«Кодекс надлежащей практики на референдумах» CDL-AD(2007)008rev

(Вместе с «Руководством по проведению референдумов», «Пояснительной запиской»)

(Кодекс принят в г. Венеции 16.12.2006 Советом по демократическим выборам в рамках 19-ой встречи и г. Венеции 16.03.2007 — 17.03.2007 Венецианской комиссией на 70-ой пленарной сессии)

(Руководство принято в г. Венеции 12.10.2006 Советом по демократическим выборам в рамках 18-ой встречи и в г. Венеции 13.10.2006 — 14.10.2006 Венецианской комиссией на 68-ой пленарной сессии)

КОДЕКС

---

<*> Перевод Нгуен Л.Т.

<**> Code of good practice on referendums (CDL-AD (2007)008rev).

ВВЕДЕНИЕ

1. В ответ на запрос, поступивший от Парламентской ассамблеи, Совет по демократическим выборам и впоследствии Венецианская комиссия приняли Кодекс надлежащей практики по вопросам выборов в 2002 г. <*>

---

<*> CDL-AD(2002)023rev.

2. Указанный документ был одобрен Парламентской ассамблеей в ходе 2003 сессии (первая часть) и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы в рамках весенней 2003 сессии.

3. В официальном Заявлении от 13 мая 2004 г. <*> Комитетом министров признана «важность Кодекса надлежащей практики по вопросам выборов, который отражает принципы избирательных традиций Европы и служит для Совета Европы справочным документом в указанной сфере, а также является основой для возможного дальнейшего развития правовых основ демократических выборов в странах Европы».

---

<*> CM(2004)83 в окончательной редакции.

4. В связи с распространением демократии на территории Европы проведение плюралистических выборов и применение референдумов становится общепринятым явлением.

5. На протяжении нескольких лет Парламентская ассамблея проявляла интерес к вопросу референдумов и надлежащей практике в данной сфере. Работа Ассамблеи привела 29 апреля 2005 г. к принятию Рекомендации 1704 (2005) «Референдумы: на пути к надлежащей практике в Европе» <*>. Ассамблея проводила работу по данному вопросу в сотрудничестве с Венецианской комиссией. Последняя представила комментарии к вышеупомянутой рекомендации по запросу Комитета министров <**> и представила итоговый отчет, основанный на ответах к вопроснику, направленному к членам Комиссии на тему референдумов. Указанный отчет озаглавлен «Референдумы в Европе — анализ законодательства государств-членов ЕС» <***>.

---

<*> См. также док. 10498, посвященный докладу Комитета по политическим вопросам (докладчик: г-н Микко Эло, Финляндия, Социалистическая группа), к которому прилагается рабочий проект, подготовленный Центром исследований и документации вопросов прямой демократии Женевского юридического факультета.

<**> CDL-AD(2005)028.

<***> CDL-AD (2005)034; см. также опросник CDL (2004)031, ответы CDL-EL (2004)011 и таблицы, обобщающие ответы к вопроснику, CDL-AD (2005)034add и CDL-AD (2005)034add2.

6. Было принято решение о необходимости составления проекта на основе справочного документа по вопросу референдумов Совета Европы, который должен дополнить Кодекс надлежащей практики по вопросам выборов. Указанная задача была выполнена Советом по демократическим выборам на основе предложений трех членов Венецианской Комиссии: г-на Питера Ван Дижк (Нидерланды), г-на Франсуа Лучиаре (Андорра), г-на Джорджио Малинверни (Швейцария).

7. Руководство по организации референдумов было принято Советом по демократическим выборам в рамках 18 встречи (Венеция, 12 октября 2006 г.) и Венецианской комиссией на 68 пленарной сессии (Венеция, 13 — 14 октября 2006 г.).

8. К указанному Руководству прилагается Пояснительная записка, принятая Советом по демократическим выборам в рамках 19 встречи (Венеция, 16 декабря 2006 г.) и Венецианской комиссией на 70 пленарной сессии (Венеция, 16 — 17 марта 2007 г.).

9. Двадцать третьего ноября 2007 г. Постоянный комитет, выступающий от лица Парламентской ассамблеи Совета Европы, призванный Рекомендацией 1821(2007) Комитета министров принять рекомендацию для государств-членов ЕС, одобряющую Кодекс надлежащей практики на референдумах. Резолюцией 1592(2007) Ассамблея приняла решение передать Кодекс надлежащей практики национальным делегациям и парламентам для безотлагательного применения в государствах-членах Совета Европы.

10. В рамках 14 пленарной сессии (Страсбург, 30 мая — 1 июня 2007 г.) Конгресс местных и региональных органов власти Совета Европы утвердил Кодекс надлежащей практики на референдумах <*>.

---

<*> Резолюция 235 (2007).

11. Двадцать седьмого ноября 2008 г. в рамках встречи 1042-бис представителей министерств Комитет министров принял Декларацию о Кодексе надлежащей практики на референдумах, тем самым призывая органы власти государств-членов руководствоваться Кодексом надлежащей практики на референдумах.

РУКОВОДСТВО ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМОВ

I. РЕФЕРЕНДУМЫ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ТРАДИЦИИ ЕВРОПЫ

1. ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

1.1. Правила и исключения

Всеобщее избирательное право — это принцип, означающий, что все люди имеют право избирать. Однако данное право должно зависеть от определенных условий:

a. достижение установленного возраста.

Право избирать возникает при достижении минимального возрастного порога, не позднее наступления совершеннолетия;

b. наличие гражданства:

i. допускается установление критерия наличия гражданства;

ii. рекомендуется допускать к голосованию на местных выборах иностранных граждан, постоянно проживающих на данной территории в течение определенного периода времени;

c. место жительства:

i. допускается установление требования о постоянном проживании;

ii. постоянное проживание в данном случае означает постоянное проживание в определенном месте;

iii. для участия в местных или региональных выборах в отношении граждан может быть отдельно установлено требование определенной длительности проживания;

iv. необходимый период проживания должен быть обоснованным и, как правило, не должен превышать 6 месяцев;

v. рекомендуется предоставлять право голоса гражданам, проживающим за границей;

d. лишение права голоса:

i. допускается принятие положений, предусматривающих лишение отдельных лиц права голоса при наличии совокупности следующих условий:

ii. наличие нормы права;

iii. соблюдение принципа пропорциональности;

iv. лишение права должно основываться на недееспособности вследствие психического заболевания или наличии судимости за тяжкое преступление;

v. ограничение политических прав или признание недееспособности может применяться только на основании прямого указания на то в решении суда.

1.2. Списки избирателей

В целях обеспечения достоверности списков избирателей необходимо соблюдение следующих критериев:

i. списки избирателей должны существовать на постоянной основе или соотноситься с постоянно обновляемым списком (переписью населения или реестром записей актов о рождении, записей актов о заключении брака, записей актов о смерти);

ii. требуется постоянное обновление данных не реже одного раза в год. Если регистрация избирателей не происходит автоматически, регистрация должна проводиться в течение соответствующего продолжительного периода;

iii. списки избирателей должны быть публичными;

iv. необходимо предусмотреть административную процедуру, являющуюся предметом судебного контроля, или судебную процедуру, позволяющую зарегистрировать избирателя, который не был зарегистрирован. Регистрация не должна производиться на основании решения, принятого на избирательном участке в день выборов.

v. также необходимо предусмотреть сходную процедуру, позволяющую избирателям вносить исправления в записи, содержащие ошибки, в разумные сроки;

vi. возможность предусмотреть дополнительный список, в который будут внесены лица, изменившие место жительства, или лица, достигшие возраста, с наступлением которого лицо наделяется избирательным правом, после окончательного опубликования списка.

2. РАВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

2.1. Равные права на участие в голосовании

По общему правилу каждый избиратель наделен одним голосом; в избирательных системах, предоставляющих избирателю более одного голоса (например, при наличии нескольких альтернатив), каждому избирателю предоставляется равное количество голосов <*>.

---

<*> Смотри, однако, I. 2.3.

2.2. Равенство возможностей

a. Необходимо гарантировать равенство возможностей сторонников и противников предложения, вынесенного на голосование. Указанное положение влечет за собой требование нейтрального отношения административных органов, в частности, к:

i. кампании по проведению референдума;

ii. освещению в средствах массовой информации, в частности, в государственных СМИ;

iii. государственному финансированию кампании и ее участников;

iv. размещению агитационных плакатов и рекламы;

v. праву на проведение демонстраций в оживленных общественных местах.

b. В рамках посвященных кампании по проведению референдума общественных радио- и телетрансляций рекомендуется обеспечить равенство между сторонниками и противниками предложения.

c. Также необходимо гарантировать сбалансированное освещение в прочих трансляциях государственных средств массовой информации позиций сторонников и противников предложения, в особенности в новостных трансляциях. Может быть принято во внимание число политических партий, поддерживающих каждый из вариантов, или количество голосов, полученное ими на выборах.

d. Необходимо обеспечивать равенство в отношении государственных субсидий и иных форм финансирования. Рекомендуется обеспечить равенство между сторонниками предложения и оппонентами. Указанное финансирование может ограниченно предоставляться сторонникам предложения и их оппонентам, представляющим интересы минимального процента избирателей. Равенство, обеспеченное между политическими партиями, может быть прямым или пропорциональным. В случае прямого равенства взаимодействие с политическими партиями происходит на равных основаниях независимо от их текущего парламентского положения или поддержки избирателями. Если в основу взят принцип пропорционального равенства, взаимодействие с политическими партиями зависит от результатов, достигнутых ими на выборах.

e. Необходимо создать равные финансовые и прочие условия в отношении теле- и радиорекламы для сторонников предложения и оппонентов.

f. В соответствии с принципом свободы слова необходимо установить правовые положения, обеспечивающие минимальный доступ к частным аудиовизуальным средствам массовой информации для реализации кампании по проведению референдума и ее рекламы всеми участниками референдума.

g. Финансирование политических партий и кампании по проведению референдума должно быть прозрачным.

h. В отдельных случаях принцип равенства возможностей может привести к ограничению расходов политических партий и прочих групп, участвующих в дебатах по вопросу референдума, в особенности расходов на рекламу.

i. Необходимо предусмотреть применение санкций в случае нарушения требования о соблюдении нейтралитета.

2.3. Равенство и национальные меньшинства

a. Специальные правила, предусматривающие исключения из общепринятых правил подсчета голосов в аспекте пропорциональности в случае проведения референдума по вопросу, касающемуся положения национальных меньшинств, по общему правилу не противоречат принципу равного избирательного права.

b. Избиратели не могут быть обязаны обозначить свою принадлежность к национальному меньшинству.

3. СВОБОДНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

3.1. Свобода избирателей формировать мнение

a. Обязанность административных органов власти сохранять нейтралитет (см. выше пункт I.2.2 «a») является одним из способов обеспечения свободы формирования собственного мнения избирателями.

b. В отличие от ситуации проведения выборов необходимость установления запрета любого вмешательства органов власти в поддержку сторонников или противников предложения, выносимого на референдум, отсутствует. Однако органы государственной власти (национальные, региональные и местные) не должны влиять на результаты голосования путем чрезмерной или односторонней кампании. Использование органами власти государственных средств для целей кампании запрещено.

c. Вопрос, выносимый на голосование, должен быть понятным, не должен вводить в заблуждение, не должен содержать ответ; избирателей необходимо проинформировать о последствиях референдума; избирателям должна быть предоставлена возможность ответить на отдельный вопрос «да», «нет» или оставить избирательный бюллетень незаполненным.

d. Органы власти должны обеспечить объективность информации. Это означает, что текст, представленный на референдум, и пояснительный доклад или сбалансированные материалы кампании, представленные сторонниками и противниками предложения, должны быть доступны избирателям достаточно заблаговременно, а именно:

i. указанные данные должны быть опубликованы в официальной газете достаточно заблаговременно до дня голосования;

ii. указанные данные должны отсылаться непосредственно гражданам при условии получения информации достаточно заблаговременно до дня голосования;

iii. в пояснительном докладе должна быть сбалансированно представлена не только точка зрения органов исполнительной и законодательной власти или лиц, разделяющих данную точку зрения, но также противоположная точка зрения.

e. Вышеуказанная информация должна быть доступна на всех официальных языках, а также на языках национальных меньшинств.

f. Необходимо предусмотреть применение санкций в случаях нарушения обязанности соблюдения нейтралитета, а также нарушения принципа свободы формирования мнения избирателями.

3.2. Свобода избирателей выражать собственные пожелания и действия против подтасовок

a. Процедура голосования:

i. процедуры голосования должны быть очевидно понятными гражданам;

ii. избирателям должна всегда предоставляться возможность проголосовать на избирательном участке. Прочие способы голосования допускаются согласно следующим условиям:

iii. голосование при помощи почты допускается, только если почтовые услуги являются безопасными и надежными; право голосовать по почте может быть ограниченно предоставлено лицам, находящимся на лечении в стационаре или находящимся под стражей, а также лицам с ограниченной мобильностью или избирателям, проживающим за границей. Необходимо обеспечить условия, в которых обман и запугивание будут невозможны;

iv. электронное голосование должно проводиться в соответствии с Рекомендацией Rec(2004)11 Комитета министров по правовым, функциональным и техническим стандартам для электронного голосования. В частности, проведение электронного голосования допускается только в том случае, если данный способ является безопасным, надежным, эффективным, устойчивым к техническим ошибкам, открытым для независимой проверки и легко доступным для пользователей. Система должна быть прозрачной. Если каналы для удаленного электронного голосования не являются повсеместно доступными, то электронное голосование может использоваться лишь как дополнительный и необязательный метод;

v. для голосования по доверенности должны быть предусмотрены очень строгие правила. Число доверенностей, на основании которых один избиратель может отправлять волеизъявление, должно быть строго ограничено;

vi. использование мобильных избирательных урн допускается лишь в соответствии со строго определенными условиями, позволяющими избежать всех рисков фальсификации;

vii. для оценки правильности результатов голосования должно применяться не менее двух критериев: число поданных голосов и число избирательных бюллетеней помещенных в урну;

viii. в избирательные бюллетени не должны вноситься изменения или любые отметки служащими избирательного участка;

ix. неиспользованные и недействительные избирательные бюллетени не должны попадать за пределы избирательного участка;

x. на избирательных участках должны присутствовать представители всех политических партий. Наблюдатели, назначенные политическими партиями или иными группами, по инициативе которых вопрос был вынесен на голосование, должны быть допущены на избирательный участок в ходе голосования и подсчета голосов;

xi. военнослужащие должны голосовать по месту пребывания при наличии возможности. В противном случае рекомендуется регистрировать данных лиц на избирательном участке, ближайшем к месту службы;

xii. подсчет должен производиться предпочтительно на избирательном участке;

xiii. подсчет должен быть прозрачным. Наблюдатели, представители сторонников и противников предложения, а также представители средств массовой информации вправе присутствовать при подсчете голосов. Указанным лицам также должен быть предоставлен доступ к протоколам;

xiv. результаты следует передавать органам вышестоящего уровня открытым способом;

xv. Государство обязано преследовать любые виды подтасовок результатов голосования.

