Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.1998 № 134-О

«По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго „Заключительные и переходные положения“ Конституции Российской Федерации»

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 5 ноября 1998 г. № 134-О

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 81 (ЧАСТЬ 3) И ПУНКТА 3 РАЗДЕЛА ВТОРОГО «ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, — депутатов А.К. Захарова и Е.Б. Мизулиной, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева,

руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании части 3 статьи 81 и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании части 3 статьи 81 и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи — докладчика О.И. Тиунова, объяснения представителей Государственной Думы, заключения экспертов — доктора юридических наук С.А. Авакьяна и доктора юридических наук Е.И. Козловой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Российской Федерации — полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Совета Федерации — И.Б. Власенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании находящихся во взаимосвязи предписаний статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, ссылаясь на неопределенность в их понимании.

Согласно этим конституционным положениям одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд (статья 81, часть 3); Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации — России, со дня вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран (пункт 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения»).

Государственная Дума просит разъяснить, является ли срок осуществления полномочий Президента Российской Федерации, избранного до вступления в силу ныне действующей Конституции Российской Федерации и осуществлявшего установленные Конституцией Российской Федерации полномочия со дня ее вступления в силу, сроком, предусмотренным статьей 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, т.е. является ли срок осуществления полномочий Президента Российской Федерации, указанный в пункте 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, первым из двух сроков, предусмотренных ее статьей 81 (часть 3). Государственная Дума полагает, что на следующих выборах на должность Президента Российской Федерации может быть избрано лишь лицо, не занимавшее ранее эту должность.

2. Должность Президента РСФСР была введена Законом РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» в соответствии с результатами проведенного 17 марта 1991 года референдума. 24 мая 1991 года институт Президента РСФСР был включен в действовавшую тогда Конституцию РСФСР. При этом часть вторая ее статьи 121.2 установила, что Президент РСФСР избирается сроком на пять лет; одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.

12 июня 1991 года всенародным голосованием был избран первый Президент РСФСР. Им стал Б.Н. Ельцин. С принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 года «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал именоваться Президентом Российской Федерации.

На момент вступления в силу новой Конституции Российской Федерации (25 декабря 1993 года) ранее избранный Президент Российской Федерации занимал эту должность первый срок. С этого дня, как предписано пунктом 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации стал осуществлять установленные ею полномочия. Таким образом, всенародное одобрение Конституции Российской Федерации означало также решение вопроса о продолжении занятия должности Президента Российской Федерации тем же лицом.

По новой Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации действовал до истечения срока, на который он был избран в 1991 году. При этом прежний (первый) срок полномочий Президента Российской Федерации, избранного 12 июня 1991 года, с принятием новой Конституции Российской Федерации не прерывался, а первый срок полномочий Президента Российской Федерации в смысле положений статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации не начинал исчисляться заново. Конституция Российской Федерации не содержит специальной оговорки о том, что указанный в пункте 3 ее раздела второго «Заключительные и переходные положения» срок полномочий Президента Российской Федерации не включается в сроки, предусмотренные статьей 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

3. Положения пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» и статьи 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации были реализованы на очередных президентских выборах, состоявшихся 16 июня — 3 июля 1996 года, на которых действовавший Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин был вновь избран на эту должность. В отношении его кандидатуры на всех стадиях избирательного процесса (регистрация кандидатов, голосование, вступление в должность), предусмотренных Федеральным законом от 17 мая 1995 года «О выборах Президента Российской Федерации» в соответствии со статьей 81 (часть 4) Конституции Российской Федерации, определялось, что он баллотировался и был избран на второй срок подряд.

Так, Совет Федерации своим Постановлением от 15 ноября 1995 года назначил выборы Президента Российской Федерации на 16 июня 1996 года, указав при этом, что Постановление принято «в соответствии со статьей 81, пунктом „д“ части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, статьей 4 Федерального закона „О выборах Президента Российской Федерации“, т.е. определил дату проведения выборов исходя из того, что истек первый конституционный срок полномочий Президента Российской Федерации.»

