Консультативное заключение Суда Евразийского экономического союза от 16.10.2019 № СЕ-2-2/3-19-БК

<О разъяснении положений пункта 1 Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014)>

КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе:

председательствующего, Председателя Суда Баишева Ж.Н.,

судьи-докладчика Скрипкиной Г.А.,

судей Ажибраимовой А.М., Айриян Э.В., Колоса Д.Г., Нешатаевой Т.Н., Сейтимовой В.Х., Туманяна А.Э., Федорцова А.А., Чайки К.Л.,

при секретаре судебного заседания Адерейко А.Н.,

заслушав судью-докладчика, исследовав материалы дела,

руководствуясь пунктами 46, 47, 50, 68, 69, 73, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 72, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,

предоставляет следующее консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии о разъяснении положений пункта 1 Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года).

I. Вопрос заявителя

Евразийская экономическая комиссия (далее — заявитель, Комиссия) обратилась в Суд с заявлением о разъяснении положений пункта 1 Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) (далее — Протокол).

Заявитель указывает, что в пункте 1 Протокола установлено, что этим документом определяется порядок зачисления и распределения между государствами-членами сумм ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза, возникла с 1 сентября 2010 года.

Согласно пункту 3 раздела II Протокола суммы ввозных таможенных пошлин подлежат зачислению в национальной валюте на единый счет уполномоченного органа того государства — члена Союза, в котором они подлежат уплате в соответствии с регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, в том числе при взыскании ввозных таможенных пошлин.

По итогам проведения проверки соблюдения уполномоченными органами государств — членов Союза положений Протокола Комиссией получена информация о том, что в 2016 году в Республике Армения и Кыргызской Республике (далее — государства, присоединившиеся к Союзу) ввозные таможенные пошлины (пени) в отношении товаров, ввезенных после 1 сентября 2010 года, но до присоединения указанных стран к Союзу, не распределялись между бюджетами государств — членов Союза.

При этом ввозные таможенные пошлины в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (далее — государства-учредители) в отношении товаров, ввезенных после 1 сентября 2010 года и до присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики, зачисленные на единые счета после присоединения указанных стран, распределяются между бюджетами всех государств — членов Союза.

По мнению государств, присоединившихся к Союзу, суммы ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых возникла при ввозе товаров на таможенную территорию Республики Армения и Кыргызской Республики до даты их присоединения к Союзу, не подлежат распределению между бюджетами других государств — членов Союза независимо от сроков уплаты, так как в рассматриваемый период товары ввозились не на таможенную территорию Союза, а на таможенные территории государств, присоединившихся к Союзу. Соответственно, ввозные таможенные пошлины, обязанность по уплате которых возникла до присоединения этих стран к Союзу, нельзя рассматривать как ввозные таможенные пошлины в терминах Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее — Договор о Союзе) и Протокола.

При этом договоры о присоединении Республики Армения и Кыргызской Республики к Союзу, а также Протокол не содержат особенностей зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин, уплаченных в государствах-учредителях, обязанность по уплате которых возникала в период с 1 сентября 2010 года и до присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики к Союзу.

Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация считают, что распределение указанных сумм ввозных таможенных пошлин, уплаченных после присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики к Союзу, должно производиться между бюджетами всех пяти государств — членов Союза, как это происходит в отношении сумм ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых возникла у лиц, ответственных за их уплату в государствах-учредителях, до присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики к Союзу и уплаченных после указанного присоединения.

Комиссия полагает, что Договором о присоединении Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, подписанным 23 декабря 2014 года (далее — Договор о присоединении Кыргызской Республики), а также Договором о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, подписанным 10 октября 2014 года (далее — Договор о присоединении Республики Армения), определены даты начала применения этими государствами — членами Союза Протокола (1 октября 2015 года и 1 февраля 2015 года соответственно). При этом, как указывает заявитель, отдельных оговорок о неприменении отдельных положений Протокола либо о применении его положений с изъятиями договоры о присоединении не содержат.

Учитывая изложенное, Комиссия просит Суд дать консультативное заключение по применению положений пункта 1 Протокола в части порядка зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин, поступивших на счета после присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики к Союзу, обязанность по уплате которых возникла:

Для Республики Армения — в период с 1 сентября 2010 года и до 1 февраля 2015 года;

Для Кыргызской Республики — в период с 1 сентября 2010 года и до 1 октября 2015 года.