b. Свобода избирателей выражать собственные пожелания также включает:

i. обязанность исполнительной власти организовывать референдумы, предусмотренные законодательством; данное требование имеет особую важность в тех случаях, когда инициатива проведения референдума исходит от органов исполнительной власти;

ii. соответствие процессуальным нормам; в частности, референдумы должны проводиться в рамках периода времени, установленного законом;

iii. Право на точное установление результата референдума органом, ответственным за проведение референдума, прозрачным способом в сочетании с опубликованием результатов в официальном печатном источнике.

4. ТАЙНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ

a. Для избирателя тайное голосование является не только правом, но и обязанностью, неисполнение которой влечет за собой исключение любого бюллетеня, содержание которого было раскрыто.

b. Голосование должно происходить лично. Запрещается семейное голосование, а также иные формы, когда один избиратель контролирует голоса других.

c. Перечень лиц, принявших непосредственное участие в голосовании, опубликованию не подлежит.

d. Необходимо предусмотреть ответственность за нарушения принципа тайного голосования.

II. УСЛОВИЯ ДЛЯ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ УКАЗАННЫХ ПРИНЦИПОВ

1. СОБЛЮДЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПРАВ

a. Проведение демократического референдума невозможно без соблюдения основных прав человека, в частности, таких, как свобода выражать собственное мнение, свобода печати, свобода передвижения внутри страны, свобода собраний и свобода объединений в политических целях, в том числе право организовывать политические партии <*>.

---

<*> В частности, для проведения уличных демонстраций в поддержку переданного на референдум проекта или против него может требоваться разрешение. В выдаче указанного разрешения может быть отказано только на основании имеющих более существенное значение общественных интересов, согласно общим правилам, установленным для проведения публичных демонстраций.

b. Ограничение указанных свобод должно быть установлено законодательством, совершаться в общественных интересах и соответствовать принципу пропорциональности.

2. УРОВНИ РЕГУЛИРОВАНИЯ И СТАБИЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕФЕРЕНДУМЕ

a. За исключением правил, определяющих технические вопросы и детали, которые могут быть включены в нормативные документы исполнительной власти, положения, определяющие порядок проведения референдума, следует закреплять нормативно-правовым актом рангом не ниже статута.

b. Необходимо запретить внесение изменений в фундаментальные аспекты законодательства о референдуме менее чем за год до проведения референдума или следует закрепить основы законодательства о референдуме в конституции или в акте, превосходящем по юридической силе обычный законодательный акт.

c. Фундаментальные аспекты включая, в частности, правила:

• о составе избирательных комиссий или иных органов, ответственных за организацию референдума;
• о списках избирателей;
• о процессуальной и материально-правовой обоснованности текста, переданного на референдум <*>;

---

<*> Смотри разделы III.2 и III.3.

• о последствиях референдума (за исключением правил в отношении деталей);
• об участии сторонников и противников предложения в вещании государственных средств массовой информации.

3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ

3.1. Организация референдума беспристрастным органом

a. Ответственность за организацию референдума должна быть возложена на беспартийный орган.

b. В случае если отсутствует длительная традиция существования административных органов власти, не имеющих партийной принадлежности в вопросах избирательного процесса, на всех уровнях (от национального до уровня избирательного участка) необходимо создать независимые избирательные комиссии, не относящиеся к какой-либо политической партии.

c. Центральная избирательная комиссия должна быть постоянно действующим органом.

d. В состав центральной избирательной комиссии должны входить:

i. не менее одного члена, представляющего судебную власть, или иного независимого эксперта в вопросах права;

ii. представители партий, уже имеющих мандаты в Парламенте, или набравших не менее установленного процента голосов избирателей. Указанные лица должны иметь соответствующую квалификацию в вопросах выборов.

В состав центральной избирательной комиссии могут входить:

iii. представители министерства внутренних дел;

iv. представители национальных меньшинств.

e. Политические партии или сторонники и противники предложения, вынесенного на голосование, должны иметь равное представительство в избирательных комиссиях, или им должно быть предоставлено право наблюдать за деятельностью органа, не имеющего партийной принадлежности. Равенство между политическими партиями может быть истолковано прямо или на пропорциональной основе (смотри I.2.2 «d».).

f. Органы, назначающие членов избирательных комиссий, не должны быть наделены полномочием по собственному усмотрению освобождать назначенных членов от должности.

g. Члены избирательных комиссий должны проходить стандартное обучение.

h. Для избирательных комиссий рекомендуется принимать решение квалифицированным большинством или единогласно.

3.2. Наблюдение на референдуме

a. Национальным и международным наблюдателям должны предоставляться максимально широкие возможности для участия в наблюдении над проведением референдума.

b. Наблюдение не должно ограничиваться лишь днем выборов, но должно также включать предвыборную кампанию и при необходимости периоды регистрации избирателей и сбора подписей. С помощью наблюдения должны быть установлены нарушения, имевшие место до, во время или после голосования. В ходе подсчета голосов должны быть предоставлена возможность наблюдения.

c. Наблюдатели должны иметь доступ во все места, в которых осуществляются действия, связанные с референдумом (например, подсчет голосов или проверка). Места, в которых у наблюдателей нет допуска, должны быть четко обозначены в законодательном акте с указанием обоснования для установления данного запрета.

d. Наблюдение включает в себя выполнение органами власти обязанности сохранять нейтралитет.

3.3. Эффективная система обжалования

a. Органом, в который подается жалоба по вопросам референдума, может быть либо избирательная комиссия, либо суд. При любых обстоятельствах следует предоставить возможность окончательного обжалования в суд.

b. Процедура обжалования должна быть простой и лишенной формализма, в частности, в вопросах, связанных с допустимостью жалоб.

c. Процедура обжалования и, в частности, полномочия и обязанности различных органов должны быть прямо закреплены в законодательстве в целях недопущения споров о подведомственности (позитивных и негативных). Законодательством должен быть установлен орган, ответственный в каждом определенном случае.

d. Орган, рассматривающий жалобы, должен быть компетентен в вопросах сферы, определенной настоящим руководством, и в частности:

• избирательное право и списки избирателей;
• выполнение популярных инициатив и запросов о проведении референдумов, поступающих от части электората;
• процессуальное и при необходимости материально-правовое соответствие текста, переданного на референдум. Отчет о соответствии текста должен быть составлен до передачи текста на голосование. Императивность или диспозитивность составления указанного отчета определяются в соответствии с нормами внутреннего права;
• соблюдение принципа свободного избирательного права:
• результаты голосования.

e. Орган, рассматривающий жалобы, должен быть наделен полномочиями по признанию недействительным референдума, в случае если выявленные нарушения могли повлиять на исход. Необходимо установить возможность признания недействительными результатов референдума в целом или на отдельном избирательном участке, или в отдельном избирательном округе. В случае признания недействительными всеобщих результатов должен быть проведен новый референдум.

f. Всем избирателям должно предоставляться право обжалования. Для обжалования результатов референдума может быть установлено требование наличия соответствующего кворума избирателей для подачи жалобы.

g. Необходимо определить сжатые сроки для подачи и рассмотрения жалоб.

h. Следует защитить право лица, подавшего жалобу, на слушание, в котором задействованы обе стороны.

i. Если органом, рассматривающим жалобу, является вышестоящая избирательная комиссия, ей должны быть предоставлены полномочия ex officio по внесению исправлений или отмене решений, принятых нижестоящими избирательными комиссиями.

