Рекомендация № CM/Rec(2018)6 Комитета министров Совета Европы

«О террористах, действующих в одиночку»

(Принята 04.04.2018 на 1312-ом заседании представителей министров)

Преамбула

Комитет министров в соответствии со статьей 15.b Статута Совета Европы,

принимая во внимание, что целью Совета Европы является достижение бульшего единства между государствами-членами,

напоминая, что важнейшей задачей Совета Европы является продвижение прав человека, демократии и верховенства права,

осознавая важную роль, которую играют социальные сети и Интернет в процессе радикализации террористов, действующих в одиночку,

напоминая, что в Плане действий Совета Европы по борьбе с насильственным экстремизмом и радикализацией, ведущими к терроризму (2015 — 2017 годы), который был принят Комитетом министров 19 мая 2015 г. (N CM(2015) 74, Add, final), отмечалось, что феномен террористов, которые действуют независимо от ячеек и групп, вызывает серьезное беспокойство и что такой терроризм, как правило, очень трудно обнаружить заранее,

осознавая, что некоторые государства-члены, подвергшиеся подобным нападениям, уже накопили полезный опыт в выявлении таких террористов на ранней стадии и что крайне важно поделиться указанным опытом со всей Европой,

учитывая положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5, далее — Конвенция) и прецедентную практику Европейского Суда по правам человека, особенно относящуюся к статьям 2 (право на жизнь), 3 (запрещение пыток), 5 (право на свободу и личную неприкосновенность), 6 (право на справедливое судебное разбирательство), 8 (право на уважение частной и семейной жизни), 9 (право на свободу мысли, совести и вероисповедания), 10 (право на свободу выражения мнения) и 11 (право на свободу собраний и объединений) Конвенции;

учитывая следующие конвенции и рекомендации Совета Европы и руководящие указания Комитета министров Совета Европы государствам-членам:

• Второй дополнительный протокол к Европейской конвенции о взаимной помощи по уголовным делам от 8 ноября 2001 г. (ETS № 182);
• Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма от 16 мая 2005 г. (CETS № 196) и Дополнительный протокол к ней от 22 октября 2015 г. (CETS № 217);
• Рекомендацию № Rec(2005) 9 «О защите свидетелей и лиц, сотрудничающих с правосудием»;
• Рекомендацию № CM/Rec(2015) 6 «О свободном трансграничном потоке информации в Интернете»;
• Рекомендацию № CM/Rec(2016) 5 «О свободе в Интернете»;
• Рекомендацию № CM/Rec(2017) 6 «О специальных методах расследования тяжких преступлений, включая террористические акты» <*>;

---

<*> См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2017. № 11 (примеч. редактора).

• Руководство Совета Европы для тюрем и служб пробации в отношении радикализации и воинствующего экстремизма, принятое Комитетом министров Совета Европы 2 марта 2016 г.;

учитывая и принимая во внимание следующие Резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций:

• 1373 (2001) «Об угрозах международному миру и безопасности, создаваемых террористическими актами» от 28 сентября 2001 г., S/RES/1373(2001);
• 1624 (2005) «Об угрозах международному миру и безопасности» от 14 сентября 2005 г., S/RES/1624(2005);
• 2178 (2014) «Об угрозах для международного мира и безопасности, создаваемых иностранными боевиками-террористами» от 24 сентября 2014 г., S/RES/2178(2014);
• 2322 (2016) «Об угрозах международному миру и безопасности, создаваемых террористическими актами» от 12 декабря 2016 г., S/RES/2322(2016), и
• 2354 (2017) «Об угрозах международному миру и безопасности, создаваемых террористическими актами» от 24 мая 2017 г., S/RES/2354(2017),

напоминая, что государства и их компетентные органы играют главную роль и несут основную ответственность в отношении предупреждения и борьбы с терроризмом,

принимая во внимание решающую роль, которую различные ключевые субъекты, включая родителей, педагогов, социальных работников, местные власти, религиозных лидеров, сотрудников органов по делам молодежи и спортивных тренеров, могут играть на местном уровне в части предупреждения и противодействия радикализации, ведущей к терроризму,

осознавая, что, в частности, женщины и девочки зачастую наиболее эффективно выражают свою позицию по вопросам предупреждения радикализации, ведущей к терроризму,

осознавая, что террористическая пропаганда также нацелена на молодежь и несовершеннолетних лиц,