Об этом свидетельствует также ряд постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятых в декабре 1995 года — мае 1996 года, — о регистрации действовавшего Президента Российской Федерации кандидатом на эту должность на второй срок (Постановление от 3 апреля 1996 года), о регистрации его доверенных лиц, о выделении ему как кандидату денежных средств, о регистрации инициативных групп и уполномоченных представителей инициативных групп избирателей. Все эти правоприменительные решения, принятые на основании положений статьи 81 и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, а также во исполнение соответствующих требований Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», рассматривали действовавшего Президента Российской Федерации как кандидата на эту должность именно на второй срок. Указанные решения не подвергались сомнению и не оспаривались, в том числе ни им самим, ни другими кандидатами.

Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 9 июля 1996 года было официально объявлено, что Президент Российской Федерации считается избранным на эту должность на второй срок. На официальной церемонии вступления в должность Президента Российской Федерации 9 августа 1996 года, состоявшейся согласно статье 82 Конституции Российской Федерации в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации объявил о том, что волей народов России Президент Российской Федерации избран на второй срок, и вручил ему удостоверение об избрании Президентом Российской Федерации на второй срок (1996 — 2000 годы), а избранный Президент Российской Федерации принес присягу народу и, таким образом, вступил в должность на второй срок подряд.

Следовательно, все участники избирательного процесса — избиратели, соответствующие правоприменители и сам Президент Российской Федерации исходили из того, что он выдвигался, поддерживался и избирался как лицо, претендующее на занятие должности Президента Российской Федерации на второй срок подряд, был избран на второй срок подряд, а предшествующий период был для него соответственно первым сроком, и именно в таком смысле пункт 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» и статья 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи были применены и реализованы в конкретных правоотношениях в процессе состоявшихся выборов.

Из изложенного с очевидностью вытекает, что избиратели, голосуя в 1996 году за кандидатуру действовавшего Президента Российской Федерации, исходили из того, что избирают его на второй срок полномочий в соответствии со статьей 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Свободные выборы, согласно статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации, являются высшим непосредственным выражением власти народа. В этой связи доводы о том, что предусмотренное статьей 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение продолжительности полномочий одного и того же Президента двумя сроками подряд относится якобы только к случаю, когда оба срока полностью имели место в период действия нынешней Конституции Российской Федерации, и что указанный в пункте 3 ее раздела второго «Заключительные и переходные положения» срок не является первым сроком в смысле статьи 81 (часть 3), вступают в противоречие с выраженной на выборах волей народа.

Необходимо учесть, что сам Президент Российской Федерации, являясь согласно статье 80 (часть 2) Конституции Российской Федерации гарантом Конституции Российской Федерации, неоднократно публично заявлял, что на очередных выборах в 2000 году не будет баллотироваться на должность Президента Российской Федерации на следующий срок полномочий, ибо это было бы нарушением Конституции Российской Федерации, и что он не намерен добиваться ее изменения ради выдвижения своей кандидатуры.

4. Цель толкования Конституции Российской Федерации, осуществляемого в соответствии с ее статьей 125 (часть 5) Конституционным Судом Российской Федерации, заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование.

В данном же случае Конституционный Суд Российской Федерации, проведя слушание дела и исследовав представленные документы, констатирует отсутствие неопределенности в понимании конституционных положений, наличие которой, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», служит необходимым основанием к рассмотрению дела и вынесению по нему итогового решения в форме постановления. Отсутствует неясность в понимании того, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством действующий Президент Российской Федерации занимает свою должность второй срок подряд. Два срока полномочий подряд, о чем идет речь в статье 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция Российской Федерации, включая пункт 3 ее раздела второго «Заключительные и переходные положения», не допускает. Имеющий переходный характер пункт 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации в июне — июле 1996 года был исчерпан и в дальнейшем регулятором общественных отношений служить не может.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 36, пунктом 2 части первой статьи 43, статьей 68, частями первой и четвертой статьи 71, частями первой и второй статьи 72, статьей 74, частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Производство по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации прекратить в связи с отсутствием неопределенности в их понимании, поскольку в соответствии с ними Президент Российской Федерации до выборов в июне — июле 1996 года осуществлял свои полномочия первый срок и был в 1996 году избран на второй срок подряд.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, является общеобязательным, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», а также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Т.Г. МОРЩАКОВОЙ ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 81 И ПУНКТА 3 РАЗДЕЛА ВТОРОГО «ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ» КОНСТИТУЦИИ РФ

1. Обратившись в Конституционный Суд с запросом о толковании названных положений Конституции Российской Федерации, Государственная Дума исходила из того, что кандидатом на следующих выборах Президента Российской Федерации может быть выдвинуто лишь лицо, не занимавшее ранее этой должности.