3.4. Финансирование

a. В отношении государственного и частного финансирования должны применяться общие правила финансирования политических партий и избирательных кампаний.

b. Запрещается использование органами власти государственных средств в целях проведения кампании <*>.

---

<*> Смотри выше пункт I.3.1 «b».

III. ОСОБЫЕ ПРАВИЛА

1. ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА

Проведение референдума должно соответствовать системе права в целом и в особенности процессуальным нормам. В частности, не допускается проведение референдумов, если Конституцией или Статутом, соответствующим Конституции, не предусмотрено их проведение, например, если вопросы, содержащиеся в тексте, переданном на референдум, относятся к исключительной компетенции парламента.

2. ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ СООТВЕТСТВИЕ ТЕКСТОВ, ПЕРЕДАННЫХ ДЛЯ РЕФЕРЕНДУМА

Вопросы, переданные на референдум, должны соответствовать требованиям:

• единства формы: в одном вопросе не могут содержаться проект изменений, включающий специальные аспекты, и общее предложение или вопрос принципа;
• единства содержания: за исключением случаев полного пересмотра текста (Конституция, законодательный акт), между различными частями каждого вопроса, поставленного на голосование, должна существовать внутренняя связь в целях обеспечения принципа свободного избирательного права лица, которое не должно оказаться в ситуации необходимости одобрить или отклонить в целом положения, не имеющие внутренней связи. Единовременный пересмотр нескольких глав текста приравнивается к полному пересмотру;
• единства иерархии: рекомендуется не использовать один вопрос одновременно в отношении законодательства разного уровня в иерархии.

3. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ СООТВЕТСТВИЕ ТЕКСТОВ, ПЕРЕДАННЫХ ДЛЯ РЕФЕРЕНДУМА

Текст, представленный на референдум, должен соответствовать вышестоящему законодательству (принцип иерархии норм).

Указанные положения не должны противоречить международному праву или базовым принципам Совета Европы (демократия, права человека, верховенство права).

Тексты, не отвечающие требованиям, указанным в III.2 и III.3, не могут быть вынесены на народное голосование.

4. ОСОБЫЕ ПРАВИЛА, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ РЕФЕРЕНДУМА ПО ЗАПРОСУ ЧАСТИ ЭЛЕКТОРАТА И НА ОСНОВАНИИ ИНИЦИАТИВ НАРОДА (В ТОМ СЛУЧАЕ, ЕСЛИ ПОДОБНОЕ ПРЕДУСМОТРЕНО КОНСТИТУЦИЕЙ)

a. Все лица, наделенные политическими правами, правомочны оставлять собственную подпись в поддержку народной инициативы или запроса на проведение референдума.

b. Сроки, предоставляемые для сбора подписей (в частности, день, начиная с которого начинает течь срок, и день, в который отведенный срок заканчивается), и необходимое для сбора число подписей должны быть четко обозначены.

c. Каждый человек (независимо от того, наделены ли он или она политическими правами) правомочен собирать подписи.

d. Если для сбора подписей в поддержку народных инициатив или запросов на проведение референдума в общественных местах необходимо разрешение, в выдаче подобного разрешения может быть отказано только в особых случаях, определенных законодательством, на основании имеющих более существенное значение общественных интересов и в соответствии с принципом равенства.

e. Оплата из частных источников за сбор подписей в поддержку народных инициатив и запросов о проведении референдума, как правило, запрещается. В случае если указанный вид оплаты разрешен, необходимо определить общую выделенную сумму и сумму, выплаченную каждому лицу.

f. Все подписи подлежат проверке. В целях содействия процессу проверки в списке подписей рекомендуется также указывать имена избирателей, зарегистрированных в данном муниципалитете.

g. Во избежание признания голосования полностью недействительным следует наделить органы власти полномочием вносить исправления в проект, в котором имеются ошибки, до начала голосования, например:

i. в тех случаях, когда вопрос не ясен, вводит в заблуждение или является наводящим;

ii. в случаях нарушения требований процессуального или материально-правового соответствия. В данном случае может быть заявлено о частичном несоответствии, если остальной текст соответствует требованиям. Подразделение может быть предусмотрено в целях устранения недостаточности правового единства.

5. ПАРАЛЛЕЛЬНОСТЬ ПРОЦЕДУР И ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА

a. Если референдум является юридически обязательным:

i. в течение установленного периода времени текст, отклоненный на референдуме, не может быть принят в рамках процедуры без проведения референдума;

ii. в течение аналогичного периода времени положения, принятые референдумом, не могут быть пересмотрены в рамках иного метода;

iii. вышеизложенные положения не применяются в случае проведения референдума по вопросу частичного пересмотра текста, если предшествующий референдум был проведен по вопросу полного пересмотра;

iv. пересмотр положений вышестоящего законодательного акта, противоречащего народному голосованию, не является юридически недопустимым, но не рекомендуется для проведения в рамках обозначенного выше периода;

v. в случае отклонения текста, утвержденного парламентом и вынесенного на народное голосование по запросу части электората, схожий новый текст не должен выноситься на голосование, если отсутствует запрос на проведение референдума.

b. В случае если текст принят на референдуме, проведенном по запросу части электората, следует предусмотреть возможность проведения следующего референдума по тому же вопросу по запросу части электората по истечении достаточного периода времени при необходимости.

c. Если текст принят на референдуме по запросу органа власти, отличного от парламента, следует предусмотреть возможность пересмотра текста парламентскими методами или при помощи референдума по запросу парламента или части электората по истечении обозначенного периода времени.

d. Рекомендуется устанавливать посвященные референдуму положения конституции на референдуме в обязательном порядке или по запросу части электората.

6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПАРЛАМЕНТА

Если текст выносится на голосование по запросу части электората или органа власти, отличного от парламента, парламент вправе выдать заключение, необязательное для исполнения, в отношении текста, представленного на голосование. В случае народных инициатив парламент может быть управомочен направить контрпредложение в ответ на представленный текст, которое одновременно будет вынесено на народное голосование. Для составления заключения парламентом должен быть установлен предельный срок. В случае если по истечению указанного срока парламент не представил заключение по вопросу, текст выносится на народное голосование без заключения парламента.

