Постановление № 57-8 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

«О Рекомендациях по организации деятельности органов местного самоуправления (управления), направленной на поддержку населения в условиях пандемии»

(Вместе с <Матрицей проблем и механизмов поддержки населения в условиях пандемии, рекомендуемых для использования ОМС(у)>, «Ссылками на наиболее интересные практики»)

(Принято в г. Санкт-Петербурге 22.11.2024)

МЕЖПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

НАПРАВЛЕННОЙ НА ПОДДЕРЖКУ НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ

Приложение

Приняты на пятьдесят седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи

Среди других пользователей Документа — общественные объединения граждан, реализующие инициативы на территории муниципальных образований или групп муниципальных образований в связи с мерами коллективной защиты от рецидивов пандемии, последующих волн различных по силе и охвату вирусных атак/массовых заболеваний и т.п.

Рекомендации также могут применяться правоохранительными и надзорными органами, структурами МЧС, поскольку особое внимание при работе над ними уделялось организации взаимодействия с органами власти, правоохранительными и надзорными органами, со всеми участниками противодействия возможным тяжелым последствиям пандемии для населения.

1. Общие положения и используемый понятийный аппарат

глава муниципального образования — выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемое на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также иными полномочиями, возложенными на него в соответствии с законом;

инструментарий антикризисного регулирования — совокупность форм, методов и процедур упорядочивания общественных отношений посредством установления дозволений, запретов, обязательств и поощрений в целях антикризисного управления;

муниципальное образование — территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

органы местного самоуправления (управления) — представительный и иные органы местного самоуправления (управления), наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения;

пандемия — высшая степень развития эпидемического процесса, исключительно сильная эпидемия, при которой заразная болезнь за сравнительно короткое время поражает значительную часть населения многих стран, иногда на разных континентах, и значительно превосходит по своей интенсивности эпидемии, обычные для данной местности, страны и данных условий. Характеризуется массовым распространением инфекционной болезни;

пандемия коронавируса (пандемия COVID-19) — пандемия из-за распространения коронавируса, известного как SARS-Cov-2, вспышка которого была впервые зафиксирована в 2019 году в городе Ухань (Китайская Народная Республика);

патоген — любой микроорганизм (включая грибы, вирусы, к числу которых относится SARS-CoV-2, бактерии и пр.), а также особый белок — прион, способный вызывать патологическое состояние (болезнь) другого живого существа;

полномочия органов местного самоуправления (управления) — закрепленный национальными законами и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления (управления) комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории соответствующего муниципального образования;

представительный орган местного самоуправления (управления) — выборный коллегиальный орган местного самоуправления (управления), обладающий правом представлять интересы населения территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и принимать от его имени решения, действующие на данной территории, состоящий из депутатов представительного органа местного самоуправления (управления), избираемый на муниципальных выборах либо формируемый представительными органами местного самоуправления (управления) другого уровня;

резистентность (резистивность, адаптивность) — способность системы к адаптации в сложной и изменчивой среде;

территориальное общественное самоуправление (ТОС) — форма самоорганизации людей по месту их проживания на определенной части территории муниципального образования (район, квартал и т.д.) с целью самостоятельной реализации гражданами собственных (территориальных) инициатив, включая инициативы по различным аспектам местного значения в условиях пандемии;

устойчивость — состояние глобальной системы, включающей окружающую среду, социальные и экономические аспекты, при котором потребности настоящего времени удовлетворяются без нанесения ущерба возможностям будущих поколений удовлетворять свои потребности;

человеческий капитал территории — сформированный в результате инвестиций запас знаний, умений, навыков и мотиваций, отражающих совокупность физических, интеллектуальных и психологических качеств и способностей личности. Использование этих качеств и способностей приводит к получению как экономического, так и внеэкономического дохода в ходе производственной и непроизводственной жизнедеятельности человека на конкретной территории;

эвакуация — организованное перемещение людей, материальных и культурных ценностей в безопасное место, включая вывод военных формирований, вывоз государственных и муниципальных учреждений, общественных организаций, объектов социальной инфраструктуры, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

экономический кризис (кризис) — резкое ухудшение экономического состояния страны, проявляющееся в значительном спаде производства, нарушении сложившихся производственных связей, банкротстве предприятий, росте безработицы и в итоге — в снижении уровня жизни и благосостояния населения.

1.4. Пандемия коронавируса, начавшаяся в 2019 году и продолжавшаяся, по данным ВОЗ, до середины 2023 года, относится к самым тяжелым кризисным явлениям, с которыми столкнулись государства — участники СНГ. Легкие формы пандемии и ее последствия в той или иной степени фиксируются во многих странах до сих пор.

1.5. Основным и естественным объектом «пандемической атаки» явились люди (человеческий капитал) практически во всех населенных пунктах планеты. Наиболее тяжелая ситуация сложилась на уровне местного самоуправления, где ухудшение положения стало следствием влияния пандемии на деятельность государственной финансовой системы, реальный сектор экономики, государственный сектор, рынок труда, а также органы местного самоуправления (управления), реализующие свои полномочия на местах.

1.7 Местные власти оказались на переднем крае борьбы с пандемией, решая вопросы:

• реализации экономических и социальных инициатив, включая укрепление муниципальных систем здравоохранения, обеспечение социальной защиты, образования;
• определения приоритетности основных муниципальных услуг;
• переформатирования общественных пространств для соблюдения норм общественного здравоохранения и сохранения базовых прав граждан в условиях социального дистанцирования и ограничения передвижения;
• поддержки местных предприятий и предпринимателей;
• оказания помощи наиболее уязвимым и пострадавшим группам населения и предприятиям, обеспечивающим их выживание.

1.8. Общие характеристики пандемии, важные для совершенствования антикризисного законодательства в государствах — участниках СНГ:

• влияние современных процессов урбанизации. Урбанизация усилила воздействие пандемии и выявила уязвимость городов и прилегающих территорий;
• изменение социальных отношений. Пандемия нарушила традиционные механизмы взаимодействия и ускорила внедрение цифровых решений для коммуникаций;
• возникновение новых проблем. Закрытие границ, ограничения и нехватка медицинского персонала потребовали изменения урбанистических моделей и трансформации городских экономик;
• изменение поведения потребителей. Городское и сельское население стало более «реактивным», стремясь сократить время на приобретение товаров и услуг и получение ответов на запросы;
• цифровизация экономики. Ускорение перехода к новым информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ) усилило зависимость от ИКТ, что привело к необходимости разработки соответствующего законодательства и признания статуса документов, созданных с помощью цифровых технологий;
• повышение спроса на устойчивую экологическую модель развития территорий. Создание соответствующих пространств и благоустройство становятся важными функциями местных органов власти.

1.9. Изучение последствий пандемии коронавируса и прогнозирование будущих кризисов выявили следующие ключевые для разработки законодательства в сфере деятельности ОМС(у) в условиях пандемии аспекты:

• вероятность повторения вирусных атак по различным причинам (террористические акты, техногенные катастрофы и т.д.);
• богатый опыт преодоления кризисов, включая быструю разработку противоядий, медицинских препаратов и внедрение мер поддержки, включая международную помощь;
• бюджетные ограничения, экономические последствия и потери в человеческом капитале, вызываемые пандемией;
• необходимость создания организационных и правовых условий для стабилизации экономики и предотвращения будущих пандемий;
• повышение устойчивости социально-экономических систем на муниципальном уровне к угрозам и вызовам внутри и за пределами государств — участников СНГ.

1.10 Пандемия имела не только негативные, но и позитивные последствия, а именно:

• открылись перспективы цифровизации и внедрения технологий;
• появилась межгосударственная кооперация для согласованной антикризисной политики;
• медицинские службы стали более технологичными и эффективными;
• органы местного самоуправления (управления) начали получать поддержку из средств вышестоящих бюджетов и пересматривают свою роль в регулировании.