принимая во внимание Руководство Совета Европы для тюрем и служб пробации в отношении радикализации и воинствующего экстремизма и Справочник по работе с заключенными экстремистской направленности и предупреждению радикализации, порождающей насилие в тюрьмах, разработанный Управлением Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности,

осознавая, что в рамках предупреждения и пресечения терроризма государства-члены никогда не вправе действовать вопреки своим обязательствам по международному праву, включая международное право в области прав человека,

учитывая, что, хотя террорист, действующий в одиночку, не всегда может руководствоваться инструкциями, отдельный исполнитель террористического акта может входить в состав ассоциации или группы, которая, inter alia, обеспечивает мотив и поддержку террористического акта,

признавая, что злоупотребление Интернетом и социальными сетями может стать важным фактором, способствующим радикализации террористов, действующих в одиночку, поскольку инструкции о том, как совершать террористические акты, могут легко распространяться и быть доступными в Интернете,

принимая во внимание, что, как показали недавние террористические акты, террористы, действующие в одиночку, могут также использовать простые и несовершенные виды оружия и средства и что такие террористические акты создают особые проблемы для компетентных органов, поскольку у них недостаточно или совсем нет времени для предупреждения террористического акта,

учитывая работу, проводимую специальным комитетом, учрежденным Комитетом экспертов по борьбе с терроризмом (CODEXTER) в целях разработки рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам о террористах, действующих в одиночку, которая будет представлять собой руководство для государств-членов относительно того, как эффективно предупреждать и пресекать данную особую форму терроризма и обмениваться передовыми практиками между государствами-членами,

рекомендует властям государств-членов:

i) при разработке законодательства и пересмотре своих соответствующих практик руководствоваться принципами и мерами, изложенными в приложении к настоящей рекомендации;

ii) обеспечить перевод и максимально широкое распространение настоящей рекомендации и приложения к ней, а также предание указанных принципов и мер необходимой гласности путем их надлежащего распространения среди компетентных органов;

iii) в дальнейшем укреплять международное и внутригосударственное сотрудничество по уголовным делам в целях расширения обмена информацией и передовыми практиками на оперативном уровне.

Приложение

1. Целью настоящей рекомендации является руководство для государств-членов в определении того, какие меры могут быть наиболее эффективными для борьбы с таким явлением, как террористы, действующие в одиночку, в том числе путем предупреждения всех форм радикализации, ведущей к терроризму.

2. В целях настоящей рекомендации под «террористом, действующим в одиночку», понимается любое лицо, которое готовит или совершает террористический акт, как определено статьей 1 Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма (CETS № 196):

(i) без участия в террористической организации или группе, а также без подстрекательства, инструкций, поддержки или какой-либо иной связи с такой организацией или группой, или

(ii) лицо, которое, действуя в одиночку в процессе подготовки и совершения террористического акта, тем не менее подстрекается, инструктируется, поддерживается или иным образом связано с террористической организацией или группой, в том числе через Интернет.

3. Рассматривая феномен террористов, действующих в одиночку, в своем национальном законодательстве и практиках, государства-члены должны соблюдать требования Конвенции о защите прав человека и основных свобод (EST № 5, далее — Конвенция) и соответствующей прецедентной практики Европейского Суда по правам человека, а также иные соответствующие международные стандарты в области прав человека. Все меры, принятые в соответствии с настоящим документом, должны быть соразмерны и отвечать принципу верховенства права. Никакая мера не должна применяться таким образом, чтобы она носила дискриминационный характер в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, ассоциации с национальным меньшинством, имущественного положения, места рождения или иного статуса или чтобы она иным образом нарушала принцип верховенства права. Все меры, направленные на противодействие радикализации, ведущей к терроризму, должны учитывать основные принципы демократии.

Глава III

Предупреждение радикализации, ведущей к терроризму

Меры и стратегии национального уголовного права

4. Государствам-членам предлагается принять необходимые меры на законодательном уровне для криминализации неправомерного поведения, связанного с таким явлением, как террористы, действующие в одиночку, в том числе иностранные боевики-террористы, в частности, репатриированные иностранные боевики-террористы (далее — репатрианты) в той степени, в которой они могут стать террористами, действующими в одиночку. Примерами такого поведения могут быть публичная провокация на совершение террористического преступления, участие в организации или группе в целях осуществления террористической деятельности, привлечение иных лиц к осуществлению террористической деятельности, обучение или прохождение обучения террористической деятельности, выезд за границу в целях осуществления террористической деятельности, а также финансирование или иное существенное содействие таким выездам.