7. КВОРУМ

Рекомендуется не устанавливать:

a. кворум явки (порог, минимальный процент), так как данный кворум приравнивает неголосовавших избирателей к избирателям, проголосовавшим против;

b. кворум для утверждения (утверждение минимальным процентом зарегистрированных избирателей), так как подобная ситуация может способствовать возникновению политической напряженности, если проект был принят простым большинством, которое однако ниже необходимого порогового значения.

8. ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФЕРЕНДУМОВ

a. Последствия порождающих юридические последствия или консультационных референдумов должны быть четко определены конституцией или законодательством.

b. Референдумам по вопросам принципа или иных общих предложений не рекомендуется придавать статус обязательных. Если они являются обязательными, последующая процедура должна быть установлена в специальных правилах.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ

1. Настоящая Пояснительная записка предназначена для уточнения специальных аспектов, относящихся к референдумам, которые содержит вышеизложенное руководство. Настоящая Записка не содержит пояснений относительно принципов и общих правил, действующих в отношении выборов и референдумов. Пояснительная записка к Кодексу надлежащей практики по вопросам выборов <*> также может использоваться в целях настоящего Руководства. В максимально возможной степени настоящее Руководство отражает Кодекс надлежащей практики по вопросам выборов. Не все аспекты Руководства будут подробно рассмотрены.

---

<*> CDL-AD (2002)023rev, pp. 19 ff.

2. Была установлена необходимость во внесении ряда поправок к тексту, таких как замена слова «выборы» на слово «референдум». Прочие поправки, связанные с особой природой референдумов, не будут обсуждаться в дальнейшем. Например, отсутствует отсылка к праву выставлять свою кандидатуру на выборах (смотри пункт I.1.1 «a»), порядку утверждения кандидатур <*> или правилам распределения мест между избирательными округами (равное право участия в голосовании) <**>. Возможность избирателей распределять более одного голоса относится скорее к категории альтернативного, нежели рейтингового голосования или голосования с возможностью выбирать кандидата более чем одной партии (смотри пункт I.2.1). Наблюдение в ходе проведения выборов (а точнее референдума) должно быть расширено в отношении периода сбора подписей (смотри пункт II.3.2 «b»).

---

<*> Cf. CDL-AD (2002)023rev, I.1.3.

<**> Cf. CDL-AD(2002)023rev, I.2.2.

3. Кодекс надлежащей практики по вопросам выборов был уточнен в связи с вопросами, возникшими в ходе его применения. Например, было утверждено требование о создании постоянных списков избирателей, если они относятся к категории постоянно обновляемых списков (перепись населения или реестр записей актов о рождении, записей актов о заключении брака, записей актов о смерти) (пункт I.1.2 «i»). Ясно обозначено право доступа наблюдателей в любые места, где осуществляются действия, связанные с референдумом (пункт II.3.2 «c»).

4. В прочих пунктах учтено принятие новых текстов Венецианской комиссией <*> или органами Совета Европы <**>.

---

<*> CDL-AD (2005)043, Разъясняющая декларация о стабильности избирательного права.

<**> Рекомендации Rec(2004)11 Комитета министров по правовым, функциональным и техническим стандартам для электронного голосования.

5. Необходимо дать четкие разъяснения по вопросу применения Руководства в отношении всех видов референдумов — национальных, региональных и местных — независимо от природы вынесенного на референдум вопроса (конституционного, законодательного или иного). Каждая отсылка к парламенту также трактуется как отсылка к региональным и местным собраниям.

I. Референдумы и избирательные традиции Европы

1. Всеобщее избирательное право

1.1. Правила и исключения

6. В общей практике условия реализации права голоса одинаковы для референдумов и выборов. В частности, требование об определенном периоде постоянного проживания может применяться по отношению к гражданам только на местных и региональных референдумах; указанный период не может превышать шесть месяцев за исключением особых обстоятельств (пункт I.1.1 «c»iii» - «iv»).

7. Рекомендуется создавать условия для реализации избирательного права граждан, проживающих за границей, хотя бы на референдумах национального уровня. Однако необходимо удостовериться, что указанная ситуация не приведет к фальсификации. В связи с обозначенной ситуацией рекомендуется не включать указанных лиц в реестр, в котором фиксируются резиденты, но при этом разрешить указанным лицам голосовать за границей или из-за границы. Кроме того, данные меры позволят убедиться, что указанные лица смогли реализовать свое право голоса, что было бы весьма проблематично, если бы указанные лица должны были бы возвращаться на родину с единственной целью проголосовать (пункт I.1.1 «c»v»).

2. Равное избирательное право

2.2. Равенство возможностей

8. Соблюдение принципа равных возможностей является в высшей степени важным для референдумов и для выборов. В то время как принцип равенства в рамках выборов должен быть соблюден в отношении партий и кандидатов, простое дублирование подхода к реализации в случае референдума приведет к неудовлетворительным результатам. Народные инициативы или факультативные референдумы, предусмотренные в некоторых странах, зачастую проводятся не по инициативе политических партий, а в некоторых случаях могут содержать вопрос, который будет отклонен наиболее крупной партией (например, о сокращении числа мест в парламенте или государственного финансирования партий). Соответственно настоящее Руководство делает акцент на равенстве между сторонниками и противниками предложения, вынесенного на голосование, в особенности в вопросах освещения в СМИ, в частности, в новостных трансляциях, государственного субсидирования и прочих форм поддержки. В рамках указанной системы может быть принято во внимание число политических партий, поддерживающих каждый из вариантов или их результаты на выборах (пункт I.2.2 «a» - «e»).

9. Соблюдение точно определенного баланса между сторонниками и противниками проекта во всех случаях видится невозможным. Возможно достичь частичного консенсуса по какому-либо направлению, в особенности в случаях обязательного референдума по предложению, для утверждения которого требуется квалифицированное парламентское большинство. Однако сторонникам и противникам должен быть гарантирован доступ к государственным средствам массовой информации. При условии выполнения указанного требования может быть принято во внимание число политических партий, поддерживающих каждый из предложенных вариантов, или результаты, полученные ими на выборах, в особенности в рамках новостных трансляций (пункт I.2.2 «c»).

10. Также рекомендуется обеспечить равенство между сторонниками и противниками предложения в сфере государственных субсидий и прочих форм поддержки. Указанная поддержка может быть ограничена в отношении сторонников и противников предложения, составляющих минимальный процент электората, при условии равного получения поддержки сторонами. Равенство между политическими партиями может быть установлено на пропорциональной основе с учетом результатов, полученных ими на выборах. Распределение денежных средств лишь между партиями не является идеальным решением, согласно пояснениям, приведенным выше (пункт I.2.2 «d»).

2.3. Равенство и национальные меньшинства

11. Как и в случае с выборами, иногда при наличии оснований необходимо принимать во внимание особые обстоятельства национальных меньшинств. В частности, указанное положение распространяется на случаи проведения референдума по вопросам самоуправления на территории с пропорционально высокой концентрацией населения, являющегося представителями национального меньшинства: может быть установлено требование о двойном перевесе по численности на указанной территории или по всей стране.

3. Свободное избирательное право

---

<*> Определение «избиратель» использовано в данном случае в широком смысле: подразумеваются граждане (в том числе граждане иностранных государств), имеющие право участвовать в референдуме.