II. Процедура в Суде

Согласно пункту 68 Статута Суда порядок рассмотрения дел о разъяснении определяется Регламентом Суда Евразийского экономического союза, утвержденным решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года № 101 (далее — Регламент Суда).

Пункт 73 Статута Суда предусматривает, что Суд рассматривает дела о разъяснении на заседаниях Большой коллегии Суда.

Предметная и субъектная юрисдикция Суда в отношении вынесения испрашиваемого заявителем консультативного заключения установлена на основании положений Статута Суда и Регламента Суда в постановлении Большой коллегии Суда от 15 апреля 2019 года о принятии к производству заявления Комиссии.

В рамках подготовки дела к рассмотрению Судом в порядке пункта 55 Статута направлялись запросы в органы государств — членов Союза и научные учреждения, запрошены дополнительные документы и материалы, касающиеся испрашиваемого разъяснения в Комиссии.

Получены и исследованы Судом ответы на запросы от Министерства юстиции, Аудиторской палаты Республики Армения; от Министерства юстиции, Министерства экономики, Министерства финансов Республики Беларусь; от Министерства юстиции, Министерства финансов Республики Казахстан; от Министерства юстиции, Счетной палаты, Государственной таможенной службы при Правительстве Кыргызской Республики; от Министерства юстиции Российской Федерации; Ереванского государственного университета, Государственного института повышения квалификации и переподготовки кадров таможенных органов Республики Беларусь, Института экономики имени академика Д.А. Алышбаева Национальной Академии Наук Кыргызской Республики.

Комиссией представлены дополнительные документы и материалы.

III. Выводы Суда

Согласно пункту 46 Статута Суда Суд по заявлению органа Союза осуществляет разъяснение положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза.

В соответствии с пунктом 50 Статута Суда при осуществлении правосудия Суд применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и дает толкование норм права Союза с учетом положений Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее — Венская конвенция), участниками которой являются все государства — члены Союза.

Согласно статье 31 данной Конвенции международный договор толкуется добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора, учитывая его текст, преамбулу и приложения. Наряду с контекстом учитываются, в том числе, любое последующее соглашение между участниками относительно применения положений этого договора, последующая практика его применения и соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками.

1. В соответствии со статьей 26 Договора о Союзе уплаченные (взысканные) ввозные таможенные пошлины подлежат зачислению и распределению между бюджетами государств-членов.

Зачисление и распределение сумм ввозных таможенных пошлин, их перечисление в доход бюджетов государств-членов осуществляются в порядке, установленном Протоколом.

Протокол определяет механизм зачисления и распределения между государствами-членами сумм ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза, возникла с 1 сентября 2010 года.

Применяя метод исторического толкования, Большая коллегия Суда пришла к выводу, что определение даты 1 сентября 2010 года, как начала зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин на территории Союза, обусловлено преемственностью правовой базы Таможенного союза, в частности, фактом вступления в силу с указанной даты Соглашения об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин от 20 мая 2010 года (далее — Соглашение от 20 мая 2010 года), подписанного Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией.

Анализ статьи 2 Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 года свидетельствует, что формированию таможенного союза предшествовало установление единого таможенного тарифа, а также определение порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие. По этой причине принятие Соглашения о едином таможенно-тарифном регулировании от 25 января 2008 года, действовавшего до вступления в силу Протокола о едином таможенно-тарифном регулировании, являющегося приложением № 6 к Договору о Союзе, равно как и принятие Соглашения об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), действовавшего до вступления в силу Протокола, являлись одним из этапов формирования договорно-правовой базы Таможенного союза.

Соглашение от 20 мая 2010 года определяло порядок зачисления и распределения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией сумм ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых возникла в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза.

Анализ нормативно-правовой базы Таможенного союза позволяет Большой коллегии Суда заключить, что с формированием Таможенного союза Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация приняли на себя международно-правовые обязательства по применению с 1 сентября 2010 года единого таможенно-тарифного регулирования при исчислении ввозных таможенных пошлин, а также их распределения между бюджетами данных государств.

Статья 99 Договора о Союзе, регулирующая переходные положения Таможенного союза, предусматривает преемственность системы права при развитии евразийского экономического интеграционного процесса от Таможенного союза и Единого экономического пространства к Евразийскому экономическому союзу.