2. Общая характеристика проблем и механизмов их решения

2.1. Проблемные области в дни пандемии требуют особого внимания на местном уровне и зависят от местных условий, традиций и инфраструктурного обеспечения. Проблемы на местном уровне могут иметь политические и финансовые последствия (такие как социальная напряженность, забастовки, «схлопывание» местных бюджетов и др.), что влияет на управление и механизмы, включая правоохранительные.

2.2. При работе с населением в условиях пандемии местная власть сталкивается с необходимостью новых компромиссов, формируемых в зависимости от конкретной ситуации. На местном уровне растет понимание того, что власть должна быть готова к таким компромиссам, применяя специальные правовые нормы и обеспечивая легитимность решений, например, таких, как перенаправление бюджетных ресурсов на более важные мероприятия.

2.3. Люди по-разному пострадали от пандемии, особенно сильно она сказалась на неблагополучных городских районах и социально уязвимых группах населения. Некоторые отрасли промышленности и услуг, построенные на расширении производительных сил, а не на автоматизации и новых технологиях, также пострадали сильнее других. Местные органы власти должны быть готовы к такому развитию событий и иметь соответствующие рекомендации.

2.4. Зависимость территорий от торгуемых секторов, таких как туризм, потребовала применения диверсификационных механизмов и особых мер поддержки, отхода от монопрофильной ориентации и новых приемов управления. Это улучшило взаимодействие с населением, большая часть которого осталась без доходной части бюджета и оказалась под угрозой голодного существования.

2.5. Среди других проблем, влияющих на взаимодействие ОМС(у) с населением и требующих оперативных решений, следует отметить:

• повышение неопределенности в вопросах устойчивости развития муниципальных территорий;
• зависимость от оперативности и доступности получения ресурсов от вышестоящих органов власти;
• установленное более ранними законодательными актами разграничение полномочий и отсутствие инструкций на случай возникновения критических ситуаций как сдерживающий фактор, негативно влияющий на оперативное обеспечение жизнедеятельности населения в условиях пандемии и объявленных ограничений;
• отсутствие опережающего нормативно-правового регулирования в ряде ситуаций;
• нехватку опыта управления в кризисные периоды и недостаточно хорошую подготовку сотрудников;
• отсутствие заблаговременной проработки и регламентации вопросов взаимодействия с населением в дни пандемии;
• сложности с сохранением человеческого капитала территории, поддержкой талантливой молодежи, детей с ограниченными возможностями, социально уязвимых групп и медицинского персонала с учетом их особенностей и ожиданий от местных властей.

2.6. В Рекомендациях обозначены ключевые цели и задачи, которые необходимо решить для преодоления кризиса и восстановления нормальных условий жизни. Среди этих задач основными являются: защита населения и его здоровья, восстановление экономики, поддержка благосостояния семей, содействие возобновлению нормальной деловой и общественной жизни на местном уровне, поддержка образования.

2.7. Особенно ценным оказался опыт тех стран и местных органов власти, которые смогли разработать и реализовать сбалансированный комплекс мер, направленных на решение вышеперечисленных задач. Эти меры позволили комплексно решить проблемы, не создавая новых трудностей на местном уровне, который является важным и наиболее уязвимым.

2.8. В процессе исследования, результаты которого легли в основу Документа, были определены основные проблемные области, требующие особого внимания и принятия конкретных мер. Для этих областей были разработаны рекомендации, которые необходимо учитывать ОМС(у) в случае возникновения пандемии, а именно:

• рекомендации по общим вопросам организации деятельности ОМС(у) в условиях пандемии;
• рекомендации по организации взаимодействия (коммуникации) ОМС(у) с населением;
• рекомендации по нормативно-правовому обеспечению работы ОМС(у) с населением в условиях пандемии;
• рекомендации по реализации функции управления ОМС(у) для поддержки населения в условиях пандемии;
• рекомендации по использованию в целях поддержки населения новых технологий (их роли и применению) в условиях пандемии;
• рекомендации по поддержке ОМС(у) системы образования на соответствующей территории в условиях пандемии;
• рекомендации по реализации полномочий ОМС(у) в сфере социальной защиты населения и взаимодействия с ним по социальным вопросам;
• рекомендации по поддержке доступа населения к медицинским услугам и медикаментам;
• рекомендации по поддержке межмуниципальных и международных коммуникаций в условиях пандемии.

2.9. Рекомендации для проблемных областей содержат краткое описание соответствующей области, ее особенностей, механизмов поиска оптимального решения проблем и рекомендации для поиска оптимального решения. Эти рекомендации могут быть дополнены или приняты в дальнейшую проработку ОМС(у) в зависимости от ситуации на конкретной территории, местных традиций и законодательства.

3. Общие вопросы организации деятельности ОМС(у) в условиях пандемии

3.1. Данный раздел содержит рекомендации по общим вопросам законодательной деятельности ОМС(у) в условиях пандемии и критически важным направлениям организации их работы. Более детально вопросы деятельности ОМС(у) рассмотрены при изложении специальных рекомендаций в других разделах.

---

3.3. ОМС(у) следует понимать свою роль в преодолении последствий пандемии. В силу своей близости к населению и знания его проблем ОМС(у) отвечают за все важнейшие аспекты мер по сдерживанию последствий пандемии, поддержки системы здравоохранения, оказания социальных услуг, экономического развития и государственных/муниципальных инвестиций. Это выдвигает ОМС(у) на передний план антикризисного управления и делает их участие в законодательном процессе в интересах соответствующей территории ключевой управляющей и организационно-обеспечительной функцией.

3.4. ОМС(у) должны четко знать свои полномочия в период пандемии и заблаговременно создавать правовые и организационные условия для, например, оказания (содействия оказанию) медицинской помощи населению. Проблема организации исполнения обязанностей ОМС(у) связана с практикой перераспределения полномочий. Муниципальный опыт государств — участников СНГ показывает, что здравоохранение и образование не являются вопросами местного значения. Однако ОМС(у) могут участвовать в осуществлении государственных полномочий, например, создавать музеи и службы неотложной медицинской помощи в медицинских учреждениях в целях оказания на территории муниципального образования первичной медико-санитарной помощи и др. Национальное законодательство и местные правовые традиции не препятствуют легитимной деятельности ОМС(у) по взаимодействию с населением и реализации информационных или мобилизационных запросов в условиях пандемии. Деятельность ОМС(у) в кризисные периоды должна быть регламентирована заранее, тогда законодатели и другие представители власти смогут уверенно действовать, не дожидаясь указаний «сверху», но координируя свою работу со специалистами. Главным принципом при этом остается сохранение местного человеческого капитала.

3.5. Законодателям на местном уровне рекомендуется обратить внимание на следующие основные направления деятельности ОМС(у) в условиях пандемии:

• законодательное обеспечение профилактики эпидемий, выявления угроз, помощи в санитарной обработке мест общего пользования, деятельности эпиднадзора;
• участие в создании и развитии системы вызова экстренных оперативных служб;
• реализация мер по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям, выявлению и нивелированию рискообразующих факторов для жизнедеятельности населения;
• ежегодное выделение средств из бюджета на создание и содержание запасов материально-технических, продовольственных, медицинских средств и индивидуальных средств защиты;
• содействие устойчивому функционированию организаций;
• адаптация и реорганизация системы управления, нормативно-правового регулирования, мобилизация квалифицированных управленческих кадров и создание профильных служб (в сферах медицины, образования, социальной защиты, бюджетной политики, подготовки сотрудников, аварийного производства, закупок и поддержки цепочек поставок для нужд населения);
• оперативное реагирование на новое национальное законодательство, взаимодействие с вышестоящими бюджетами, ветвями власти, национальными министерствами и ведомствами, ответственными за обеспечение жизнедеятельности на территории государства.