12. В вопросах выборов вмешательство органов власти в целях поддержки списка или отдельного кандидата является неприемлемым. Обязанность органов власти — соблюдение абсолютного нейтралитета. Органы власти не должны использовать свое служебное положение, государственные средства для того, чтобы сохранить занимаемую позицию. Подобные действия не допускаются также от лица их сторонников, относящихся к иному органу.

13. В случае с референдумом ситуация складывается иным образом, так как законодательство позволяет различным правительственным органам выражать в рамках обсуждения собственную точку зрения, направленную на поддержку проекта, вынесенного на голосование, или против него. Однако органы власти не должны навязывать собственную позицию. В любом случае необходимо запретить использование государственных средств для финансирования кампании, для того чтобы гарантировать равенство возможностей и свободу избирателей формировать собственное мнение. Кроме того, общественные органы каждого уровня (национальные, региональные или местные) не должны быть вовлечены в нарушающую установленные рамки одностороннюю кампанию. Задача указанных органов — проявление нейтралитета. Это не означает запрет на отстаивание собственной точки зрения, однако наряду с этим следует предоставить необходимую информацию в достаточном объеме, чтобы избиратели могли сформировать собственное обоснованное мнение. Избиратели должны иметь возможность ознакомиться с текстом, выносимым на голосование, и, кроме того, подробными пояснениями (пункт I.3.1 «d»):

• наилучшим решением для органов власти в данной ситуации является предоставление избирателям пояснительного доклада, в котором будут сбалансированно изложены точка зрения указанных органов или лиц, разделяющих данную точку зрения, и противоположное мнение;
• иное решение вопроса, предложенное органам власти, — направить избирателям сбалансированные материалы кампании от сторонников и противников предложения, соответственно mutatis mutandis по выборным адресам кандидатов, к которым граждане получают доступ до проведения выборов.

14. Текст и пояснительный доклад или сбалансированные материалы кампании должны быть прямо направлены гражданам заблаговременно перед голосованием (не менее чем за две недели).

15. Ясность вопроса является основополагающим аспектом свободы избирателя формировать собственное мнение. Вопрос не должен вводить в заблуждение, не должен содержать в себе ответ, в частности, упоминая предполагаемые последствия одобрения или отклонения предложения. Избиратели должны отвечать лишь «да» или «нет», или оставлять бланк незаполненным. Вопрос не должен быть открытым, требующим более детального ответа. Избиратели должны быть проинформированы о влиянии их голосов и последствиях референдума (является ли он обязательным или консультативным, приведет ли позитивный исход к утверждению или отмене меры, или это лишь одна из ступеней более длительной процедуры) (пункт I.3.1 «c»).

3.2. Свобода избирателей выражать свои пожелания

16. Параграф, посвященный электронному голосованию, был согласован в соответствии с новыми стандартами, введенными Советом Европы путем принятия Рекомендации Rec(2004)11 Комитета министров по правовым, функциональным и техническим стандартам для электронного голосования (пункт I.3.2 «a»iv»).

17. С учетом отличительной природы референдумов, которая заключается в том, что они разделяют не только партии, но также иные группы, не претендующие на общественное представительство в выборных органах, сторонники и противники предложения, включая представителей, независимых от собственной партии, и наблюдатели, назначенные обеими сторонами, должны быть допущены на избирательный участок во время голосования и во время подсчета голосов (пункты I.3.2 «a»x» и «xiii»).

18. Руководство также подчеркивает иной аспект свободы избирателей выражать свои пожелания, который также важен в ходе выборов, но более вероятно нарушается при проведении референдумов. Избиратели вправе выражать собственные пожелания в соответствии с правилами, определенными законодательством, и также имеют право на точное установление результата (смотри пункт I.3.2 «b»). В частности, необходимо соблюдать установленные законодательством сроки. В случае проведения референдума или народной инициативы по запросу части электората органы власти могут пытаться затягивать процесс до тех пор, пока вопрос потеряет свою значимость.

II. Условия для имплементации указанных принципов

2. Уровни регулирования и стабильность законодательства о референдуме

19. Формулировки настоящего Руководства являются не столь ограничительными, как изложенные в Кодексе надлежащей практики по вопросам выборов <*>, так как в требовании о наличии ранга статута у правил, относящихся к законодательству о референдумах (за исключением правил, определяющих технические вопросы и детали), употреблена формулировка «следует», а не «должны быть». Если референдум инициирован органами исполнительной власти, существует вероятность установления последними правил проведения референдума. Указанная ситуация не является удовлетворительной в полной мере, однако же требование о принятии процессуального статута является нормой (пункт II.2 «a»).

---

<*> CDL-AD(2002)023rev, II.2 «a».

20. Список фундаментальных аспектов законодательства о референдуме, в который не следует вносить изменения менее чем за год до проведения референдума, если эти аспекты закреплены в обычном законодательном акте, должен принимать во внимание особую природу референдумов путем включения правил о процессуальном и материально-правовом соответствии текстов, вынесенных на референдум, а также учитывать последствия референдумов. Также придается особое значение необходимости принятия правил по вопросам избирательного права и избирательных списков, а также по вопросам доступа к средствам массовой информации сторонников предложения и их оппонентов. Кроме того, необходимо трактовать обозначенные положения в свете Разъясняющей декларации о стабильности избирательного права <*>, принятой Венецианской комиссией в 2005 г. В частности, стабильность законодательства о референдуме не может служить основанием для поддержания обстановки, противоречащей нормам Европейского избирательного наследия в сфере прямой демократии, или для препятствования реализации рекомендаций международными организациями. Ситуация, когда дата проведения референдума известна за год или более до его проведения, является нестандартной (тогда как в общей практике выборы проводятся через определенные промежутки времени). В связи с указанным обстоятельством возникает вопрос не столько о запрете внесения изменений в течение года, предшествующего голосованию, сколько о запрете применения такого рода поправок в течение года с момента их принятия в случае, когда возникают подозрения о наличии манипуляций (пункт II.2 «b»).

---

<*> CDL-AD(2005)043.

3. Процессуальные гарантии

3.1 Организация референдума беспристрастным органом

21. Стоит еще раз отметить, что факт проведения референдума необязательно влечет за собой раскол внутрипартийной линии, а может вовлекать иных политических игроков. Это означает, что в отношении членства в избирательных комиссиях необходимо предусмотреть возможность выбора между сбалансированным числом представителей от партий и сбалансированным числом представителей противников и сторонников предложения (пункт II.3.1 «e»).

3.2. Эффективная система обжалования

22. Необходимо определить минимальные полномочия органа, в который может быть подана жалоба, в вопросах соблюдения принципа свободного избирательного права и ясности результатов голосования. Прочие специальные аспекты референдумов и народных инициатив должны быть предметом судебного рассмотрения по крайней мере в качестве последней инстанции. К данной категории относятся вопросы, связанные с завершением народных инициатив и запросами на проведение референдума от группы избирателей, наряду с процессуальным и при необходимости материально-правовым соответствием текстов, выносимых на референдум. Проверка соответствия, обязательная или факультативная, должна проводиться до вынесения текста на голосование. Указанная мера позволит избежать ситуации, когда люди выразят собственное мнение, что не принесет какого-либо результата, так как текст впоследствии будет признан недействительным из-за противоречия вышестоящему законодательному акту (материально-правовое несоответствие) или в силу несоблюдения требования процессуального соответствия содержания (пункт II.3.3 «d», cf. пункты III.2 - 3).