Указание в пункте 1 Протокола на действие установленного им порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых возникла с 1 сентября 2010 года, призвано обеспечить преемственность правового регулирования Союза по отношению к Таможенному союзу, но не устанавливает общее правило о ретроактивном действии статьи 26 Договора в отношении государств, присоединившихся к Союзу после 1 января 2015 года.

2. Из Преамбулы Договора о Союзе следует, что государствами — учредителями Союза являются Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация, в отношении которых Договор вступил в силу 1 января 2015 года.

3. В соответствии со статьей 1 Договора о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года Республика Армения присоединилась к Договору о Союзе, а также другим заключенным в рамках формирования договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства международным договорам, входящим в право Союза по соответствующему перечню, и с даты вступления в силу Договора о присоединении становится членом Евразийского экономического союза. Порядок вступления Договора о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года определен статьей 6 Договора о присоединении. Договор о присоединении Республики Армения вступил в силу 2 января 2015 года.

Согласно пункту 2 Приложения № 3 к Договору о присоединении Республики Армения для данного государства Протокол подлежит применению с 1-го числа месяца, следующего за месяцем вступления в силу Договора о присоединении, то есть с 1 февраля 2015 года.

4. Актом, определяющим договоренности Сторон по условиям присоединения Кыргызской Республики к Союзу, является Договор о ее присоединении, который вступил в силу 12 августа 2015 года.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Договора о присоединении Кыргызской Республики Протокол применяется с 1-го числа второго месяца, следующего за месяцем начала применения Кыргызской Республикой Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза (далее — Единый таможенный тариф Союза).

Абзацем 2 статьи 3 Договора о присоединении определено, что началом применения Кыргызской Республикой Единого таможенного тарифа Союза является дата принятия Высшим Евразийским экономическим советом решения об отмене таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через кыргызско-казахстанский участок государственной границы. Такое решение принято Высшим Евразийским экономическим советом 8 мая 2015 года за № 5 и вступило в силу с даты вступления в силу Договора о присоединении Кыргызской Республики к Договору о Союзе, то есть с 12 августа 2015 года.

Таким образом, дата начала применения Протокола Кыргызской Республикой определена как 1 октября 2015 года.

5. После присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики к Договору о Союзе Протокол как неотъемлемая часть Договора стал юридически обязательным в отношениях между государствами — учредителями Союза и Республикой Армения с 1 февраля 2015 года, а в отношениях Кыргызской Республики с другими государствами — членами Союза, включая Республику Армения, — с 1 октября 2015 года.

Акты о присоединении к Союзу Республики Армения и Кыргызской Республики определяют даты начала применения Протокола в отношении данных государств и в них не указано на распространение Протокола на отношения, возникшие до соответствующих дат. Это позволяет Большой коллегии Суда считать, что Протокол и установленный им порядок зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин применялся лишь в отношениях между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией.

Данный вывод согласуется со статьей 34 Венской конвенции, согласно которой договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия. Учитывая, что Республика Армения и Кыргызская Республика до присоединения к Союзу и начала применения ими Протокола являлись по отношению к Союзу третьими государствами, Протокол не возлагает на них обязательства в виде распределения в пользу других государств-членов таможенных пошлин, подлежащих уплате при перемещении товаров на их таможенные территории.

6. Контекстное толкование статьи 26 Договора о Союзе и пункта 1 Протокола позволяет Большой коллегии Суда сделать вывод, что уплата ввозных таможенных пошлин в отношении перемещаемых на таможенную территорию Союза товаров является юридическим фактом, с которым связано возникновение обязательств по зачислению и распределению сумм ввозных таможенных пошлин между бюджетами государств — членов Союза.

Исходя из фактических обстоятельств, послуживших основанием для обращения Комиссии с заявлением о разъяснении, а также из буквального толкования пункта 1 Протокола, Большая коллегия Суда считает необходимым в рамках настоящего консультативного заключения проанализировать положения норм права Союза, регламентирующих таможенные правоотношения.

7. Под ввозной таможенной пошлиной, согласно пункту 2 статьи 25 Договора о Союзе, понимается обязательный платеж, взимаемый таможенными органами государств-членов в связи с ввозом товаров на таможенную территорию Союза.