3.6. Рекомендуется заблаговременно принять меры, направленные на то, чтобы каждый работник ОМС(у) осознавал, каким образом он должен выстраивать взаимодействие с населением в условиях пандемии. Для ОМС(у) важно заранее понимать, как пандемия может повлиять на развитие территорий, сферы занятости и финансов в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Для этого можно использовать информацию, поступающую от ответственных государственных структур. В зависимости от характера взаимодействия с населением ОМС(у) могут предоставлять людям информацию для самостоятельного принятия решений или организовывать их конкретные действия. В зависимости от выбранного подхода ОМС(у) должны разработать соответствующие нормативные правовые акты и процедуры для их реализации, а также обеспечить контроль и обратную связь.

3.7. Формы взаимодействия муниципальной власти и местных сообществ (референдум, опрос, взаимное информирование о потребностях, решениях и действиях, общественное участие в решении проблем, общественные приемные руководителей ОМС(у) и др.) должны быть скорректированы с учетом ограничений, которые вводятся в период пандемии. Рекомендуется:

• использовать потенциал электронных механизмов взаимодействия, создавать электронные площадки для публичного диалога населения и власти, формируя соответствующую правовую базу с учетом условий жизни и потребностей населения;
• привлекать молодежь к обсуждению и решению вопросов местного значения, используя информационные технологии;
• подтвердить и довести до сведения населения информацию о новых процедурах согласования и участия граждан в местном самоуправлении, обеспечив их легитимность;
• провести образовательные мероприятия по разъяснению особенностей работы в условиях пандемии, включая обсуждение и принятие решений по вопросам местного значения;
• создать в ОМС(у) постоянный штат работников в области гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций;
• организовать обучение сотрудников ОМС(у) навыкам в области гражданской защиты в учебных центрах соответствующих министерств и ведомств;
• предусмотреть альтернативные способы взаимодействия с населением из-за ограничения количества регулярных встреч (специальные электронные пункты для оперативной связи, выделенный номер экстренной связи, привлечение медицинского персонала из служб экстренной помощи), организовать санитарную защиту мест контактов с населением.

Вся вышеперечисленная деятельность должна иметь законодательное обеспечение и подлежит нормативно-правовому регулированию в условиях пандемии.

3.8. Органам местного самоуправления (управления) следует разработать и принять нормативные документы, охватывающие следующие аспекты:

• привлечение спонсоров для решения социальных проблем, например для помощи детям-сиротам и малообеспеченным семьям;
• содействие в создании волонтерского движения и его ресурсное обеспечение;
• помощь в организации территориального общественного самоуправления (ТОС), в рамках которого люди самостоятельно реализуют свои инициативы по вопросам местного значения в условиях пандемии. ОМС(у) должны вовлекать в ТОС медиков для контроля за санитарно-эпидемиологическими требованиями и выполнением рекомендаций;
• тесное взаимодействие муниципальных органов власти с областными органами власти для решения проблем, находящихся в их компетенции;
• стимулирование малых предприятий к перемещению в пострадавшие от пандемии территории с предоставлением доступных льгот;
• оптимизация муниципального контроля, включая временную приостановку проверок и возбуждения административных дел, за исключением проверок и дел, связанных с нарушением санитарно-эпидемиологических требований и уборкой придомовой территории.

4. Нормативно-правовое обеспечение работы ОМС(у) с населением в условиях пандемии

4.4. Разработка нормативно-правового обеспечения работы ОМС(у) в условиях пандемии должна предшествовать кризису. Эта работа невозможна без заблаговременного принятия системных решений на национальном уровне и должна выстраиваться с учетом необходимости гармонизации с нормативными актами вышестоящих уровней.

4.5. На местном уровне необходимо сформировать правовые рамки для оперативного реагирования на биологические и иные сопутствующие пандемии угрозы, исходя из полномочий ОМС(у) и возможностей территории. Для принятия превентивных мер и устранения опасности важна четкая регламентация действий. ОМС(у) следует сформировать местный институт (определить организацию) для оценки и мониторинга кризисных ситуаций, максимально используя «разрешительное» законодательство, чтобы сократить время ожидания команды «сверху» и определить порядок действий в нормативных правовых актах.

4.6. Необходимо как можно быстрее начать комплексную работу над созданием законодательства на всех уровнях власти на случай новых пандемий. Важно иметь готовые модельные НПА, которые могут быть применены в дни пандемии в зависимости от обстоятельств. Это касается актов о карантине, блокировке зараженных территорий, выводе населения и т.д. Важно определить, кто и как будет реализовывать муниципальные услуги в условиях карантина. Разработка НПА на местном уровне позволит создать правовые рамки для оперативного реагирования на биологические угрозы и регламентировать действия, связанные с принятием превентивных мер и заблаговременным мониторингом опасности, чтобы купировать проблемы на ранней стадии, не загружая вертикаль власти и не дожидаясь ответа «сверху».

4.7. Рекомендуется заблаговременно начать работу с населением по разъяснению всех правовых вопросов, которые должны быть описаны в соответствующих НПА.

4.8. Важно иметь возможность оперативного привлечения к работе над НПА профессионалов, способных учесть все риски и возможные осложнения. Разрабатываемые НПА, если иное не установлено законодательством, должны содержать раздел, регламентирующий порядок привлечения экспертов и финансирования экспертных работ.

4.9. В НПА необходимо включить как отдельный раздел вопросы финансирования деятельности ОМС(у) в условиях пандемии. Целесообразно предусмотреть в НПА возможность перераспределения бюджетных средств в случае новой пандемии, прописать соответствующие процедуры, придав им легитимный и понятный характер, назначить ответственных лиц.

4.10. Необходимо обеспечить сбалансированность разрабатываемых НПА. Важной особенностью нормативно-правового обеспечения является учет тонкой грани между излишней строгостью и чрезмерной гибкостью НПА. При разработке новых документов следует учитывать сложности взаимодействия институтов и персоналий в кризисный период. В период пандемии коронавируса гибкость проявили страны, лидеры которых обладали политической волей, действовали решительно и были готовы нести ответственность за свои решения, в то время как страны, которые продолжали следовать прежним правилам и регламентам, понесли максимальный урон. Отсутствие институциональной базы привело к тому, что не каждый руководитель был готов действовать гибко и быстро. Это свидетельствует о том, что необходимо разработать систему мер и механизмов взаимодействия, которые позволят ответственным лицам на местах гибко реагировать на изменение ситуации. Для условий пандемии целесообразно предусмотреть персональную ответственность не за неправильные решения, а за отсутствие решений и попытки «спрятаться» за институциональное несовершенство. Это поддержит ответственных должностных лиц местных органов власти и поможет предотвратить негативные последствия пандемии.

4.11. Ограничительные меры и меры поддержки населения, предусмотренные НПА, должны быть адекватны возникшей опасности. Избыточные меры могут вызвать недовольство (в случае ограничений) или злоупотребления и коррупцию (в случае мер поддержки), что осложнит работу местных органов власти. Оценка гражданами деятельности органов власти и предпринятых мер должна проводиться ОМС(у).

4.12. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных национальным законодательством, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также организации работы местной администрации, включая деятельность в условиях пандемии. В этих документах:

• определяются порядок действий ОМС(у) и набор нормативных правовых актов, необходимых для работы в дни пандемии;
• определяется структура координации взаимодействия с населением и субъектами хозяйственной деятельности в условиях пандемии;
• регламентируется перераспределение бюджетных средств для борьбы с инфекцией;
• предлагаются кадровые решения и регулируется экспертная поддержка, в том числе со стороны юристов, эпидемиологов и других специалистов;
• формируется список рабочих групп из персонала ОМС(у) и приглашенных экспертов, определяются порядок их привлечения и ресурсное обеспечение;
• описывается иная деятельность, направленная на поддержку населения в условиях пандемии.

