юридических лиц, законодатель — исходя из положений Конституции Российской Федерации о гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 45, часть 1), о недопущении при реализации прав и свобод человека и гражданина нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3) — вправе предусматривать особые квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие данным видом деятельности. Установление таких специальных требований не противоречит и статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей ограничение прав граждан федеральным законом в конституционно значимых целях (в данном случае — в целях защиты прав и законных интересов других лиц).

Лицензия на частную сыскную и охранную деятельность является документом, подтверждающим профессиональное соответствие осуществляющих ее лиц, и, следовательно, основания к отказу в ее выдаче, в частности предусмотренное пунктом 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», выступают, по сути, именно в качестве квалификационных требований, установление которых само по себе не может рассматриваться как нарушающее закрепленные Конституцией Российской Федерации принцип равенства (статья 19, части 1 и 2) и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1) либо как не согласующееся с предписаниями ее статьи 55 (часть 3).

4. Установив в пункте 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» ограничение, препятствующее гражданам в получении лицензии на осуществление частной детективной и охранной деятельности, а именно их предшествующее увольнение по компрометирующим основаниям с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов, федеральный законодатель не закрепил перечень оснований, которые следует считать компрометирующими, а также не определил срок действия такого ограничения.

Сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует о том, что соответствующие органы внутренних дел и суды общей юрисдикции принимают решения об отказе гражданину в выдаче лицензии исходя из одного только факта увольнения по компрометирующему основанию, относя к числу компрометирущих все основания увольнения с государственной службы, которые федеральное законодательство, регламентирующее эти вопросы, связывает с совершением виновного противоправного деяния (преступления, дисциплинарного проступка, порочащего проступка, выразившегося, в частности, в совершении административного правонарушения, и т.п.). При этом гражданин претерпевает неблагоприятные правовые последствия, по сути, бессрочно, тогда как по общему правилу, закрепленному в отраслевом законодательстве (трудовом, административном, уголовном), негативные последствия привлечения гражданина к той или иной юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной) в связи с совершением им конкретного правонарушения ограничены определенным сроком.

Следовательно, применение судами общей юрисдикции пункта 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» вне системной связи с положениями отраслевого законодательства о перечне оснований увольнения с государственной службы, считающихся компрометирующими, и сроках претерпевания гражданином соответствующих неблагоприятных правовых последствий, приводило бы к такому ущемлению права лица, претендующего на работу в качестве частного детектива или частного охранника, свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации), которое не может быть оправдано указанными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целями.

5. Таким образом, норма пункта 5 статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», как закрепляющая, по сути, квалификационное требование к лицам, занимающимся определенным видом деятельности, является такой же, какие ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации соответствующими Конституции Российской Федерации, и подлежит применению в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении.

Это означает, что суды общей юрисдикции и иные правоприменители должны, исходя из фактических обстоятельств конкретного дела (давности увольнения по компрометирующему основанию лица, претендующего на получение лицензии, степени тяжести совершенного им проступка, его личных качеств и других обстоятельств), применять данную норму в системной связи с положениями отраслевого законодательства об ответственности за совершение конкретных правонарушений и сроках претерпевания гражданином неблагоприятных правовых последствий привлечения к юридической ответственности.

Проверка же правильности выбора норм отраслевого законодательства, подлежащих применению в совокупности с нормой пункта 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», относится к компетенции судов общей юрисдикции.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Пункт 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» подлежит применению в соответствии с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу.

2. Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовой смысл пункта 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

3. Признать запрос Архангельского областного суда не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в нем вопроса в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» не требуется вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде постановления.

4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данном запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

---