Эта позиция обосновывалась тем, что согласно статье 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд, а в соответствии с п. 3 раздела второго Конституции с момента ее вступления в силу избранный в соответствии с прежней Конституцией Президент Российской Федерации с 1994 г. осуществлял полномочия, установленные уже новой Конституцией, и потому, как полагает Государственная Дума, его избрание на президентских выборах 1996 года было избранием на второй срок подряд.

Такое свое представление, в котором по существу формулируется основание для отказа в регистрации кандидатом на следующих президентских выборах, Государственная Дума хотела подтвердить решением Конституционного Суда о толковании указанных положений.

Между тем из характера переходного положения, содержащегося в п. 3 раздела второго Конституции, в том аспекте, как его просит истолковать Государственная Дума, следует, что данный пункт имеет специфическую правовую природу: при любом истолковании он мог бы быть применен в будущем только один раз — если бы встал вопрос о регистрации кандидатом в ходе следующей избирательной кампании действующего Президента РФ, т.е. только в одном индивидуальном правовом акте. Это подтверждается и в определении Конституционного Суда по данному делу.

Однако принятие индивидуальных правовых актов относится к компетенции правоприменительных органов, которые с учетом фактических обстоятельств дела разрешают, в частности, вопросы о регистрации кандидатов на выборах. В данном случае это относится к компетенции Центральной избирательной комиссии, решения которой могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации.

Рассмотрение Конституционным Судом поставленного Государственной Думой вопроса до и вместо правоприменителей, которым надлежало бы разрешить указанную гипотетическую ситуацию, если бы она вообще возникла, является вмешательством в такой правоприменительный процесс и противоречит идее прямого действия Конституции Российской Федерации. Это не согласуется и с положением части 3 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», по смыслу которого Конституционный Суд во всех случаях должен воздерживаться от оценки обстоятельств, которые устанавливаются другими судами и иными органами.

В силу изложенного запрос Государственной Думы о толковании названных положений Конституции Российской Федерации не отвечает критериям допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», и Конституционный Суд не должен был принимать его к рассмотрению.

2. В определении Конституционного Суда констатируется (п. 3 мотивировочной части), что на всех стадиях избирательного процесса в ходе президентских выборов 1996 года, а также после их завершения у их участников не возникали какие-либо разногласия и споры по поводу правовой оценки результатов выборов, включая их оценку как выборов Президента Российской Федерации на второй срок. Именно это свидетельствует, по мнению Конституционного Суда, о том, что и в настоящий момент не существует даже чисто гипотетической возможности споров по данному вопросу в связи с грядущими президентскими выборами.

При таких условиях принятие Конституционным Судом к рассмотрению запроса Государственной Думы является изначально необоснованным. Конституционный Суд в своих прежних определениях об отказе в принятии обращений к рассмотрению, в том числе и запросов о толковании отдельных конституционных положений, неоднократно указывал, что не признает допустимыми такие запросы, если они не связаны с возможным применением конституционной нормы, имеют сугубо теоретическую или, напротив, чисто политическую направленность, либо фактически рассчитаны на дополнение конституционного текста и содержат ходатайство о толковании таких положений, которые в Конституции не закреплены.

Не было никаких правовых резонов для того, чтобы отступить от указанных критериев допустимости запроса о толковании и в данном случае. Руководствоваться же общественными ожиданиями Конституционный Суд не имеет права.

В то же время возникновение в ходе избирательной кампании какого-либо конкретного спора по поводу вопросов, поставленных Государственной Думой в данном деле, при условии, что компетентные правоприменительные органы, а именно ЦИК и Верховный Суд Российской Федерации, не выработали бы в конкретном деле определенной позиции либо другие участники избирательного процесса возражали бы против нее, было бы достаточным основанием для толкования соответствующих конституционных предписаний Конституционным Судом. При этом прежнее решение Конституционного Суда об отказе в принятии к рассмотрению аналогичного обращения о толковании не могло бы служить препятствием для признания запроса управомоченного субъекта допустимым, поскольку позиция Конституционного Суда по существу толкования нормы в такого рода решениях, исходя из самой их природы, не формулируется.