4.13. Целесообразно в рамках деятельности по нормативно-правовому обеспечению работы ОМС(у) при реализации мероприятий по поддержке населения в условиях пандемии:

• заранее предусмотреть и внести изменения в законодательные акты, регулирующие установление, изменение или отмену местных налогов и сборов с населения, использование имущества, организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом, порядок проведения муниципальных закупок, сохранение цепочек продовольственных поставок, поставки медикаментов, средств личной гигиены и защиты и т.д.;
• проверить нормативные правовые акты ОМС(у) на соответствие бюджетному, налоговому, уголовному законодательству, иным нормативным правовым актам вышестоящих уровней для недопущения коллизий при изменении правового регулирования в условиях биологической угрозы;
• сформировать и подготовить проекты модельных нормативных правовых актов, которые станут основой для разработки конкретных НПА для конкретных регионов и территорий <*>;

---

<*> В ряде государств — участников СНГ эта работа предполагает учет нормативных правовых документов национального и регионального уровней в местной законодательной работе, направленной на защиту населения в условиях пандемии. Это законодательные акты и нормативные документы, которые должны применяться в дни пандемии.

• предусмотреть правовое оформление оказания поддержки населению, например, работникам малых и средних предприятий, наиболее пострадавших от воздействия пандемии.

5. Реализация функции управления ОМС(у) для поддержки населения в условиях пандемии

5.1. Местные органы самоуправления самостоятельно управляют имуществом, формируют бюджет, устанавливают налоги и решают вопросы местного значения, однако они испытывают проблемы с финансовыми ресурсами, кадрами, экспертизой, взаимодействием с вышестоящими органами власти и кризисным управлением. Для эффективной работы им нужны гибкая нормативно-правовая база, подготовленные управленческие кадры и информация о внешних экспертах на случай пандемии.

5.2. В обычных условиях управление на местном уровне осуществляется эффективно благодаря наличию нормативно-правовой базы и местных ресурсов. Однако в кризисных ситуациях, таких как пандемия, потребность местных органов самоуправления в осуществлении управленческих функций превышает их возможности. Процесс принятия решений становится менее эффективным, а взаимодействие с вышестоящими органами власти замедляется. В некоторых странах в период пандемии это привело к значительным потерям среди населения, выявив слабость институтов и управленческое бессилие руководителей. Для минимизации ущерба необходимы особые управленческие модели и регулирование мер защиты населения. В качестве рекомендаций для ОМС(у) по правовому обеспечению процесса организации системы управления в условиях пандемии и взаимодействия с населением можно предложить следующие меры.

5.3. Необходимо разработать специализированные правовые нормы, которые будут регулировать работу органов власти в период пандемии.

5.4. Следует провести качественную кадровую работу с сотрудниками органов власти, создать экспертно-аналитическую базу, разработать рекомендации и организовать курсы повышения квалификации по новым программам антикризисного управления. Особенно это актуально для высшего руководства на всех уровнях власти, так как от его подготовленности и активности будет зависеть результат деятельности в период пандемии.

5.5. Важно выбрать наиболее подходящую модель реализации функции управления в условиях пандемии и закрепить ее законодательно. В условиях пандемии появляются новые особенности, которые нужно учитывать, включая необходимость привлечения специалистов и местных структур, занимающихся контролем, мониторингом, устранением последствий, оценкой угроз и т.д.

5.6. Целесообразно максимально использовать наработанный опыт управленческой деятельности и постоянно изучать лучшие практики в этой сфере. В условиях пандемии коронавируса для управления и мониторинга ситуации, подготовки управленческих решений на всех уровнях власти, включая муниципальный, создавались штабы, комиссии, комитеты. В некоторых случаях формировались подкомиссии и рабочие группы для комплексного и профессионального реагирования на возникающие угрозы и риски. Изучение успешных практик (стратегий и методов), используемых главами местных администраций для управления персоналом в условиях пандемии, а также разработка системы мотивации в условиях удаленной работы и изоляции, включая поиск решений для удержания квалифицированных сотрудников, имеют большое значение.

5.7. Необходимо создать для каждого ОМС(у) модель управления, которая будет учитывать местные обычаи и специфику. В случае биологической угрозы следует оперативно принять все необходимые меры для получения инструкций и НПА национального уровня и с учетом их положений разработать местные законодательные акты, которые будут соответствовать положениям государственного плана реагирования для всех уровней управления и включать четкие инструкции для государственных и муниципальных органов, бизнеса и населения.

5.8. Необходимо сформировать координационную структуру (штаб, комиссию) с участием депутатов, специалистов и руководителей, включая экспертов в управлении. Данная структура должна иметь ресурсы для взаимодействия с населением и решения задач по реализации полномочий ОМС(у).

5.12. Все реализуемые меры должны быть законодательно оформлены и доведены до сведения населения.

6. Использование в целях поддержки населения новых технологий (их роль и применение) в условиях пандемии

6.1. В условиях пандемии технологии становятся не только инструментом, но и вызовом, открывая уникальные возможности для ускорения внедрения инноваций. Этот процесс требует тщательной проработки правовых условий и активного участия законодателей. Технологии помогают поддерживать устойчивое функционирование общества в условиях карантина и могут оказать долгосрочное влияние на общество после пандемии. К значимым направлениям использования технологий относятся:

• онлайн-торговля и роботизированная доставка;
• электронные и бесконтактные платежи;
• удаленная работа;
• дистанционное обучение;
• телемедицина;
• онлайн-развлечения;
• цепь поставок 4.0;
• 3D-печать;
• роботизация и дроны;
• 5G и информационно-коммуникационные технологии (ИКТ);
• электронные государственные закупки.

6.2. Интеграция цифровых технологий играет ключевую роль в поддержании стабильности социально-экономической ситуации и замедлении распространения негативных последствий пандемии. Государственные и муниципальные структуры, а также частные компании, быстро перешедшие на новую бизнес-модель, получают преимущества за счет гибкости и эффективности работы.

6.3. Задача законодательной власти и органов местного самоуправления (управления) — разработать и внедрить в сферах их компетенции правовую базу для использования технологий, оказать поддержку бизнесу и населению.

6.4. Необходимо интегрировать передовые IT-решения в работу органов местного самоуправления (управления), перейти на новый формат взаимодействия с гражданами и обеспечить его устойчивость и безопасность. Важно иметь инструменты для мониторинга эффективности мер социальной поддержки населения.

6.5. Рекомендуются следующие основные формы взаимодействия власти и населения с использованием информационных технологий:

• электронное голосование и референдум (голосование по мобильному телефону, интернет-выборы и т.д.);
• механизмы сетевой коммуникации граждан и обсуждения социально значимых проблем в режиме онлайн;
• механизмы формирования онлайн-сообществ для планирования и реализации гражданских инициатив и проектов коллективных действий;
• механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти, включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль за деятельностью органов власти.

6.6. Следует сделать акцент на использовании новых технологий в общественном управлении. Анализ взаимодействия населения и органов местного самоуправления (управления) показал, что информационные технологии не всегда эффективно используются в общественном управлении. В ряде государств — участников СНГ лучшей практикой стало использование мобильных приложений, таких как «Активный гражданин», «Наш город» и «Мобильная приемная».

6.7. Необходимо преодолеть технологическое неравенство, внедряя программы по повышению цифровой грамотности и обеспечивая бюджетный доступ к сети Интернет. Новые технологии могут помочь обществу стать более гибким и устойчивым к пандемии и другим угрозам.

