Концепция совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года

(утв. решением Коллегии Ростехнадзора от 26.09.2011)

КОНЦЕПЦИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ С УЧЕТОМ НЕОБХОДИМОСТИ СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ НА ПЕРИОД ДО 2020 ГОДА

Настоящая Концепция определяет цели, задачи и основные направления совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период 2011 — 2020 годов.

Концепция разработана на основании положений:

1. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537;

2. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»;

3. Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

4. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;

5. Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р.

I. Общая характеристика и современное состояние системы обеспечения промышленной безопасности

Промышленное производство, обеспечивая жизнедеятельность государства и общества, одновременно является одним из основных источников опасности. От состояния промышленной безопасности опасных производственных объектов, их противоаварийной устойчивости в топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других отраслях промышленности зависит не только надежное обеспечение общества и государства всеми видами ресурсов и продукции, но и поддержание нормальных условий для жизнедеятельности граждан страны, сохранение окружающей среды и жизни будущих поколений.

По состоянию на начало 2011 года в государственном реестре зарегистрированы сведения по 295813 опасным производственным объектам, эксплуатируемым 129180 организациями.

В течение 2010 года на данных объектах произошло 187 аварий. Пожары, взрывы, выбросы взрывопожароопасных и токсичных продуктов, другие инциденты и аварийные ситуации ведут к выбытию мощностей, потерям ресурсов и продукции, причинению вреда жизни и здоровью работников и гражданам страны, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду, социально-экономическую ситуацию. Возрастают сложность и масштабы техногенных аварий.

В числе основных причин производственной аварийности — непродуманные проектные и технические решения, недопустимый уровень износа основных производственных фондов, некачественное или несвоевременное выполнение работ по обслуживанию и ремонту, низкая технологическая и трудовая дисциплина.

Отсутствуют эффективные стимулы для обновления основных фондов организаций, осуществляющих деятельность в сфере промышленной безопасности.

Одновременно сложившаяся система требований безопасности опасных производств не предусматривает дифференциации методов регулирования, применяемых в отношении различных по степени опасности объектов и технических устройств, создает избыточное административное давление и сдерживает инновационные процессы в отраслях промышленности.

Действующая система обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов не учитывает особенностей функционирования опытных производств.

II. Цели и задачи Концепции

Основными целями совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности являются:

1. повышение уровня защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и их последствий;

2. создание эффективных стимулов для инновационной деятельности промышленных предприятий;

3. устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности на опасных производственных объектах.

Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

1. создать систему прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности, последствий возможных аварий;

2. сократить перечень и сформировать организационные механизмы классификации опасных производственных объектов по степени риска аварий и масштабу их последствий;

3. дифференцировать методы регулирования в области промышленной безопасности;

4. оптимизировать административные процедуры при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации опасных производственных объектов;

5. обеспечить актуализацию требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах;

6. создать благоприятные условия для модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов;

7. сформировать комплекс мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности;

8. обеспечить повышение уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты;

9. обеспечить открытость информации о состоянии промышленной безопасности и доступность требований промышленной безопасности;

10. интенсифицировать международное сотрудничество в области промышленной безопасности.

III. Основные направления реализации Концепции

1. Создание системы прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности, последствий возможных аварий

В целях повышения качества информационного обеспечения государственной политики в сфере промышленной безопасности будет создана система прогнозирования, выявления, анализа и оценки рисков аварий на опасных производственных объектах, надежности систем обеспечения промышленной безопасности, последствий возможных аварий.

При этом предполагается ее формирование в том числе на базе федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, а также введение обязанности страховщиков, экспертов и экспертных организаций по представлению в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности данных об оценке возможного вреда в результате аварии на опасном объекте, данных о максимально возможном количестве потерпевших, экспертных заключений.

Продолжится развитие информационно-технологической инфраструктуры системы обеспечения промышленной безопасности.

