Определение Конституционного Суда РФ от 08.07.2021 № 1368-О

«По запросу мирового судьи судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области о проверке конституционности подпункта „д“ пункта 10 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда по территории Российской Федерации пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса мирового судьи судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области,

1. Мировой судья судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области просит проверить на соответствие Конституции Российской Федерации подпункт «д» пункта 10 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда по территории Российской Федерации пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года № 176) (далее — Правила), согласно которому компенсация в виде возмещения фактически произведенных расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно производится в размере, не превышающем стоимость проезда автомобильным транспортом — в автобусе по маршрутам регулярных перевозок в междугородном сообщении.

Как следует из представленного вместе с запросом определения мирового судьи судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области от 1 марта 2021 года о приостановлении производства по гражданскому делу, обращение в Конституционный Суд Российской Федерации обусловлено необходимостью применения оспариваемой нормы при рассмотрении гражданского дела по иску гражданина Г.Л. Жирнова к Управлению Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Новодвинске Архангельской области о взыскании расходов на проезд.

В 2020 году Г.Л. Жирнов ездил на отдых в город Феодосию (Республика Крым) личным транспортом, поскольку, как он утверждает, не смог приобрести билеты на поезд или самолет в нужный период, а регулярные автобусные перевозки по маршруту Архангельск — Феодосия не осуществлялись. В дальнейшем Г.Л. Жирнов обратился в территориальное Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Новодвинске Архангельской области с заявлением о выплате компенсации расходов на оплату стоимости проезда. Решением от 20 августа 2020 года ему было отказано в выплате указанной компенсации в связи с тем, что поездка осуществлялась на личном транспорте в нарушение пункта 10 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года № 176.

Придя к выводу о наличии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55, положений подпункта «д» пункта 10 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда по территории Российской Федерации пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно, в той мере, в какой предусмотренное данной нормой правовое регулирование ограничивает право пенсионера на проезд к месту отдыха и обратно личным транспортом и служит основанием для отказа пенсионеру в выплате компенсации, а также не предусматривает возможности оплатить ему проезд при следовании к месту отдыха личным транспортом при отсутствии автобусов по маршрутам регулярных перевозок в междугороднем сообщении, мировой судья судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области определением от 1 марта 2021 года приостановил производство по делу и направил запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка пожилых граждан, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 7; часть 1 статьи 39).

Не определяя конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, Конституция Российской Федерации относит соответствующее регулирование к полномочиям законодателя. Из этого следует, что законодатель располагает определенной свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты и вправе избирать формы их предоставления (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2009 года № 105-О-О, от 23 июня 2009 года № 908-О-О, от 24 сентября 2012 года № 1575-О, от 18 сентября 2014 года № 1821-О, от 24 апреля 2018 года № 970-О, от 25 октября 2018 года № 2722-О, от 28 февраля 2019 года № 391-О, от 26 мая 2020 года № 1103-О и др.).

Реализуя свои дискреционные полномочия в данной сфере, федеральный законодатель принял ряд законов, направленных на обеспечение социальной поддержки населения. Среди них Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», который — исходя из цели предоставления государственных гарантий и компенсаций по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера, в соответствии с задачами социального государства, закрепленными в статье 7 Конституции Российской Федерации, — предусматривает комплекс мер, направленных на социальную защиту указанной категории граждан.

К числу таких мер относится и компенсация для неработающих пенсионеров, являющихся получателями страховой пенсии по старости (с учетом фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости) или страховой пенсии по инвалидности, расходов на оплату стоимости проезда по территории Российской Федерации к месту отдыха и обратно один раз в два года, осуществляемая в порядке, размере и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации (часть вторая статьи 1 и статья 34 названного Закона Российской Федерации).

По своей правовой природе указанная мера является льготой, носящей компенсаторный характер, право на которую непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, а поэтому определение оснований ее предоставления, круга субъектов, на которых она распространяется, источника и порядка ее финансирования входит в компетенцию законодателя (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 года № 509-О, от 2 февраля 2006 года № 38-О, от 4 октября 2012 года № 1768-О, от 26 сентября 2019 года № 2236-О и др.). Законодатель, действуя в соответствии со своей дискрецией, передал Правительству Российской Федерации необходимые полномочия по установлению порядка реализации права на данную льготу.