6.8 Для стимулирования использования новых технологий рекомендуются такие меры, как:

• поддержка местных предприятий, занимающихся производством товаров и услуг в сфере информационных и других новых технологий, связанных с обеспечением жизнедеятельности, социальной защитой населения и поддержкой экономики территории в целом. Это включает создание льготных условий для работы таких предприятий, в том числе освобождение от местных налогов, предоставление льгот, офисных и складских помещений, сокращение количества проверок и т.д.;
• поддержка участия технических вузов и их студентов в технологическом обновлении территории и решении вопросов местного значения. Это может включать бесплатную помощь в оформлении проектов, продвижении инициатив, получении грантов и т.д.;
• внедрение социальных контрактов с предоставлением денежных средств и налоговых льгот для предпринимателей и самозанятых, деятельность которых имеет важное значение для технологического обновления территории в социальной сфере. Целесообразно устанавливать налоговые каникулы для социальных предпринимателей в этой сфере, а также льготы по налогу на имущество, землю, транспорт и др.

7. Поддержка ОМС(у) системы образования на соответствующей территории в условиях пандемии

7.4. Необходимо создать многоуровневый механизм взаимодействия местных органов власти и образовательных учреждений для оперативного реагирования на угрозы.

7.5. В зависимости от степени опасности могут быть введены дополнительные санитарно-гигиенические процедуры, обязательное ношение масок, использование школьных автобусов с медицинским персоналом, закупки для обеспечения доступа к оборудованию.

7.6. В случае карантина возможен переход на дистанционный формат обучения.

7.7. Местными органами власти должен быть утвержден план действий на случай пандемии, включающий эвакуацию и изоляцию учащихся, обеспечение поддержки в случае рецидивов. Для каждого образовательного учреждения должны быть определены ответственные медицинские учреждения и подразделения МЧС в зависимости от местоположения учреждения и количества учащихся.

7.8 В контексте законодательства на местном уровне рекомендуется:

• разработать систему гибких ограничений, которая будет основываться на оценке рисков и позволит образовательным учреждениям переходить на альтернативные режимы работы и использовать другие образовательные технологии в зависимости от уровня объявленной биологической угрозы;
• создать специализированные автоматизированные рабочие места для преподавателей;
• обеспечить социально незащищенным группам населения доступ к дистанционному образованию в случае перехода учебного заведения на такой режим работы;
• включить в школьную, среднеспециальную программы и программы высших учебных заведений изучение вопросов защиты общества и обучение правилам поведения граждан в условиях пандемии;
• участвовать в разработке и реализации специализированных программ дистанционного обучения на случай введения карантина;
• внедрить в образовательные организации практики использования специализированных программ дистанционного обучения на случай введения ограничений.

8. Реализация полномочий ОМС(у) в сфере социальной защиты населения и взаимодействия с ним по социальным вопросам

8.6 ОМС(у) должны иметь инструменты для решения вышеперечисленных проблем, такие как:

• предоставление единовременных пособий, дополнительных выплат, налоговых вычетов и льгот для поддержки пострадавшего населения, заморозка тарифов и предоставление оборудования для школьников (эти необходимые меры позволяют «купировать» проблемы, но не решают их в долгосрочной перспективе, поэтому нуждаются в дополнении мерами стимулирования для изменения взглядов уязвимых групп населения, выхода их из неформального сектора занятости и трудоустройства в общественном секторе);
• механизмы поддержки бизнеса и самозанятых через налоговые каникулы, возвраты, снижение количества отчетов и проверок, льготную аренду, отсрочки платежей и отмену ответственности для преодоления кризисных явлений и адаптации экономики и общества к изменившимся условиям.

8.7. Для поддержки системы социальной защиты рекомендуется увеличить заработную плату, предоставить льготы, обеспечить работников средствами индивидуальной защиты, защищенными рабочими местами и транспортными средствами, привлечь волонтеров, создать автоматизированную электронную систему и выделить дополнительные финансовые средства для реализации программ социальной поддержки.

8.8 Для обеспечения работоспособности системы местной социальной защиты в условиях пандемии рекомендуется:

• разработать и законодательно обеспечить механизм быстрого перехода системы на работу в условиях пандемии;
• разработать и утвердить муниципальные программы специализированной поддержки семей для совмещения родительских и трудовых функций в условиях самоизоляции и дистанционной занятости;
• разработать и внедрить новую социальную политику, учитывающую вызовы пандемии;
• развивать и поддерживать волонтерские движения, в том числе через специализированное нормативно-правовое обеспечение, разработать систему и правовую базу для использования добровольческих групп (волонтеров);
• разработать механизмы использования помещений и оборудования бизнеса для решения социальных проблем на возмездной основе и законодательно закрепить их;
• внедрить правовую базу для социального инвестирования, инициативного бюджетирования, соучастного финансирования и других способов участия граждан и организаций в социальном развитии территорий.

9. Поддержка доступа населения к медицинским услугам и медикаментам

9.1. Местные органы власти могут столкнуться с серьезными трудностями, если не будут поддерживать систему здравоохранения в условиях пандемии. Бездействие ОМС(у), несмотря на их ограниченные полномочия, может негативно сказаться на отношении населения к системе управления и власти в целом.

9.2. В условиях пандемии система здравоохранения стала главным объектом воздействия, и в первую очередь это коснулось медицинского персонала. Люди оказались в ситуации, когда они постоянно находятся в состоянии готовности к работе в авральном режиме в течение многих месяцев.

9.3. Карантинные меры потребовали от многих людей быстрого освоения новых средств связи, протоколов взаимодействия, оборудования и программного обеспечения, а также новых установок и схем для направления пациентов в медицинские учреждения, где им может быть оказана специализированная помощь.

9.4. В условиях пандемии коронавируса медицинские учреждения столкнулись с рядом проблем: нехваткой койко-мест, отсутствием оборудованных помещений, дефицитом лекарств, персонала, оборудования, транспорта и средств индивидуальной защиты. Многие города ограничили плановую и амбулаторную помощь, возникли проблемы с доступностью лекарств и медицинского оборудования.

9.5. Пандемия и карантин особенно негативно сказались на социально уязвимых группах населения: пожилых людях, людях с ограниченными возможностями, мигрантах, цыганах, жителях отдаленных районов. Пациенты с онкологическими, хроническими и сердечно-сосудистыми заболеваниями, туберкулезом, диабетом и ВИЧ, а также те, чье состояние может резко ухудшиться без медицинской помощи, оказались отрезаны от системы здравоохранения, которая сосредоточилась на борьбе с коронавирусом.

9.6. Для решения вышеперечисленных проблем активно внедрялась телемедицина: во многих странах были созданы программное обеспечение и мобильные приложения для отслеживания инфицированных и проведения удаленных консультаций, организованы круглосуточные специальные центры. Применялись современные медицинские технологии, такие как медицинские киоски для проведения первичных исследований и консультаций.

9.7. Проблемы с доступом к телемедицине возникли у пациентов без компьютеров, планшетов и смартфонов, а также у тех, кто не владеет цифровыми технологиями. Телефонная связь не всегда решает проблему, особенно для отдаленных поселений, малых народов, глухих, пожилых людей и людей с ограниченными возможностями. В условиях пандемии и карантина очные встречи с врачами становятся опасными или невозможными.

9.8. В период пандемии возник вопрос о доступе к медицинской помощи для больных с опасными заболеваниями, требующими неотложной диагностики и лечения. В связи с этим рекомендуется развивать дистанционные средства медицинской помощи. Многие вопросы, связанные с дистанционной медицинской помощью, требуют организационно-правового обеспечения.

9.9. Рекомендуется повышать цифровую грамотность населения, развивать волонтерское движение для облегчения получения дистанционной медицинской помощи, рассмотреть идею социального такси для совместных выездов социальных работников с медицинскими сотрудниками в труднодоступные места. Необходимо также поддерживать медицинский персонал, чтобы предотвратить профессиональное выгорание (организовывать специальные комнаты отдыха в «красных» зонах, внедрять системы психологической поддержки и т.д.).