23. В отличие от выборов, проводимых в ряде избирательных округов, референдумы охватывают всю территорию. Следовательно, в ситуации, когда частичная отмена результатов не влияет на общий исход, отсутствует необходимость инициировать повторное голосование на территории, где результаты были аннулированы, так как это не приведет к изменению общего результата. Если референдум не проводится повторно на всей территории, существует возможность проведения нового частичного референдума на части территории, если общие результаты вызывают сомнение. Вопрос о проведении нового частичного голосования вместо нового референдума на всей территории подлежит тщательному рассмотрению в целях недопущения массированной концентрации ресурсов на проведение кампании на ограниченной территории (пункт II.3.3 «e»).

3.3. Финансирование

24. В отношении финансирования кампаний референдума подлежат применению национальные правила, регулирующие государственное и частное финансирование политических партий и выборов (пункт II.3.4 «a»). Как и при проведении выборов, финансирование должно быть прозрачным, в особенности в вопросах счетов кампании. В случае если требования законодательства не могут быть исполнены, например, если установленный лимит расходов превышен в существенных пределах, голосование должно быть объявлено недействительным <*>. Необходимо отметить, что действие принципа равенства возможностей распространяется в отношении государственного финансирования; следует обеспечить равенство между сторонниками предложения и их оппонентами (пункт I.2.2 «d»).

---

<*> Cf. CDL-AD(2002)023rev, параграф 107 ff.

25. В целях обеспечения равенства возможностей и свободы избирателей формировать собственное мнение не допускается использование органами власти государственных средств для целей кампании (пункт II.3.4 «b», cf. пункт I.3.1 «b»).

III. Особые правила

1. Верховенство права

26. Действие принципа верховенства права, составляющего одну из трех опор деятельности Совета Европы, наряду с демократией и правами человека <*>, распространяется в отношении референдумов, как и в отношении любой иной сферы. Принцип суверенитета народа позволяет гражданам принимать решения только в соответствии с законодательством. Проведение референдумов допускается, только если указанное право предусмотрено конституцией или статутом, соответствующим конституции; при проведении референдума необходимо соблюдать установленные процессуальные правила. С другой стороны, референдумы должны проводиться, если существующая правовая система предусматривает проведение референдума (пункт I.3.2 «b»i»).

---

<*> См. преамбулу к Статуту Совета Европы (СЕД 001).

2. Процессуальное соответствие текстов, переданных для референдума

27. Процессуальное соответствие включает в себя три аспекта: единство формы, единство содержания и единство иерархического уровня.

28. Текст, переданный на референдум, может быть представлен в различных формах:

• специально сформулированного проекта конституционных поправок, принятия законодательного акта или иной меры;
• отмены существующих положений;
• вопроса принципа (например, «Поддерживаете ли Вы внесение изменений в конституцию о введении президентской системы правления?») или
• конкретного предложения, не представленного в форме особого положения и известного как «общее предложение» (например, «Поддерживаете ли Вы внесение изменений в конституцию в целях сокращения количества мест в парламенте с 300 до 200?») <*>.

---

<*> CDL-AD(2005)034, par. 64.

29. Голосование «за» по специально сформулированному проекту (определено в случае обязательного референдума) означает, что статут принят и процедура завершается при условии соблюдения процессуальных аспектов, таких как обнародование и опубликование. С другой стороны голосование «за» по вопросу принципа или общего предложения является лишь стадией, за которой должны последовать составление проекта и последующее введение в действие статута. Сочетание специально сформулированного проекта и общего предложения или вопроса принципа создаст двоякую ситуацию, не позволяющую проинформировать избирателей о важности их голосов, тем самым будет нарушен принцип свободного избирательного права.

30. Единство содержания является более строгим требованием, выполнение которого необходимо для соблюдения принципа свободного избирательного права. Перед избирателями не должны ставиться на голосование одновременно несколько вопросов, не имеющих между собой внутренней связи, принимая во внимание тот факт, что избиратели могут выступать в поддержку одного вопроса и против другого. Если в рамках пересмотра текста затронуты несколько аспектов, на народное голосование необходимо выносить ряд вопросов. Однако полный пересмотр текста, в частности, конституции, по природе не может затрагивать лишь тесно связанные аспекты. В данном случае требование о единстве содержания не применяется. Существенный пересмотр текста, включающий ряд глав, может быть приравнен к полному пересмотру; это не означает, что различные главы не могут быть вынесены на народное голосование по отдельности <*>.

---

<*> Возможность классификации пересмотра, включающего различные главы полного пересмотра, может быть использована как способ обхода требования о единстве содержания. Подобная трактовка не принимает во внимание тот факт, что полный пересмотр конституции часто является более сложным процессом, чем частичный пересмотр.

31. Правило единства иерархического уровня является не столь строгим, как предыдущие два требования. Однако рекомендуется не применять одновременно вопрос в отношении законодательства разных уровней иерархии, например, совмещать пересмотр конституции и связанного имплементационного акта.

3. Материально-правовое соответствие текстов, переданных для референдума

32. Согласно принципу верховенства права требование о соответствии законодательству распространяется на всех без исключения. Указанный принцип охватывает процессуальные аспекты и материально-правовое соответствие текстов, вынесенных на голосование, которые должны соответствовать всем вышестоящим законодательным актам. Референдумы по вопросам законодательства должны соответствовать конституции; референдумы, проводимые на уровне субъектов федеративных или региональных объединений должны соответствовать законодательству государства.

33. Независимо от позиции национального права по вопросу соотношения между международным и национальным правом, текст, выносимый на референдум, не должен противоречить нормам международного права или основополагающим принципам Совета Европы (демократия, права человека и верховенство права).

34. В целях предотвращения проведения незаконных референдумов недействительные в силу процессуальных или материально-правовых оснований тексты не должны выноситься на референдум.

4. Особые правила, применяемые при проведении референдума по запросу части электората и на основании инициатив народа (в случае если подобное предусмотрено Конституцией)

35. (Факультативные) референдумы, проводимые по запросу части электората, и народные инициативы влекут за собой сбор подписей. По указанному вопросу настоящим Руководством установлен ряд правил, не все из которых будут подробно освещены в настоящем документе.

36. Официальное право собирать подписи не должно ограничиваться лишь зарегистрированными избирателями, но должно быть доступно всем, в том числе иностранным гражданам и меньшинствам (в частности, в поддержку текстов, затрагивающих вопросы их статуса) (пункт III.4 «c»).

37. Для сбора подписей в общественных местах может требоваться авторизация. Как и в случае любого ограничения базовых прав, в подобном разрешении может быть отказано лишь при наличии правового обоснования и в соответствии с принципами общественного интереса, пропорциональности и равенства (пункт III.4 «d»).

38. Сбор подписей не должен быть оплачиваемым или финансируемым из частных источников. В тех случаях, когда допускается оплата сбора подписей, получать вознаграждение вправе лишь лица, непосредственно осуществляющие сбор подписей, но не избиратели, оставляющие подписи в поддержку народной инициативы или запроса на проведение референдума. Оплата должна быть урегулирована в вопросах общего распределяемого объема денежных средств, а также в вопросе размера вознаграждения каждого лица, осуществляющего сбор подписей (пункт III.4.e).