Подпунктом 3 пункта 1 статьи 2 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее — Таможенный кодекс Союза) под ввозом товаров на таможенную территорию Союза определено совершение действий, которые связаны с пересечением таможенной границы Союза, в результате которых товары прибыли на таможенную территорию Союза любым способом. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Таможенного кодекса Союза его таможенную территорию составляют территории государств-членов, а также находящиеся за их пределами искусственные острова, сооружения, установки и иные объекты, в отношении которых государства-члены обладают исключительной юрисдикцией.

Пунктами 1 и 2 статьи 53 Таможенного кодекса Союза установлено, что для исчисления ввозных таможенных пошлин применяются ставки Единого таможенного тарифа Союза, действующие на день регистрации таможенным органом таможенной декларации.

Взаимосвязанное толкование перечисленных правовых норм свидетельствует, что ввозная таможенная пошлина в значении права Союза уплачивается по ставкам Единого таможенного тарифа Союза и только в случае пересечения товарами таможенной границы Союза и прибытия на территорию его государств-членов.

Позицию о неразрывной связи распределения ввозных таможенных пошлин и ввоза товаров именно на таможенную территорию Союза подтверждает и уяснение места статьи 26 «Зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин» в разделе IV «Функционирование таможенного Союза» Договора.

Анализ статьи 25 Договора, закрепляющей принципы, на основе которых действует таможенный союз, свидетельствует, что распределению ввозных таможенных пошлин сопутствует функционирование внутреннего рынка товаров и их свободное перемещение между территориями государств-членов. Свобода перемещения товаров обеспечивается, в том числе уплатой ввозных таможенных пошлин по ставкам Единого таможенного тарифа Союза при их ввозе на таможенную территорию Союза.

Частью 1 пункта 3 Протокола предусмотрено, что суммы ввозных таможенных пошлин зачисляются в национальной валюте на единый счет уполномоченного органа того государства-члена, в котором они подлежат уплате в соответствии с регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, в том числе при взыскании ввозных таможенных пошлин. Буквальное толкование данной правовой нормы свидетельствует, что распределению подлежат лишь те ввозные таможенные пошлины, которые уплачены и взысканы в соответствии с правом Союза.

8. Системное толкование пункта 2 статьи 25 Договора о Союзе, пунктов 1 и 3 Протокола, статьи 1 Договора о присоединении Республики Армения, пункта 2 Приложения № 3 к данному Договору, статьи 1 и пункта 2 статьи 8 Договора о присоединении Кыргызской Республики, подпунктов 3 пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 5, пунктов 1 и 2 статьи 53 Таможенного кодекса Союза позволяет Большой коллегии Суда прийти к выводу, что порядок зачисления и распределения между государствами — членами Союза сумм ввозных таможенных пошлин, установленный Протоколом, применяется при одновременном соблюдении следующих условий:

ввозные таможенные пошлины начислены за товары, ввозимые (ввезенные) на таможенную территорию Союза (таможенного союза);

суммы соответствующих таможенных пошлин подлежат уплате по ставкам Единого таможенного тарифа Союза, обязанность по уплате которых возникла в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза: для стран, учредивших Евразийский экономический союз, с 1 сентября 2010 года; для государств, присоединившихся к Союзу, с 1 февраля 2015 года для Республики Армения, с 1 октября 2015 года для Кыргызской Республики.

9. Договоры о присоединении Республики Армения и Кыргызской Республики являются актами, определяющими условия присоединения данных государств к Союзу.

В Договорах о присоединении и приложениях к ним отсутствуют ссылки на Соглашение от 20 мая 2010 года, которое действовало для государств — учредителей Союза с 1 сентября 2010 года, что исключает распространение на государства, присоединившиеся к Союзу, обязанности по распределению ввозных таможенных пошлин, уплаченных после начала применения указанного Соглашения и до начала применения ими Протокола.

10. Большая коллегия Суда, не осуществляя толкование законодательства государств — членов Союза, а рассматривая его в качестве фактического обстоятельства, констатирует, что в рассматриваемые временные периоды (для Республики Армения — в период с 1 сентября 2010 года и до 2 января 2015 года; для Кыргызской Республики — в период с 1 сентября 2010 года и до 12 августа 2015 года) действовали национальные нормативные правовые акты, регулирующие таможенные правоотношения, соответственно Таможенный кодекс Республики Армения и Таможенный кодекс Кыргызской Республики, по правилам которых товары перемещались на таможенные территории данных государств, производилось их таможенное оформление, начисление ввозных таможенных пошлин по ставкам национальных таможенных тарифов и их уплата в национальные бюджеты.