9.10 Дополнительно рекомендуется:

• разработать, утвердить и внедрить понятный алгоритм быстрого перехода системы здравоохранения на режим работы в условиях пандемии;
• создать дополнительные пункты вакцинации в организациях здравоохранения, а также вне организаций здравоохранения с целью повышения доступности вакцинации;
• разработать совместные программы по расширению доступа к телемедицинским услугам для всех слоев населения, включая использование передвижных телемедицинских пунктов с возможностью эффективной дезинфекции между приемами пациентов;
• обеспечить правовое регулирование развития системы оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях в период ограничений, включая использование социального такси, выездных лабораторных комплексов и новейшего портативного оборудования для забора образцов с возможностью онлайн-обработки результатов в удаленных стационарных центрах данных и признания их легитимными при передаче по цифровым каналам связи.

10. Поддержка межмуниципальных и международных коммуникаций в условиях пандемии

10.1. Пандемия коронавируса сильно повлияла на международные и межмуниципальные коммуникации: авиасообщение было приостановлено, пассажирские перевозки по железной дороге, на автомобилях, речных и морских судах — ограничены, как и грузовые перевозки. Для перемещения требовались специальные пропуска и разрешения.

10.2. Сфера дистанционной коммуникации в период пандемии стала бурно развиваться: были разработаны мессенджеры, трекеры, системы дистанционного мониторинга и оповещения, активно использовалась видео-конференц-связь. Многие организации перешли на дистанционный формат работы, в частности, онлайн-совещания, международные форумы и конференции проводились в формате цифровых площадок.

10.3. Совершенствование дистанционной коммуникации позволило обеспечить международную, межрегиональную и межмуниципальную координацию для решения задач развития и информационного обеспечения, включая получение информации о лучших практиках работы ОМС(у) в условиях пандемии. Были найдены уникальные решения, в том числе в правоприменительной практике, для развития отношений партнерства и сотрудничества.

10.4. Трудности дистанционной коммуникации связаны с внедрением новых форматов и цифровых систем, установкой оборудования и практикой его использования. Для решения проблем онлайн-работы необходимы курсы по повышению цифровой грамотности и создание резерва программно-аппаратного обеспечения для особо нуждающихся людей или волонтерских групп.

10.5. Для решения проблем, связанных с очным общением, туризмом и образовательным обменом в период пандемии, необходимо преодолеть пик биологической угрозы и выйти из локдауна. Разработка специальных систем для обеспечения очной коммуникации на данном этапе научно-технического прогресса нецелесообразна.

11. Заключительные положения

11.1. Данные Рекомендации не предлагают универсальных решений для всех проблем. Документ требует творческого подхода, уточнения и дополнения в зависимости от конкретной ситуации.

11.2. Важным дополнением к Рекомендациям является список со ссылками на наиболее интересные аналитические исследования, лучшие примеры из практики государств — участников СНГ и других стран, аккумулирующие наиболее успешный опыт работы по поддержке населения в условиях пандемии. Список представлен в Приложении 2, его актуализацию и пополнение рекомендуется проводить регулярно.

11.3. Описание основных принципов работы ОМС(у) в условиях пандемии, ключевых направлений их деятельности в период распространения вируса, а также целей и задач в рамках каждого из направлений не является исчерпывающим, но дает общее представление о ситуации и позволяет выбрать ОМС(у) наиболее интересующую их сферу деятельности по поддержке населения в условиях кризиса.

11.4. Перечень проблемных областей, представленный в Документе, можно дополнять в соответствии с предложенной схемой и матрицей проблем (см. Приложение 1).

11.5. Для целей текущего и будущего анализа проблем, особенностей, механизмов решения и рекомендаций, связанных с поддержкой населения в условиях пандемии, предлагается использовать специальную матрицу, которая представлена в Приложении 1 и в электронном виде.

Приложение 1

О МАТРИЦЕ ПРОБЛЕМ И МЕХАНИЗМОВ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ, РЕКОМЕНДУЕМЫХ ДЛЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОМС(У)

Для достижения целей, поставленных в Рекомендациях, была создана таблица (далее — Матрица). В ней собраны (систематизированы) основные проблемы, выявленные в процессе подготовки Рекомендаций, а также указаны возможные способы их решения и соответствующие меры в рамках взаимодействия ОМС(у) с населением в условиях пандемии.

Матрица представляет собой структурированный список проблем и решений и помогает определить конкретные действия, а также минимально необходимое нормативно-правовое обеспечение. Рекомендуется использовать ее как систематический ресурс, содержащий примеры возможных мер, и «контрольный список» для разработки нормативных правовых актов.

Матрица разработана как рабочий инструмент для ОМС(у) и может ежедневно использоваться и дополняться новыми данными при условии организационно-методической поддержки и наличия экспертного/штатного состава.

Внесенные в Матрицу уже зарекомендовавшие себя решения и меры должны быть оперативно закреплены в нормативных правовых актах, чтобы обеспечить взаимодействие с населением и его поддержку в условиях пандемии.

Для удобства заполнения Матрица представлена в электронной форме и может стать отдельным модулем для любой цифровой платформы <*>.

---

<*> Электронная матрица проблем и механизмов поддержки населения в условиях пандемии, рекомендуемых для использования ОМС(у), в окончательном виде будет представлена на сайте МПА СНГ.

Для организации деятельности по поддержке населения в условиях пандемии рекомендуется создать саморазвивающуюся базу знаний, основанную на методологии «коллективного интеллекта». Этот подход представляет собой синтез естественного и искусственного интеллектов. Использование методологии «коллективного интеллекта» позволит эффективно и системно работать над постоянным улучшением базы знаний.

База знаний должна стать инструментом-платформой и концентратором больших данных (Big Data), содержащим проверенную информацию о накопленном опыте государств — участников СНГ (а также других стран). На платформе в логической последовательности будут размещены нормативные правовые акты, описания муниципального опыта и другая аналитическая и справочная информация, относящаяся к описываемой национальной практике.

Рекомендуется включить в Матрицу систему оценки и учета рисков. Это позволит определить, насколько действия или бездействие органов власти могут представлять угрозу для населения и территории.

Для формирования базы знаний, основанной на искусственном интеллекте, будет использоваться нейронная сеть. Она сможет обрабатывать и анализировать большое количество информации из разных источников и на основе этого предоставлять ответы на вопросы по заданной теме.

Для работы с электронной базой знаний на основе Матрицы рекомендуется пригласить специалистов и экспертов ОМС(у), которые получили доступ к базе и подключены к ней. База знаний будет состоять из нескольких уровней, которые связаны между собой. Информация будет структурирована по фасетам.

Каждый пользователь базы знаний сможет:

• обозначить новую проблему и запросить решение (новая проблема будет добавлена в соответствующую ячейку электронной фасеты);
• добавить или запросить рекомендацию для решения проблемы;
• добавить или запросить механизм решения проблемы;
• добавить или запросить практику, которая помогла решить проблему, и описать реальный опыт;
• добавить или запросить нормативный правовой акт, который регулирует решение проблемы;
• добавить меру стимулирования или поддержки, которая поможет решить проблему, либо запросить пример такой меры;
• обозначить новый риск и дополнить список действий по его минимизации или устранению последствий.