5. В этом контексте государствам-членам предлагается подписать и ратифицировать Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма (CETS № 196) и Дополнительный протокол к ней (CETS № 217), а также принять иные соответствующие международные документы, в частности, Резолюцию Совета Безопасности ООН от 24 сентября 2014 г. 2178 (S/RES/2178(2014)) и придерживаться их.

6. Государствам-членам настоятельно рекомендуется разрабатывать при необходимости национальные стратегии по предупреждению радикализации, ведущей к терроризму. Данные стратегии должны предусматривать междисциплинарный подход как на государственном, так и на региональном и местном уровнях и уделять особое внимание вопросам, связанным с таким явлением, как террористы, действующие в одиночку, включая иностранных боевиков-террористов, в частности, репатриантов.

7. Государствам-членам предлагается рассмотреть вопрос о создании «горячих линий» для лиц, обратившихся за помощью и консультациями, в том числе анонимно, по вопросам о том, как эффективно противостоять процессу радикализации, которая может привести к терроризму.

Продвижение социальной сплоченности и инклюзивного образования в целях предупреждения терроризма

8. Государствам-членам следует поддерживать социальную сплоченность как средство предотвращения радикализации, ведущей к терроризму. В этом контексте государствам-членам следует стимулировать социальную интеграцию и диалог, терпимость и мирное сосуществование. Следует принять и внедрять меры, направленные на ликвидацию любых форм дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, ассоциации с национальным меньшинством, имущественного положения, рождения или другого статуса.

9. В соответствии со своим внутригосударственным правом и международными обязательствами государствам-членам рекомендуется обеспечить, насколько это возможно и целесообразно, инклюзивное образование для всех, кто в нем нуждается, уделяя особое внимание людям, которые сталкиваются с риском радикализации, ведущей к терроризму. Это образование должно предусматривать, inter alia, обучение принципам прав человека, демократии и равенства перед законом всех граждан, жителей и иных лиц, находящихся на территории государства-члена.

10. Государствам-членам следует стимулировать научные исследования такого явления, как террористы, действующие в одиночку, и способов его предупреждения. Власти государств-членов также должны при необходимости обеспечивать профессиональную подготовку для сотрудников правоохранительных органов, специалистов в области образования и сотрудников социальных служб, а также для иных субъектов, занимающих передовые позиции в вопросах предупреждения радикализации, ведущей к терроризму.

11. Государствам-членам следует рассмотреть возможность проведения кампаний по повышению уровня осведомленности общественности о рисках и последствиях радикализации, ведущей к терроризму, и о важности противодействия такой радикализации. Чтобы использовать знания и опыт соответствующих сообществ, такие кампании при необходимости могут разрабатывать новые практики и внедрять их в сотрудничестве с представителями указанных сообществ и при участии субъектов, занимающих передовые позиции в соответствующих вопросах.

Разработка концепций и сообщений, направленных против террористической пропаганды

12. Государствам-членам рекомендуется разработать индивидуальные концепции и сообщения, направленные против террористической пропаганды. Эти концепции и сообщения должны основываться, inter alia, на фактической информации и свидетельствах жертв терроризма, лиц, сотрудничающих с правосудием, и лиц, прошедших через программы дерадикализации, и должны надлежащим образом учитывать культурные особенности и чувства, включая религиозные убеждения.

13. Если это целесообразно и необходимо, государствам-членам следует рассмотреть возможность привлечения, среди прочих лиц, научных экспертов, представителей гражданского общества, религиозных лидеров и общественных деятелей к подготовке и распространению концепций и сообщений, направленных против террористической пропаганды. Государствам-членам также рекомендуется принимать во внимание соответствующие документы, разработанные на мировом уровне, в частности, Резолюцию Совета Безопасности ООН от 24 мая 2017 г. № 2354 (S/RES/2354(2017)), а также региональные и национальные передовые практики при разработке таких концепций и сообщений.

Меры, специально направленные на репатриантов как на потенциальных террористов, действующих в одиночку

14. Без ущерба мерам уголовного законодательства государства-члены должны принимать также иные меры, которые необходимы и целесообразны для предотвращения того, чтобы репатрианты становились террористами, действующими в одиночку, подвергали радикализации других лиц и склоняли их к терроризму.