Реализуя указанное полномочие, Правительство Российской Федерации обязано действовать в соответствии со смыслом названного Закона и обеспечивая реализацию его положений (статьи 10, 18; статья 114, часть 1, пункты «е», «ж»; статья 115, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Во исполнение статьи 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 Правительство Российской Федерации утвердило Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда по территории Российской Федерации пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно.

Данные Правила, определяя, что компенсация может производиться как в виде предоставления проездных документов, обеспечивающих проезд к месту проведения отдыха и обратно, так и в виде возмещения фактически произведенных пенсионером расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно, а также закрепляя порядок обращения за компенсацией и ее предоставления, устанавливают и размеры такой компенсации.

Как следует из пункта 10 указанных Правил, компенсация в виде возмещения фактически произведенных расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно производится в размере, не превышающем стоимость проезда: а) железнодорожным транспортом — в плацкартном вагоне пассажирского поезда; б) внутренним водным транспортом — в каюте III категории речного судна всех линий сообщений; в) морским транспортом — в каюте IV — V групп морского судна регулярных транспортных линий; г) воздушным транспортом — в салоне экономического (низшего) класса; д) автомобильным транспортом — в автобусе по маршрутам регулярных перевозок в междугородном сообщении.

Закрепленный законодательством механизм предоставления гражданам компенсации расходов на оплату стоимости проезда и определения ее размера подразумевает возможность выбора способа получения льготы, предусмотренной статьей 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1, и обеспечивает учет особенностей транспортного сообщения.

Такое регулирование в равной мере распространяется на всех неработающих пенсионеров, являющихся получателями страховой пенсии по старости (с учетом фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости) или страховой пенсии по инвалидности, которые находятся в одинаковом положении, что обеспечивает защиту их интересов.

Кроме того, Постановлением от 7 октября 2020 года № 1611 Правительство Российской Федерации утвердило Особенности правового регулирования реализации неработающими пенсионерами, проживающими в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в 2020 году права на получение компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно. Такое специальное правовое регулирование определило и особые условия реализации права на проезд к месту отдыха и обратно в период распространения новой коронавирусной инфекции (в 2020 году): неработающие пенсионеры, не воспользовавшиеся таким правом в 2020 году в связи с осуществляемыми в 2020 году ограничительными мерами по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции, могут реализовать это право в 2021 году (пункт 2).

Таким образом, оспариваемое положение в соответствии со статьей 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1, определяющее размер компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно по территории Российской Федерации в виде возмещения фактически произведенных расходов при проезде автомобильным транспортом (в автобусе по маршрутам регулярных перевозок в междугородном сообщении), устанавливает порядок предоставления неработающим пенсионерам — получателям страховых пенсий по старости и по инвалидности, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, льготы, имеющей целью создание условий, обеспечивающих им отдых, как правило, в более благоприятных климатических условиях, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы граждан в указанном в запросе аспекте.

3. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых норм. Разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации с учетом требований Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» должен проверить, имеется ли такая неопределенность в действительности.

Поскольку положения подпункта «д» пункта 10 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда по территории Российской Федерации пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно не содержат неопределенности в вопросе их соответствия Конституции Российской Федерации, запрос мирового судьи судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области в силу части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

По существу, вопрос о возможном несоответствии Конституции Российской Федерации подпункта «д» пункта 10 названных Правил, поставленный заявителем, сводится к необходимости корректировки данной нормы посредством изменения установленных условий предоставления льготы, закрепленной статьей 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1. Однако его разрешение не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Кроме того, действующее правовое регулирование не исключает права федерального законодателя с учетом развития сети автомобильных дорог и улучшения условий для самостоятельного передвижения по территории Российской Федерации обеспечить дальнейшее совершенствование законодательства о социальной поддержке граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в частности изменить условия предоставления компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно пенсионерам, являющимся получателями страховой пенсии по старости (с учетом фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости) или страховой пенсии по инвалидности.

В частности, в настоящее время в Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект, которым статью 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 предложено изложить в новой редакции, предполагающей, что компенсация расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно будет осуществляться в случае перемещения любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным. Таким образом, в процессе законотворческой деятельности в связи с изменениями, происходящими в жизни общества и в структуре возникающих у граждан потребностей, непрерывно совершенствуются действующие нормативные правовые акты, имеющие целью расширение предусмотренных для граждан социальных гарантий.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса мирового судьи судебного участка № 1 Новодвинского судебного района Архангельской области, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

---