Таблица 1

Структура матрицы проблем и механизмов поддержки населения в условиях пандемии, рекомендуемых для использования ОМС(у)

N	Проблемные блоки	Проблемы	Набор стратегий (решений) (вкладки)
1	Организация деятельности ОМС(у) в условиях пандемии (общие вопросы)	Список проблем (в порядке приоритетности)	Рекомендации Механизмы (инструменты) Практики Нормативные правовые акты Меры стимулирования (поддержки)
2	Организация взаимодействия ОМС(у) с населением	1. Необходимость самостоятельно принимать сложные решения, не дожидаясь указаний «сверху» 2. Отсутствие достаточного ресурсного подкрепления 3. Потребность в усилении поддержки местной системы здравоохранения, социальных услуг, экономического развития	1. Максимальная адаптация (реорганизация) системы управления работой ОМС(у) в дни пандемии 2. Мобилизация квалифицированных управленческих кадров 3. Создание местных служб по профилю той или иной проблемы или риска (медицина, образование, социальная защита и т.д.) 4. Оперативное реагирование на появляющееся в условиях пандемии новое национальное законодательство, новые правовые нормы и обеспечение координации и взаимодействия с вышестоящими бюджетами, ветвями власти, специализированными органами национального уровня, министерствами и ведомствами 5. Правовое обеспечение для переориентации существующих ресурсных потоков 6. Законодательное обеспечение профилактики эпидемий 7. Проведение мероприятий по санитарной обработке мест общего пользования, осуществление качественного эпиднадзора 8. Подготовка и реализация мер по обеспечению готовности к чрезвычайным ситуациям и реагированию на них 9. Выявление и последующее нивелирование рискообразующих факторов, которые могут привести к новым, еще более тяжелым последствиям (ущербу) для населения в дни пандемии
3	Нормативно-правовое обеспечение работы ОМС(у) с населением в условиях пандемии	1. Отсутствие законодательства, соответствующего тяжелой с учетом возможных потерь и ущерба ситуации во время пандемии 2. Сложности с восприятием чрезвычайных полномочий и средств, требующих правового обеспечения, возникающие у населения 3. Необходимость пересмотра существенного объема полномочий, функций ОМС(у) и выполнения ОМС(у) своих обязательств перед населением	1. Разработка нормативно-правового обеспечения работы ОМС(у) в условиях пандемии, предшествующая наступлению самого кризиса 2. Системные заблаговременные решения на национальном уровне 3. Формирование правовых рамок для своевременного (оперативного) реагирования на любые возможные биологические угрозы, исходя из полномочий и компетенций ОМС(у), возможностей территории 4. Четкая регламентация действий для принятия превентивных мер и мер устранения уже возникшей опасности 5. Создание местного института (определение организации), который (которая), обладая соответствующими компетенциями, будет заниматься оценкой (мониторингом) формирующейся или создавшейся кризисной ситуации (проблемы) 6. Использование уже существующего «разрешительного» законодательства с тем, чтобы сократить время ожидания команды «сверху» 7. Своевременное начало комплексной и масштабной работы на всех уровнях власти по выработке адекватного законодательства на случай возникновения новых пандемий 8. Готовые модельные нормативные правовые документы, применяемые в дни пандемии в зависимости от различных ситуаций и обстоятельств развития кризиса, его влияния на население
4	Реализация функции управления ОМС(у) для поддержки населения в условиях пандемии	1. Нехватка финансов и кадровых ресурсов 2. Затрудненный доступ к качественной экспертизе 3. Неадекватное замедление обычной схемы взаимодействия с вышестоящими органами власти 4. Недостаточно ясная нормативная составляющая 5. Угроза нанесения значительного и неожиданного урона в кратчайшие сроки	1. Разработка особых управленческих моделей и нормативно-правового регулирования применения особых мер защиты населения 2. Выработка специализированных норм права, регламентирующих особый механизм работы органов власти в период пандемии 3. Проведение грамотной кадровой работы с работниками органов власти 4. Подготовка экспертно-аналитической базы 5. Разработка рекомендаций и проведение курсов повышения квалификации по вновь разработанным программам антикризисного управления 6. Формирование отдельным законодательным актом местной координационной структуры (штаба, комиссии) с участием представителей депутатского корпуса, специалистов, руководителей муниципальных и государственных учреждений, чья экспертная помощь и ресурсы могут оказать существенную помощь при взаимодействии с населением и решении задач по реализации полномочий и прав ОМС(у) 7. Разработка совместно со специалистами местного законодательного акта и предложение стандартов оценки возникшей биологической опасности для максимально быстрого принятия актуальных решений, создание системы экспертных групп быстрого реагирования для немедленного консультирования руководителей всех уровней власти, а также групп, которые будут выезжать в места возникновения или действия угроз 8. Внесение в систему документов стратегического планирования базовых изменений, связанных с местами эвакуации, медицинскими учреждениями (социальной инфраструктурой) и т.д., которые будут играть роль (формировать систему) опорных пунктов в зависимости от различных биологических последствий пандемии для состояния здоровья населения 9. Формирование базы открытых данных для обеспечения качественной доказательной базы управленческих решений
5	Использование в целях поддержки населения новых технологий (их роль и применение) в условиях пандемии	1. Отсутствие правового обеспечения и тщательной проработки законодателями правовых условий и последствий внедрения новых технологий в условиях пандемии 2. Недостаточный уровень цифровой трансформации ОМС(у) 3. Неэффективное использование широких возможностей информационных технологий в процессе участия населения в общественном управлении	1. Разработка и принятие благоприятной правовой базы для оперативного внедрения новых технологий 2. Оказание содействия бизнесу и населению в практическом освоении новых технологий 3. Интегрирование в практику органов местного самоуправления (управления) наиболее передовых IT-решений, позволяющих повысить степень цифровой трансформации ОМС(у) и перейти на соответствующий формат взаимодействия органов власти и граждан 4. Создание инструментов цифрового мониторинга эффективности принятых мер социальной поддержки населения 5. Принятие мер по диверсификации и легитимизации каналов связи населения и органов власти — от личного визита и телефонного звонка до электронного обращения и видео-конференц-связи
6	Поддержка ОМС(у) системы образования на соответствующей территории в условиях пандемии	1. Приостановка работы образовательных организаций в условиях карантина, в результате чего часть населения вынужденно лишилась возможности получать необходимые образовательные услуги 2. Нехватка методик и учителей, владеющих новыми образовательными технологиями	1. Обеспечение максимально широкого доступа к цифровым образовательным технологиям 2. Создание условий для учителей и учеников, позволяющих реализовывать образовательную функцию в местах их проживания 3. Особое внимание, уделяемое работе с талантливой молодежью 4. Заблаговременное утверждение плана поддержки в дни пандемии образовательной сферы, включающего эвакуацию учащихся, ограничение их передвижений, обеспечение их поддержки в случае выявленных рецидивов 5. Закрепление за всеми образовательными учреждениями в зависимости от их месторасположения и количества учащихся курирующих их медицинских учреждений или отдельных групп врачей и подразделений МЧС и т.д. 6. Разработка механизма гибкого введения ограничений на основе оценки рисков и перехода образовательных учреждений на иные режимы функционирования, другие образовательные технологии в зависимости от уровня объявленной биологической угрозы 7. Организация подготовки специализированных автоматизированных рабочих мест для учителей 8. Обеспечение социально незащищенных групп населения возможностью получить доступ к дистанционному образованию в случае перехода учебного заведения на соответствующий режим функционирования 9. Инициирование изучения правил поведения гражданина и вопросов защиты общества в условиях пандемии в школах (начальной, средней, специальной/профессиональной подготовки) и высших учебных заведениях
7	Реализация полномочий ОМС(у) в сфере социальной защиты населения и взаимодействия с ним по социальным вопросам	1. Возникновение дополнительной нагрузки на работников системы социальной защиты в условиях повышенных персональных рисков и выпадения из рабочего процесса части сотрудников в связи с неизбежными заболеваниями 2. Отсутствие дополнительных средств для немедленного реагирования и поддержки граждан 3. Нехватка специализированной «аварийной» инфраструктуры на случай возникновения биологических угроз 4. Увеличение количества комплексных проблем у населения (прежде всего наименее защищенной его части), неминуемо ведущее к еще большим осложнениям и новым социальным проблемам, которыми вынуждены заниматься ОМС(у) 5. Значительное снижение качества жизни граждан, увеличивающее риски сопутствующих заболеваний	1. Предоставление для поддержки пострадавшего населения единовременных пособий, дополнительных выплат, налоговых вычетов, льгот, заморозка тарифов, предоставление оборудования для школьников 2. Введение мер стимулирования, связанных с изменением отношения граждан к жизни, выходом их из неформального сектора занятости, устройством на работу в общественном секторе, благоустройством территории и т.д. 3. Предоставление пострадавшему бизнесу в целях его поддержки всевозможных налоговых каникул, налоговых возвратов, снижение количества отчетов и проверок, предоставление льготной аренды, отсрочек по платежам, отмена некоторых видов ответственности в силу «пандемийного форс-мажора» 4. Увеличение заработной платы, предоставление дополнительных льгот сотрудникам сферы социального обслуживания, обеспечение работников передовыми средствами индивидуальной защиты, защищенными рабочими местами и транспортными средствами, привлечение волонтеров и создание автоматизированной электронной системы, уменьшающей объем бумажной нагрузки 5. Разработка и законодательное обеспечение понятного механизма быстрого перехода системы социальной защиты на работу в условиях пандемии 6. Разработка и утверждение муниципальных программ по развертыванию мер специализированной поддержки семей в виде создания условий для совмещения родительских и трудовых функций в период самоизоляции и дистанционной занятости 7. Разработка, утверждение и внедрение новой социальной политики, направленной на дальнейшее активное развитие социальной сферы с учетом новых вызовов и трудностей, которые выявила пандемия коронавируса 8. Развитие и активная поддержка волонтерских движений 9. Разработка механизмов использования помещений и оборудования бизнеса для решения социальных проблем (на возмездной основе, что также окажет поддержку пострадавшему бизнесу) и их законодательное закрепление 10. Внедрение правовой базы для реализации политики социального инвестирования, инициативного бюджетирования и других возможностей и прав граждан и организаций, которые хотели бы участвовать в социальном развитии своих территорий и поддержке населения в дни пандемии
8	Поддержка доступа населения к медицинским услугам и медикаментам	1. Пребывание медицинского персонала на «поле боя» в условиях круглосуточной и многомесячной авральной работы 2. Необходимость на ходу изучать новые средства связи, протоколы взаимодействия, оборудование и программное обеспечение, новые установки и схемы для маршрутизации пациентов в медицинские организации при назначении специализированной помощи и т.д. 3. Нехватка койкомест, отсутствие оборудованных помещений, нехватка лекарственных средств, персонала, оборудования, транспорта и средств персональной защиты 4. Необходимость ограничения плановой и амбулаторной помощи — как в частных, так и в государственных клиниках 5. Проблемы с доступностью жизненно важных лекарственных препаратов и медицинского оборудования для населения 6. Временное отсутствие доступа к услугам системы здравоохранения, направившей все силы на борьбу с коронавирусом, у малоподвижных людей	1. Разработка, утверждение и внедрение понятного механизма быстрого перехода системы здравоохранения на работу в условиях пандемии 2. Разработка совместных (межбюджетных) программ по расширению доступности телемедицины и телемедицинского оборудования для всех слоев населения, создание передвижных телемедицинских «киосков» (лабораторий) с возможностью эффективного обеззараживания при смене пациентов 3. Правовое обеспечение развития системы оказания амбулаторной помощи в условиях локдауна (включающей социальное такси, выездные лабораторные комплексы, новейшее портативное оборудование для забора образцов с возможностью обработки результатов онлайн в удаленных стационарных центрах данных и признания переданных по цифровым линиям связи результатов легитимными и т.д.) 4. Обеспечение дополнительного финансирования системы здравоохранения в целях повышения цифровой грамотности медицинского персонала 5. Законодательная поддержка создания сети резервных помещений для быстрого развертывания дополнительных карантинных комплексов 6. Решение вопросов поддержки, стимулирования, специального обучения (подготовки) медицинского и технического персонала для системы здравоохранения на местах
9	Поддержка межмуниципальных и международных коммуникаций в условиях пандемии	1. Прекращение международного авиасообщения 2. Ограничение пассажирского железнодорожного, автомобильного, речного и морского сообщения 3. Введение ограничений на грузовые перевозки 4. Невозможность покинуть свой населенный пункт 5. Невозможность перемещений без получения специальных пропусков и разрешений	1. Внедрение дистанционных средств коммуникации 2. Переход на дистанционные форматы работы, проведение совещаний онлайн, организация международных форумов и конференций в формате цифровых площадок 3. Внедрение дополнительных курсов по поддержанию цифровой грамотности основного медицинского персонала и населения 4. Наличие резерва программно-аппаратного обеспечения, которое может быть передано (в аренду или пожизненное пользование) особо нуждающимся группам населения или волонтерским группам