Реализации указанной задачи будет способствовать совершенствование процедуры декларирования промышленной безопасности опасных производственных объектов путем использования статистических данных о смертности и производственном травматизме работников, занятых на опасном производственном объекте при оценке рисков аварий на нем.

2. Сокращение перечня и формирование организационных механизмов классификации опасных производственных объектов по степени риска аварий и масштабу их последствий

Необходимым условием дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности в зависимости от степени риска аварий и масштабу их последствий является формирование организационных механизмов классификации опасных производственных объектов.

В соответствии с системой классификации опасные производственные объекты будут разделены на четыре класса опасности:

3 класс — средняя опасность;

4 класс — низкая опасность.

Критерии отнесения объектов к классам опасности будут определены законодательно. В соответствии с установленными критериями собственники опасных производственных объектов будут осуществлять классификацию объектов.

Данные об объектах будут поступать в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности от собственников опасных производственных объектов в рамках регистрации (учета) и актуализации сведений об опасных производственных объектах в государственном реестре. На основе представленных сведений федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности будет выдаваться свидетельство о регистрации и присвоении класса опасности опасному производственному объекту.

Из категории опасных производственных объектов будут исключаться объекты, защищенность которых от аварий может быть обеспечена при применении иных методов регулирования, а также объекты, которые не имеют отношения к производственной деятельности (автозаправочные станции, иные объекты розничной торговли, лифты в многоквартирных домах и другие).

В оценке риска аварий могут быть задействованы страховые компании, осуществляющие страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. При этом от собственников опасных производственных объектов не потребуется проведения дополнительных исследовательских работ.

3. Дифференциация методов регулирования в области промышленной безопасности

Устранение избыточных административных барьеров для создания и осуществления инвестиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снижение рисков техногенных аварий на опасных производственных объектах — с другой, будут осуществляться путем дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности, а также законодательным закреплением и внедрением систем управления промышленной безопасностью и охраной труда на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

В отношении опасных производственных объектов 1 класса опасности будет реализован механизм непрерывного надзора, предусматривающий, в частности, применение современных средств телеметрии, информационно-коммуникационных технологий, дистанционного зондирования Земли.

Для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, станет обязательным создание аттестованных систем управления промышленной безопасностью и охраной труда.

Сфера обязательного декларирования промышленной безопасности предполагается ограничить опасными производственными объектами 1 и 2 классов.

В отношении групп опасных производственных объектов 3 класса опасности, являющихся типовыми и эксплуатируемых повсеместно, будут поэтапно вводиться более мягкие механизмы государственного регулирования либо институт делегированного саморегулирования, предусматривающий сохранение за федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности только функций государственного учета, проведения внеплановых проверок и осуществления контроля за саморегулируемой организацией. В случае введения саморегулирования хозяйствующему субъекту будет предоставлен выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.

В отношении объектов 4 класса опасности будет введен уведомительный порядок начала эксплуатации. Для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, будет установлен альтернативный режим регулирования, предусматривающий право хозяйствующего субъекта на выбор между саморегулированием и страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта.

4. Оптимизация административных процедур при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации опасных производственных объектов

В целях устранения дублирования административных процедур, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», экспертиза промышленной безопасности будет инкорпорирована в состав процедуры государственной экспертизы проектной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов.

Выдача разрешений на применение технических устройств на опасном производственном объекте (до принятия необходимых технических регламентов), строительство которого завершено, а также учет такого опасного производственного объекта в государственном реестре опасных производственных объектов для 1, 2, и 3 классов опасности будут осуществляться на основании содержания проектной документации и заключений о соответствии построенного объекта проектной документации.

Процесс регистрации (учета) опасного производственного объекта в государственном реестре будет основан на уведомительном порядке предоставления собственником сведений о принадлежащем ему объекте. Будет исключена существующая практика многочисленных исключений опасного производственного объекта из государственного реестра и последующей его постановки на учет «с нуля» при изменении прав собственности либо передаче опасного производственного объекта в эксплуатацию иной организации. При этом необходимо ввести санкции за предоставление неполных, недостоверных сведений или за непредоставление сведений об объекте для учета в государственном реестре опасных производственных объектов.