Статья 5Таможенного кодекса Республики Армения от 9 августа 2000 года, утратившего силу со 2 января 2015 года, определяла, что таможенная территория Республики Армения включает сухопутную, водную и воздушную территорию, пограничные линии которых считаются таможенной границей Республики Армения.

Статья 2 действовавшего до дня вступления в силу Договора о присоединении Кыргызской Республики Таможенного кодекса Кыргызской Республики от 12 июля 2004 года устанавливала, что территория Кыргызской Республики составляет единую таможенную территорию, включая сухопутную территорию и воздушное пространство над ней, в пределах которой Кыргызская Республика обладает исключительной юрисдикцией относительно таможенного дела. Пределы таможенной территории являются ее таможенной границей.

Учитывая вышеизложенное, а также положения Договоров о присоединении Республики Армения и Кыргызской Республики, таможенные территории указанных государств вошли в состав таможенной территории Союза с момента вступления в силу соответствующих договоров о присоединении к Союзу.

11. Исходя из основной цели деятельности Суда по обеспечению единообразного применения государствами-членами и органами Союза Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза, Большая коллегия Суда приходит к следующему выводу:

Протокол о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) определяет порядок зачисления и распределения между государствами — учредителями Евразийского экономического союза сумм ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза, возникла с 1 сентября 2010 года, а для присоединившихся к Договору о Евразийском экономическом союзе государств: для Республики Армения — с 1 февраля 2015 года, для Кыргызской Республики — с 1 октября 2015 года.

IV. Заключительные положения

Копию настоящего консультативного заключения направить заявителю.

Текст консультативного заключения опубликовать на официальном интернет-сайте Суда.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ НЕШАТАЕВОЙ Т.Н.

Соглашаясь с выводом резолютивной части консультативного заключения, не могу поддержать его обоснование, изложенное в мотивировочной части.

Полагаю невозможным констатацию отсутствия обязанности по зачислению и распределению таможенных пошлин без учета подходов, сформированных в праве международных организаций, и в порядке пункта 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года № 101, заявляю особое мнение.

Спорный вопрос связан с тем обстоятельством, что Республика Армения и Кыргызская Республика, присоединившиеся к Евразийскому экономическому союзу (далее — ЕАЭС, Союз) в 2015 году и взявшие на себя обязательства зачислять таможенные пошлины на единый счет, не произвели необходимых отчислений в 2016 и 2017 годах, ссылаясь на то, что спорные пошлины относятся к товарам, ввезенным на территорию этих стран до их присоединения к Союзу, но были уплачены после присоединения.

Как указано в заявлении Евразийской экономической комиссии (далее — Комиссия, ЕЭК), ввозные таможенные пошлины в государствах-учредителях (Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации), зачисленные на единые счета после присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики, были распределены между бюджетами всех государств — членов Союза, в том числе присоединившихся — Республики Армения и Кыргызской Республики. В то время как Республика Армения и Кыргызская Республика не исполнили обязанность, вытекающую из статьи 26 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее — Договор), объясняя это тем, что их хозяйствующие субъекты уплатили таможенные пошлины за товары, ввезенные до присоединения этих государств к Союзу, после присоединения. Иными словами, уплаченные пошлины не были распределены между бюджетами государств-членов, как того требует статья 26 Договора, а остались в национальных бюджетах Республики Армения и Кыргызской Республики, тогда как государства-учредители распределяли пошлины на все пять государств — членов Союза.

1. В силу пункта 2 статьи 1 Договора Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.

Указанная норма свидетельствует о том, что в силу пункта 2 статьи 1 Договора государства — члены Союза согласились, что Союз является по своей природе международной организацией, поэтому Суду Евразийского экономического союза (далее — Суд) следовало оценить, предполагает ли создание Союза исключительно наличие прав или также и существование обязанностей государств-членов по отношению к международной организации и друг к другу.

Кроме того, согласно абзацу седьмому статьи 3 Договора государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаются от мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза.

В этой связи отмечаю, что право международных организаций исходит из того, что при учреждении международной организации или вступлении в нее государство-член приобретает не только права, но также и обязанности, как по отношению к этой организации (среди прочего, по вопросам финансирования ее деятельности), так и к другим государствам — членам данной организации.