N	Группы рисков	Риски	Первоочередные меры	Стратегические меры	Профилактические меры
1	Социальные риски	1. Массовые увольнения 2. Безработица	Продление возможности получить пособие по безработице	Увеличение социальных выплат пострадавшим категориям населения	Оборудование удаленных рабочих мест
2	Экономические риски	1. Снижение доходов населения 2. Банкротство бизнесов	1. Пособия, выплаты по безработице 2. Беспроцентные кредиты для бизнеса	Реализация программ грантовой и кредитной поддержки пострадавших отраслей	1. Переход на удаленный формат работы 2. Ускорение цифровой трансформации бизнеса
3	Физиологические риски	1. Рост числа больных 2. Рост смертности	1. Соблюдение дистанции, мытье рук, обязательное ношение масок 2. Социальное такси, выездные лабораторные комплексы, обеспеченные новейшим портативным оборудованием	1. Обеспечение устойчивости работы больниц в период пандемии 2. Дополнительное финансирование системы здравоохранения	Разработка алгоритма быстрого перехода системы здравоохранения на работу в условиях пандемии

Ниже представлена подборка аналитических материалов, где описываются лучшие муниципальные и национальные практики работы ОМС(у) в условиях пандемии. Материал подобран для изучения в формате факультативных занятий для интересующихся данной темой, а также для дальнейшей работы над Рекомендациями.

N	Ссылка или название исходного источника	Краткое название материала	Страны, опыт которых отражает материал
1	Институт социальной политики НИУ ВШЭ	Обзор международной практики поддержки экономики и населения в условиях борьбы с пандемией коронавируса в Армении, Великобритании, Германии, Дании, Испании, Италии, Казахстане, Китае, Нидерландах, США, Финляндии, Франции, Швеции, Южной Корее, Японии	Государства — участники СНГ, Китайская Народная Республика, Государство Япония и др.
2	Евразийский банк развития (ЕАБР), дирекция по аналитической работе	Макроэкономический обзор ЕАБР. Апрель 2020	Государства — участники СНГ, государства — участники ЕАБР
3	Союз российских городов, www.urc.ru (по запросу)	Игнатьева А.В., Прилепин А.М. Опыт городов России в пандемию. Отчет по аналитическому исследованию, 2021 — 2022	Государства — участники СНГ
4	Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО)	Регионы, муниципалитеты и местные сообщества против COVID-19. Москва, 2020	Российская Федерация (все регионы)
5	YOU&Partners (youandpartners.ru)	Аналитический обзор «Коронавирусная инфекция (2019-nCov) не форс-мажор?» (Практические рекомендации, 2021)	Все страны
6	Фонд Росконгресс	Антикризисные меры (лучшие мировые практики), 2020	Все страны
7	Институт МакКинзи, https://www.mckinsey.com/user-registration/manage-account/saved-articles#/	Чечулин Д., Мельников Л., Покотило В. Восстановление городов после КОВИД-19, 2020	Все страны
8	Институт МакКинзи, https://www.mckinsey.com/search?q=Cities+and+COVID&pageFilter=all&sort=default&start=1	Восстановление общественного транспорта в условиях COVID-19: чему европейские города могут научиться друг у друга. Уроки европейских городов, 2020	Страны Европы
9	Институт МакКинзи, https://www.mckinsey.com	Какое будущее ждет города в постпандемическом мире?	Все страны

---