15. В этой связи государствам-членам рекомендуется обеспечить своевременный обмен информацией о передвижениях и деятельности иностранных боевиков-террористов, включая репатриантов, в целях оказания взаимной правовой помощи по мере необходимости и совершенствования использования существующей нормативно-правовой базы как для обмена информацией, так и для оказания взаимной правовой помощи, дополняя при необходимости указанную нормативно-правовую базу.

16. В целях обеспечения правопорядка государства-члены призваны устанавливать или совершенствовать системы оценки риска террористического акта со стороны террористов, действующих в одиночку. Данные системы должны включать соответствующие индикаторы, определяемые, inter alia, с использованием опыта предыдущих террористических актов и связанных с ними расследований, и должны применяться для определения того, может ли человек, подвергшийся радикализации, прибегнуть к терроризму и когда. Государствам-членам рекомендуется обмениваться опытом в применении этих показателей и рассмотреть вопрос о разработке общей совокупности показателей.

17. Государствам-членам рекомендуется взаимодействовать с соответствующими сообществами в целях содействия раннему выявлению действующих в одиночку террористов. Если это целесообразно, то такое участие может иметь место, inter alia, через посредство субъектов, занимающих главные позиции в указанных вопросах, и представителей данных сообществ.

18. Государствам-членам также предлагается рассмотреть вопрос о создании специальных каналов связи для передачи соответствующим органам сообщений о подозреваемых террористах, действующих в одиночку, в том числе анонимно, если это разрешено национальным законодательством.

19. Государствам-членам рекомендуется использовать, если это целесообразно, полицейские методы на основе разведывательной деятельности, в том числе путем обеспечения эффективной полицейской работы на местах в качестве средства взаимодействия с соответствующими сообществами в целях обнаружения и перехвата действующих в одиночку террористов.

20. Принимая во внимание, что террористические акты могут совершаться террористами, действующими в одиночку, без какого-либо предварительного уведомления, государствам-членам при необходимости следует разработать планы действий при непредвиденных обстоятельствах для обеспечения быстрого реагирования на такие террористические акты со стороны правоохранительных органов в сотрудничестве с другими соответствующими службами, что позволит компетентным органам перехватить исполнителя(-ей) террористического акта и минимизировать его воздействие. В этом контексте государства-члены должны обеспечивать необходимую подготовку правоохранительных органов и других соответствующих служб и предоставлять им необходимые инструменты для эффективного реагирования на террористический акт.

21. Государствам-членам рекомендуется предоставлять необходимые ресурсы и обеспечивать надлежащую подготовку сотрудников полиции на местах, в частности, позволив им устанавливать предположительно преступное поведение на основе показателей, используемых для оценки риска, как упомянуто в пункте 16 настоящей рекомендации.

22. Государствам-членам также рекомендуется в полной мере использовать специальные методы расследования для обнаружения и перехвата террористов, действующих в одиночку, и для предотвращения террористических актов. Принимая во внимание, что террористы могут действовать в нескольких юрисдикциях, государствам-членам рекомендуется обмениваться соответствующей информацией и изучить возможность создания совместных следственных групп для оказания взаимного содействия в обнаружении и предотвращении террористических актов и привлечении к ответственности лиц, подозреваемых в терроризме.

23. Государствам-членам предлагается принять надлежащие меры для предотвращения и пресечения незаконной передачи, дестабилизирующего накопления и неправомерного использования оружия, включая стрелковое оружие и легкие вооружения, военную технику, беспилотные авиационные системы и самодельные взрывные устройства, а также их компоненты, которые позволяют действующим в одиночку террористам совершать террористические акты. Такие меры должны приниматься согласно соответствующим международным и региональным документам, в частности, согласно Резолюции Совета Безопасности ООН от 2 августа 2017 г. № 2370 об угрозах международному миру и безопасности, создаваемых террористическими актами, недопущение приобретения террористами оружия (S/RES/2370 (2017)).

24. Государствам-членам рекомендуется разработать программы отказа от терроризма и дерадикализации для лиц, которым угрожает опасность стать террористами, действующими в одиночку. Без ущерба для процедур уголовного законодательства государствам-членам также рекомендуется рассмотреть вопрос о разработке программ дерадикализации, специально предназначенных для ситуации с иностранными боевиками-террористами, включая репатриантов. При необходимости такие программы должны охватывать членов семьи, а также научных экспертов, гражданское общество, религиозных лидеров и общественных деятелей. Особое внимание следует уделять индивидуальным потребностям несовершеннолетних лиц и лиц, которые считаются уязвимыми по иным причинам.