39. Важно проверять все собранные подписи (пункт III.4 «f»). Успех или неудача инициативы или запроса о проведении референдума не могут быть определены лишь на основе проверки выборочного образца, в котором может содержаться необычно высокое количество недействительных подписей или, напротив, последние могут отсутствовать в данном образце, в то время как прочие листы могут содержать большое количество недействительных подписей. После того как будет бесспорно установлено, что собрано необходимое число действительных подписей, установленное законодательством, разрешается не производить проверку оставшихся подписей <*>.

---

<*> В отношении представления кандидатов на участие в выборах, cf. CDL-AD(2002)023rev, I.1.3.iv.

40. В дополнение народную инициативу (или запрос на проведение референдума) следует признать частично недействительной при наличии возможности внести изменения в предложенный текст, при этом не исказив его и приведя в соответствие с требованиями законодательства. Орган власти должен быть наделен полномочиями вносить исправления в неясный вопрос, вопрос, вводящий в заблуждение или содержащий ответ. В случае нарушения правил процессуального или материально-правового соответствия орган также вправе признать частичную недействительность, если подписавшие стороны одобрили бы оставшуюся часть, представленную отдельно, или выделить подраздел текста, не соответствующий требованиям единства содержания, форма или иерархического уровня.

5. Параллельность процедур и правила проведения референдума

41. Если референдум является обязательным, органы власти должны соблюдать принятое народом решение. Согласно настоящему Руководству текст, отклоненный на референдуме, не может быть принят при помощи процедуры, не предусматривающей проведение референдума, в течение определенного периода времени (максимально составляющего несколько лет). В отношении факультативного референдума по запросу части электората действуют процедуры, установленные для референдума: если не поступает запрос на проведение такого референдума, текст, отклоненный на первом этапе, в силу обозначенного обстоятельства может быть принят без народного голосования (пункты III.5 «a»i» и «v»). Сходные правила применяются по отношению к пересмотру положений, утвержденных референдумом (пункт III.5 «a»ii»).

42. Существуют два исключения:

• если конституцией предусмотрен референдум по вопросу полного пересмотра текста (на практике самой конституции), но для частичного пересмотра не установлено требование о проведении референдума, частичный пересмотр необязательно должен выноситься на народное голосование (пункт III.5 «a»iii»);
• парламент вправе пересматривать положения законодательных актов, вышестоящих над принятыми на народном голосовании без референдума; данное полномочие основано на принципе иерархии правовых актов <*>, однако его реализации следует избегать в течение определенного периода времени (пункт III.5 «a»iv»).

---

<*> CDL-INF(2000)013.

43. Изложенное выше не применяется по отношению к консультативным референдумам, не имеющим для органов власти статуса обязательных. Позиция парламента, обоснованная политической разумностью, противоречащая пожеланиям народа (большинства), не относится к данному случаю.

44. Принятие текста по запросу органа, отличного от парламента, по запросу главы государства или правительства, не должно неограниченно блокировать правовую ситуацию. Согласно настоящему Руководству указанный текст может быть пересмотрен либо с помощью парламентских способов, либо по запросу части электората после истечения установленного периода времени, если таковой применялся (пункт III.5 «c») Если текст принят в результате народной инициативы, необходимо установить право граждан формулировать вопрос снова на основании запроса иной народной инициативы не ранее истечения установленного периода времени, если таковой применялся (пункт III.5 «b»).

45. Положения о референдуме, закрепленные в конституции, должны обладать прямой народной легитимностью, например, указанные положения должны быть вынесены на референдум принудительно или по запросу части электората. При любых обстоятельствах, если парламент намеревается принять меры, ограничивающие права граждан, реализация подобного полномочия должна осуществляться лишь с помощью одной из форм референдума (пункт III.5 «d»).

6. Заключение парламента

46. В случае с народными инициативами необходимым является информирование населения о заключении парламента по вопросу. Соответственно, руководящие принципы предусматривают вынесение парламентом заключения. Когда парламент выступает против предложенного текста, но желает предпринять шаги в том же направлении, продуктивной является возможность парламента сделать в то же время встречное предложение для народного голосования <*>.

---

<*> Вопрос процедуры голосования в случае, когда на голосование выносятся народная инициатива и встречное предложение, является в высшей степени специфичным. В силу данного обстоятельства настоящее Руководство не раскрывает суть подобной ситуации.

47. Заключение парламента еще в большей степени необходимо, когда референдум проводится по инициативе исполнительной власти. В подобных случаях необходимо выяснить, является ли обращение к народу способом игнорировать парламент. Избиратели должны быть проинформированы о позиции парламента по вопросу.

48. Парламентские консультации не должны приводить к затягиванию процесса. Законодательством должны быть установлены предельные сроки вынесения парламентом заключения, а также предельные сроки проведения народного голосования с возможностью проведения последнего без парламентского заключения, если оно не было вынесено в срок.

49. В случае с региональным или местным референдумом региональное или местное собрание должно исполнять функции, которые исполняет на национальном уровне парламент.

7. Кворум

50. Основываясь на своем опыте в области референдумов, Венецианская комиссия приняла решение рекомендовать не принимать никаких положений по вопросам кворума.

51. Кворум явки (минимальный процент) влечет за собой ситуацию, когда в интересах противников предложения воздержаться, нежели голосовать против. Например, если 48% избирателей поддерживают предложение, 5% против, а 47% намереваются воздержаться, то пяти процентам оппонентов достаточно лишь проигнорировать голосование, чтобы навязать свою точку зрения, даже если они и находятся в абсолютном меньшинстве.

Кроме того, их отсутствие в кампании увеличивает число воздержавшихся. Таким образом, кворум не будет достигнут. Поощрение воздержания от голосования и навязывание мнения меньшинства вредят институту демократии (пункт III.7 «a»). Кроме того, существует большая вероятность фальсификации кворума явки при слабой активности оппозиции.

52. Кворум для утверждения (утверждение минимальным процентом зарегистрированных избирателей) также может быть неэффективным. Кворум может быть очень высоким, что сделает внесение изменений крайне затруднительным. Если текст был одобрен большинством проголосовавших с большим перевесом, но без достижения кворума, политическая ситуация может стать чрезвычайно напряженной, так как большинство будет чувствовать себя лишенными победы без каких-либо на то причин. Также высок риск фальсификации кворума для утверждения, как и кворума явки.

8. Последствия референдумов

53. Если избиратели принимают участие в голосовании, то они вправе быть проинформированными о влиянии их голосов. Необходимо ясно обозначить в конституции или законодательном акте, являются ли референдумы обязательным или консультативными (пункт III.8 «a», cf. пункт I.3.1 «c» о свободном избирательном праве).

54. Когда обязательный референдум касается вопроса принципа или общего предложения, исполнение народного решения остается на усмотрение парламента. Парламент может препятствовать принятию предложения, особенно в тех случаях, когда затрагиваются его прямые интересы (уменьшение количества членов парламента или пособий, выплачиваемых им). По этой причине желательно чтобы референдумы по вопросам принципа или по общим предложениям носили консультационный характер. Если они являются обязательными, то последующая процедура должна быть закреплена в конкретных конституционных или законодательных нормах. Должна быть предоставлена возможность обжаловать в судах бездействие парламента (пункт III.8 «b»).

---