Совершенствование механизмов лицензирования в области промышленной безопасности будет осуществляться в рамках реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р.

По мере развития экспертного сообщества в области промышленной безопасности и определения их ответственности за выдаваемые заключения лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности будет заменено аккредитацией и (или) саморегулированием этого вида деятельности.

В части совершенствования методологии федерального государственного надзора, наряду с дифференциацией его режимов, потребуется:

1. определение механизмов осуществления государственного надзора в отношении т.н. вертикально-интегрированных компаний;

2. создание методологии планирования контрольных мероприятий на основе анализа рисков возникновения аварии, сведений о повторяемости нарушений, сведений об аварийности и травматизме;

3. совершенствование методов оценки эффективности и качества государственного контроля в области обеспечения промышленной безопасности;

4. определение механизмов государственного контроля (надзора) в отношении внедрения и применения инновационных производственных технологий.

Будут установлены требования и порядок аттестации систем управления промышленной безопасностью. Для опасных производственных объектов 2 — 3 классов опасности, на которых на добровольной основе реализована такая система, государственный надзор будет осуществляться преимущественно в форме контроля за ее функционированием.

Будут рассмотрены вопросы создания резервных фондов материальных и финансовых ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий, в том числе возможности кооперации организаций при формировании резервных фондов.

Механизмы комплексной оценки и описание состояния промышленной безопасности, реализуемые в настоящее время посредством декларирования промышленной безопасности опасного производственного объекта, будут пересмотрены с тем, чтобы результаты такого декларирования были практически применимы как в последующей работе хозяйствующего субъекта, так и при осуществлении государственного контроля.

В этих целях потребуется определить правовой статус эксперта в области промышленной безопасности, требования к его знаниям и навыкам, статус комиссий экспертов. Будет определен механизм привлечения экспертов в области промышленной безопасности к расследованию причин и последствий аварий, к оценке рисков возникновения аварий и их последствий, к аттестации систем производственного контроля и управления промышленной безопасностью.

Перечень случаев, требующих проведения экспертизы промышленной безопасности, будет закреплен законодательно и получит исчерпывающий характер. Будут дифференцированы требования к процедуре и способу фиксации заключений экспертизы промышленной безопасности. В частности, будут определены случаи, при которых:

1. заключение будет составляться по упрощенной форме;

2. заключение может быть составлено единственным экспертом.

Процедура утверждения заключений экспертиз промышленной безопасности надзорными органами будет заменена их уведомительным представлением в орган в области обеспечения промышленной безопасности.

При этом потребуется установить меры ответственности экспертов за предоставление заведомо ложных сведений при осуществлении экспертизы промышленной безопасности.

Будет создан публичный ресурс о технологических решениях, на которые уже даны положительные заключения экспертизы промышленной безопасности, и определены правила использования подобных заключений при принятии аналогичных технологических решений.

В отношении опасных производственных объектов 4 класса опасности будут разрабатываться типовые планы мероприятий и инструкции, определяющие порядок действий работников и управляющего персонала в случае возникновения аварии.

Для организаций, имеющих на одной промышленной площадке несколько идентифицируемых по различным признакам опасных производственных объектов, будет предусмотрена возможность разработки единого документа по ликвидации аварий.

5. Обеспечение непрерывной корректировки требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах

В целях актуализации обязательных требований безопасности с учетом развития технологий, применяемых на опасных производственных объектах, а также наилучшей практики регулирования промышленной безопасности за рубежом, в том числе в государствах — членах Европейского Союза и странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития, будет организована разработка федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, устанавливающих обязательные требования к:

1. осуществлению деятельности в области промышленной безопасности (в том числе требования к работникам опасных производственных объектов);

2. безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, включая порядок действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте;

3. порядку и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядку продления сроков его безопасной эксплуатации;

4. формированию правил проведения оценки безопасности технологического процесса.