При этом по вопросам внутреннего функционирования организации в объем обязанностей включается следующее: во-первых, участие в работе ее органов путем направления своих представителей; во-вторых, участие в формировании ее бюджета; в-третьих, исполнение обязанностей, вытекающих из учредительных договоров. В объем прав входит: во-первых, участие представителей в работе органов организации; во-вторых, право голоса в ходе работы органов; в-третьих, реализация прав, гарантированных учредительными договорами.

2. Согласно пункту 1 статьи 1 Договора в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза.

Механизмом реализации свободы движения товаров является таможенный союз, в рамках которого в силу подпункта 4) пункта 1 статьи 25 Договора осуществляется единое таможенное регулирование.

Ввиду этого Договор содержит универсальное для всех государств-членов правило касательно зачисления и распределения между их бюджетами уплаченных (взысканных) ввозных таможенных пошлин: согласно статье 26 Договора уплаченные (взысканные) ввозные таможенные пошлины подлежат зачислению и распределению между бюджетами государств-членов.

Согласно абзацу второму статьи 26 Договора зачисление и распределение сумм ввозных таможенных пошлин, их перечисление в доход бюджетов государств-членов осуществляются в порядке согласно приложению № 5 к Договору.

Приложением № 5 к Договору является Протокол о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (далее — Протокол). Пункт 1 Протокола гласит, что он разработан в соответствии со статьей 26 Договора о Евразийском экономическом союзе и определяет порядок зачисления и распределения между государствами-членами сумм ввозных таможенных пошлин, обязанность по уплате которых в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Союза, возникла с 1 сентября 2010 года.

Следовательно, статья 26 Договора устанавливает обязанность государств-членов по зачислению и распределению уплаченных (взысканных) ввозных таможенных пошлин, а Протокол определяет порядок исполнения этой обязанности. Как процессуальная норма, «разработанная в соответствии со статьей 26 Договора», он не может вводить дополнительных условий для применения материальной нормы указанной статьи и должен толковаться на основе и в целях статьи 26 Договора. Таким образом, дата, которая указана в пункте 1 Протокола, может указывать только момент, с которого начинается применение положений статьи 26 Договора для государств — учредителей Союза. В отношении государств, присоединившихся к Союзу позже, такая дата закрепляется в договоре о присоединении, что верно отражено в резолютивной части консультативного заключения.

В статье 26 Договора обязанность государств-членов по зачислению и распределению уплаченных (взысканных) сумм ввозных таможенных пошлин является безусловной и не ставится в зависимость от какого-либо иного факта, кроме уплаты (взыскания) пошлины. То есть все члены Союза с определенной даты открыто показывают поступление средств, а затем распределяют их по национальным бюджетам в соответствии с согласованными процентами отчислений.

3. Сравнение формулировок статьи 26 Договора и пункта 1 Протокола показывает, что в статье 26 Договора говорится об обязанности государств-членов по зачислению и распределению уплаченных пошлин (бюджетные отношения), тогда как в Протоколе - о порядке зачисления средств. Иными словами, статья 26 Договора закрепляет обязанности государства-члена перед организацией — бюджетные отношения, а Протокол - порядок реализации этих отношений.

Таким образом, в резолютивной части консультативного заключения абсолютно верно речь идет только об обязательствах государств — членов Союза и эти обязательства отделены от обязанностей хозяйствующих субъектов в таможенных отношениях. Однако в мотивировочной части консультативного заключения данное обстоятельство не учтено. Проанализированы таможенные правоотношения хозяйствующих субъектов, на основе чего был сделан вывод о том, что статья 26 Договора начинает действовать лишь при совокупности условий, включающих ввоз товара, ставку таможенного тарифа, оплату пошлины. Все эти условия относятся к хозяйствующим субъектам и не имеют отношения к выполнению обязательств государств по статье 26 Договора. То есть судебным толкованием статья 26 Договора отягощена условиями, которые в ней отсутствуют.

Кроме того, Большая коллегия Суда подкрепила эти аргументы ссылками на национальное право Республики Армения и Кыргызской Республики, что нарушает статью 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция), согласно которой участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

Между тем в Договоре нет материально-правовых норм, содержащих изъятия из статьи 26 Договора касательно уплаченных (взысканных) ввозных таможенных пошлин.