25. Государствам-членам рекомендуется рассмотреть вопрос о разработке программ социальной реинтеграции для лиц, прошедших через процесс дерадикализации, а также для лиц, отказавшихся от терроризма, в целях восстановления чувства принадлежности к обществу в целом.

26. Признавая, что для предотвращения терроризма требуется участие общества в целом, государствам-членам рекомендуется взаимодействовать с субъектами гражданского общества для укрепления доверия и налаживания сотрудничества в предотвращении радикализации, ведущей к терроризму, и в соответствующих случаях для разработки программ отказа от терроризма, дерадикализации и социальной реинтеграции.

27. Если это целесообразно, государствам-членам рекомендуется устанавливать и разрабатывать соглашения с гражданским обществом и частным сектором, в частности, с поставщиками интернет-услуг и компаниями, занимающимися коммуникационными технологиями, в целях предотвращения радикализации, ведущей к терроризму через Интернет, и облегчения раннего выявления террористов, действующих в одиночку.

Роль гражданского общества в борьбе с радикализацией, ведущей к терроризму

28. Государствам-членам следует, если это целесообразно, взаимодействовать с соответствующими субъектами гражданского общества в целях выявления на местном уровне факторов, сдерживающих радикализацию, ведущую к терроризму, и способствующих ей, для разработки программ предотвращения и предупреждения процессов радикализации.

29. Государствам-членам необходимо гарантировать, что такие программы предусматривают механизмы раннего предупреждения для своевременного обнаружения признаков радикализации, ведущей к терроризму, разработку эффективных и индивидуальных концепций и сообщений, направленных против террористической пропаганды, а также проведение надлежащих мероприятий, развивающих чувство принадлежности к обществу в целом, в частности, для лиц, которым угрожает опасность стать террористами, действующими в одиночку.

Роль Интернета и социальных сетей

30. Государствам-членам рекомендуется принимать как законодательные, так и иные меры с целью эффективно противодействовать радикализации, ведущей к терроризму через Интернет и социальные сети. Если это целесообразно, государства-члены должны также сотрудничать с частным сектором для того, чтобы обеспечить, что концепции и сообщения, направленные против террористической пропаганды, были легко доступны в Интернете.

31. Государства-члены призваны в полной мере использовать существующие схемы или создавать новые для взаимодействия с частным сектором, особенно с поставщиками интернет-услуг, в борьбе с радикализацией, ведущей к терроризму. При необходимости такие схемы могут обеспечивать фильтрацию и удаление незаконного контента, а также блокировку доступа к веб-сайтам и учетным записям в социальных сетях. Данные схемы также могут предусматривать создание механизмов обращения за помощью и ускоренных процедур удаления такого незаконного контента.

Сотрудничество в пределах государств

32. Государствам-членам следует в максимально возможной степени обеспечить наличие соответствующего законодательства и механизмов для эффективного сотрудничества между всеми компетентными органами как на государственном, так и на местном уровнях, включая при необходимости обмен информацией в целях раннего выявления и предотвращения преступной террористической деятельности, осуществляемой террористами, действующими в одиночку. Государствам-членам также следует обеспечить эффективную координацию между компетентными органами мер по предотвращению радикализации, ведущей к терроризму.

Сотрудничество между государствами

33. Государствам-членам рекомендуется определять и разрабатывать, если это необходимо и целесообразно, дополнительные меры для расширения сотрудничества, включая обмен информацией, как указано в пункте 22 настоящей рекомендации, в целях обнаружения террористов, действующих в одиночку, и предотвращения осуществления ими преступной террористической деятельности.

34. Государствам-членам следует в максимально возможной степени использовать существующие механизмы международного сотрудничества, такие как экстрадиция, взаимная правовая помощь, передача осужденных лиц и обмен полицейской информацией в рамках Сети 24/7 Совета Европы об иностранных боевиках-террористах, касающиеся раннего выявления и предотвращения преступной террористической деятельности, осуществляемой действующими в одиночку террористами, а также преследования и при необходимости дерадикализации таких лиц. В частности, государствам-членам рекомендуется на регулярной основе обмениваться передовым опытом относительно предотвращения радикализации, ведущей к терроризму, и в соответствующих случаях относительно программ отказа от терроризма, дерадикализации и социальной реинтеграции.

35. Настоящая рекомендация и ее осуществление могут оцениваться регулярно и в свете любых значимых изменений, затрагивающих террористов, действующих в одиночку. При необходимости настоящая рекомендация должна быть пересмотрена и изменена соответствующим образом.

---