Продолжится разработка технических регламентов Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества, устанавливающих обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасных производственных объектах, а также связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Будут разрабатываться и утверждаться требования к измерениям, стандартным образцам и средствам измерений, применяемым на опасных производственных объектах.

Принципиально важным является обеспечение однозначности, понятности и доступности указанных требований.

С целью обеспечения системного комплексного подхода к обеспечению безопасности работников на опасных производственных объектах и совершенствования процедур декларирования промышленной безопасности опасных производственных объектов необходимо обеспечить ратификацию конвенций Международной организации труда в области промышленной безопасности и охраны труда, внедрение на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, единой системы управления промышленной безопасностью и охраной труда с внесением соответствующих изменений в действующее законодательство. Указанная работа должна обеспечить непрерывное совершенствование законодательства о промышленной безопасности и об охране труда, сближение его положений с требованиями международного законодательства.

6. Стимулирование модернизации основных производственных фондов, внедрения инновационных производственных технологий, уникального оборудования и материалов

В целях снижения избыточных административных барьеров при модернизации действующих и создании новых производств будут усовершенствованы процедуры проведения испытаний и опытной эксплуатации нового оборудования и материалов с тем, чтобы существенно сократить сроки на получение необходимой разрешительной документации, в том числе за счет максимального учета положительного опыта эксплуатации и (или) результатов испытаний оборудования и материалов, накопленного за пределами Российской Федерации, в том числе в государствах — членах Европейского Союза и странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития.

В период реализации Концепции будет осуществляться поэтапное исключение необходимости получения разрешений на применение технических устройств (в первую очередь — при принятии соответствующих технических регламентов). В переходный период должен функционировать механизм направления документов на получение соответствующих разрешений в электронном виде, а сроки рассмотрения заявлений предполагается сократить.

Правительством Российской Федерации будут определены исчерпывающие перечни технических устройств, применяемых в производственном процессе и подлежащих экспертизе промышленной безопасности, и случаев, при которых должна проводиться экспертиза. К таким случаям будут отнесены:

выработка установленного нормативного (расчетного) срока эксплуатации или количества циклов нагрузки технического устройства;

отсутствие в технической документации данных о сроке службы технического устройства, если фактический срок его службы превышает 20 (двадцать) лет;

воздействие факторов, превышающих расчетные параметры (температура, давление, внешние силовые нагрузки и др.), на техническое устройство в результате нарушения регламентированного режима работы в процессе эксплуатации;

проведение ремонтно-сварочных работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов технического устройства.

В отношении отдельных видов технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, совместно с деловым сообществом будут рассматриваться вопросы об их исключении из сферы действия процедуры продления сроков безопасной эксплуатации либо о введении дополнительных условий для продления указанных сроков.

Не потребуется разработка декларации промышленной безопасности при расширении, реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении опасных производственных объектов. Изменения состояния опасного производственного объекта, проходящие в установленных случаях процедуру экспертизы промышленной безопасности, не повлекут за собой необходимость внесения изменений в декларацию промышленной безопасности, но будут фиксироваться в государственном реестре опасных производственных объектов, в том числе на основе уведомлений, направляемых владельцами опасных производственных объектов.

Для создания комфортного режима осуществления высокотехнологичных инновационных производственных проектов законодательно будут определены специальные механизмы, позволяющие осуществлять проектирование и эксплуатацию опасных производственных объектов как в режиме опытной эксплуатации, так и в случае применения решений, не предусмотренных федеральными нормами и правилами. Эти механизмы будут обеспечивать необходимый уровень безопасности, а также предусматривать ответственность собственников опасных производственных объектов. При этом разрабатываемые механизмы должны исключать возможность ограничения конкуренции в создании и внедрении новой продукции.

7. Формирование комплекса мер государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности

Меры государственной поддержки разработки, реализации и внедрения российских технологий обеспечения промышленной безопасности будут определены при разработке:

1. государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»;

2. технологической платформы «Комплексная безопасность промышленности и энергетики»;

3. программных, стратегических и концептуальных документов, затрагивающих вопросы развития науки и инноваций в Российской Федерации.