В данном же определении, напротив, Конституционный Суд подтвердил отсутствие какой-либо неопределенности в вопросе о том, что Президент Российской Федерации, осуществляя до 1996 года предусмотренные действующей Конституцией полномочия, был избран на выборах в 1996 году на второй срок подряд.

Такая формулировка является выражением мнения Конституционного Суда по существу вопроса. И хотя она аргументирована только ссылками на решения других правоприменительных органов, это лишает Конституционный Суд возможности вмешаться в правоприменительный процесс, если в будущем возникла бы потребность дать толкование тех же положений в связи с отклонением правоприменительных инстанций от прежних представлений. При этом в реально возникшей спорной ситуации уже было бы исключено влияние на решения правоприменителей с помощью конституционного судопроизводства.

В то же время Конституционный Суд в своем определении использовал позиции правоприменителей в уже состоявшемся процессе президентских выборов для обоснования своих выводов. Однако толкование Конституции другими органами при принятии ими конкретных правоприменительных решений не может связывать Конституционный Суд, а подтверждение им правильности такого казуального толкования должно основываться на анализе конституционных положений, осуществленном им самим.

Если такой анализ отсутствует, то Конституционный Суд не правомочен подтверждать выводы правоприменительных органов, основанные на их собственном истолковании применяемых конституционных норм. Поэтому и в данном определении Конституционного Суда о прекращении производства основанием для такого прекращения могла быть лишь неподведомственность в данный момент поставленного вопроса Конституционному Суду, поскольку Конституционный Суд не должен вне конкретного спора предварять решения ЦИК и Верховного Суда Российской Федерации, которые могли бы быть приняты ими в ходе будущего избирательного процесса.

3. Конституционный Суд, рассмотрев запрос Государственной Думы в судебном заседании, прекратил производство по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации в связи с отсутствием неопределенности в их понимании, поскольку согласно представлениям всех участников избирательного процесса «Президент Российской Федерации до выборов в июне — июле 1996 года осуществлял свои полномочия первый срок и был в 1996 году избран на второй срок подряд». Этот факт, как указал Конституционный Суд, установлен в актах Совета Федерации и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, связанных с назначением и проведением выборов в 1996 году.

Однако конституционно — правовая обоснованность такого однозначного утверждения именно в ходе судебного заседания была подвергнута не только сомнениям, но и серьезной научно — теоретической критике. Представители юридической науки, выступившие в качестве независимых экспертов, в своих заключениях не пришли к единому мнению по вопросам о том, как определяется срок полномочий органов власти, чем отличается продолжение исполнения государственных функций в переходный к созданию новых институтов власти период, связанный с принятием новой Конституции, с одной стороны, от правопреемства, с другой; можно ли оценивать как идентичные созвучные институты президентства по прежней и действующей конституциям вне связи с изменившимся контекстом конституционного регулирования; чем при принятии новых конституций объясняются различия в подходах к решению вопроса о допустимости или недопустимости признания сроков полномочий президентов, избранных по ранее действовавшим конституциям, в качестве первых сроков президентских полномочий по новой Конституции, что находит отражение в конституциях и решениях органов конституционного судопроизводства многих других стран. Этот перечень отнюдь не простых правовых проблем можно было бы продолжить. Однако и из приведенного видно, что различия, а значит, и неопределенность в их интерпретации не исключаются.

В то же время в настоящих условиях, когда реальная потребность толкования указанных положений, которая могла бы проявиться только в ходе избирательной кампании по проведению следующих президентских выборов, ничем не подтверждена, у Конституционного Суда не было достаточных оснований ни для внесения запроса Государственной Думы на рассмотрение в судебное заседание, ни для углубления оценки этих правовых вопросов в процедуре конституционного судопроизводства, ни тем более для их решения по существу в определении о прекращении производства по делу. Конституционный Суд не должен подобным образом вмешиваться в текущий политический процесс.

---