8. Повышение уровня квалификации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты

Принципиально важным условием повышения эффективности системы регулирования промышленной безопасности является дальнейшее совершенствование системы подготовки и переподготовки технических специалистов, занятых в эксплуатации опасных производственных объектов.

С учетом развития техники и технологий, применяемых на опасных производственных объектах, будет производиться постоянная актуализация требований к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, непосредственно эксплуатирующих и обслуживающих опасные производственные объекты, а также к руководителям, специалистам и служащим, участвующим в управлении эксплуатацией опасных производственных объектов. В частности, будет сокращен перечень учебных программ и методик подготовки специалистов, подлежащих обязательному согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, обеспечена возможность подтверждения первичной квалификации на основе документов, выдаваемых образовательными учреждениями, исключены обязательность предаттестационной подготовки перед очередной аттестацией и необходимость согласования с органами государственной власти графиков аттестаций при их проведении в аттестационных комиссиях хозяйствующих субъектов, организована дистанционная аттестация с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, установлена возможность допуска к участию в работе аттестационных комиссий поднадзорных организаций представителей федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности исключительно по инициативе хозяйствующих субъектов, если обязательность этого участия не предусмотрена нормативными правовыми актами. Изменения в учредительных документах организаций и их штатных расписаниях, не влияющие на изменение должностных обязанностей аттестованных ранее сотрудников, не должны требовать проведения аттестации.

Будут созданы условия для расширения участия субъектов хозяйственной деятельности в программах подготовки и переподготовки технических специалистов.

9. Обеспечение открытости информации о состоянии промышленной безопасности и доступности требований промышленной безопасности

В целях повышения информированности общественности о состоянии промышленной безопасности на территории Российской Федерации будет определен правовой статус Доклада о состоянии промышленной безопасности в Российской Федерации, формализована его структура.

Продолжится совершенствование методов предоставления сведений об авариях и их последствиях, а также об основных направлениях и ходе совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности, в том числе с использованием сети Интернет.

Будет организовано составление и публикация перечня действующих документов (их структурных единиц), содержащих требования промышленной безопасности.

В федеральном органе исполнительной власти в области промышленной безопасности будет создан центр телефонного обслуживания граждан и организаций по вопросам предоставления (исполнения) государственных услуг (функций) в сфере обеспечения промышленной безопасности.

10. Интенсификация международного сотрудничества в области промышленной безопасности

Для дальнейшего совершенствования национальной системы регулирования промышленной безопасности будет расширено участие федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности в деятельности международных организаций с целью гармонизации национальных и зарубежных требований.

Получит развитие международное сотрудничество в рамках двусторонних и многосторонних договоров (конвенций и соглашений) в целях внедрения инновационных технологий, способствующих обеспечению промышленной безопасности.

Приоритетным направлением останется сотрудничество в рамках Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза, Содружества Независимых Государств с целью проведения согласованной политики по вопросам обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов.

IV. Основные этапы и ожидаемые результаты реализации Концепции

Реализация Концепции будет осуществляться в два этапа.

На первом этапе (2011 — 2014 годы) будут решены задачи по созданию (совершенствованию, актуализации) необходимой нормативной базы обеспечения промышленной безопасности, инфраструктуры обеспечения промышленной безопасности, в том числе уточнения критериев отнесения объектов к классам опасности и совершенствования системы определения остаточного ресурса безопасной эксплуатации, что позволит провести категорирование и идентификацию опасных производственных объектов, уточнить предмет и способы осуществления государственного надзора в зависимости от степени риска аварий и масштаба их последствий, создать новые механизмы подтверждения безопасности опасных объектов.

В результате создания правовой основы будет обеспечено определение остаточного ресурса эксплуатации основного технологического оборудования опасных производственных объектов, формирование, наполнение и актуализация необходимыми сведениями информационной базы данных, отражающей объективное состояние промышленной безопасности опасных объектов.

---