При этом не учитывается, что обязанности хозяйствующих субъектов не относятся к подлежащему разъяснению вопросу Комиссии об обязанностях государств-членов. Однако отметим, что отсрочка уплаты пошлины, согласно наднациональной норме, не может составлять более шести месяцев (пункт 2 статьи 448 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза; ранее - статья 9 Соглашения об основаниях, условиях и порядке изменения сроков уплаты таможенных пошлин от 21 мая 2010 года). Иных причин несвоевременной уплаты не предусмотрено и, следовательно, фактические обстоятельства, существовавшие в государстве, не должны влиять на исполнение договора.

Как было указано выше, государства — члены Союза как международной организации несут обязанности перед Союзом и другими государствами-членами. В данном случае — по зачислению и распределению уплаченных (взысканных) таможенных пошлин с момента присоединения к организации. При этом хозяйствующие субъекты несут обязанности по уплате таможенных пошлин перед государством, таможенным органом которого производится выпуск импортируемых товаров. Неисполнение или задержка исполнения хозяйствующими субъектами своих обязанностей не может служить основанием для неисполнения обязанностей государств в рамках международной организации. Подмена понятия «обязанность хозяйствующего субъекта в таможенных правоотношениях» на «обязанность государства в межбюджетных отношениях» является способом создания нового барьера на пути к созданию единого Союза — субъекта международного права.

4. Республика Армения присоединилась к Союзу согласно Договору о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, подписанному 10 октября 2014 года (далее — Договор о присоединении Республики Армения). Этот договор вступил в силу 2 января 2015 года.

Согласно пункту 2 приложения № 3 к Договору о присоединении Республики Армения, Протокол применяется Республикой Армения с первого числа месяца, следующего за месяцем вступления в силу Договора о присоединении Республики Армения, то есть с 1 февраля 2015 года.

Кыргызская Республика присоединилась к Союзу согласно Договору о присоединении Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, подписанному 23 декабря 2014 года (далее — Договор о присоединении Кыргызской Республики), который вступил в силу 12 августа 2015 года.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Договора о присоединении Кыргызской Республики, Протокол применяется Кыргызской Республикой с первого числа второго месяца, следующего за месяцем начала применения Кыргызской Республикой Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза. Таким образом, дата начала применения Протокола Кыргызской Республикой — 1 октября 2015 года.

Следовательно, указанным государствам после их присоединения к Союзу назначен период для подготовки к распределению ввозных таможенных пошлин между бюджетами государств-членов: для Республики Армения — со 2 января 2015 года до 1 февраля 2015 года, а для Кыргызской Республики — с 12 августа 2015 года по 1 октября 2015 года. В то же время договоры о присоединении не предусматривают никаких иных условий для невыполнения требований статьи 26 Договора, кроме выделения этого льготного периода. При этом следует учитывать и статью 117 Договора, которая не допускает никаких оговорок к Договору, что предполагает невозможность создания иных льготных условий для какой-либо из стран вне согласования воль государств-членов в договорном порядке. Последнее означает, что Суд не может создавать новые условия для невыполнения статьи 26 Договора.

Статья 26 «Pacta sunt servanda» Венской конвенции гласит: «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно соблюдаться».

Под «добросовестным соблюдением» следует понимать такое поведение стороны договора, которое, во-первых, не нарушает права и интересы других сторон и, во-вторых, соответствует целям, для достижения которых договор был заключен (см.: Комиссия международного права ООН. Семидесятая сессия. Третий доклад об императивных нормах общего международного права (jus cogens), подготовленный специальным докладчиком Дире Тлади).

В соответствии с названным общепризнанным принципом международного права зачисление поступивших пошлин на единый счет является основополагающей обязанностью государств — членов ЕАЭС с момента, указанного в договорах о присоединении.

Иное прочтение статьи 26 Договора со ссылкой на порядок ее применения позволяет присоединившимся государствам воспользоваться привилегиями евразийской интеграции без исполнения своих международных обязательств, используя при этом ссылки на национальное право и особенности фактического состояния таможенных отношений. То есть при таком толковании будет нарушен общий принцип права, согласно которому никто не может получать преимуществ из своего недобросовестного поведения. Иными словами, после присоединения новые государства — члены Союза все ввозные таможенные пошлины должны распределять между бюджетами государств-членов. Удержание каких-либо средств со ссылками на национальное право (в том числе на национальный таможенный тариф) и будет являться недобросовестным преимуществом.

Кроме того, применение процессуальных положений Протокола без учета материальной нормы Договора приводит к тому, что, во-первых, нарушаются права и интересы государств-учредителей, а также присоединившихся государств (формируют недостаточность администрирования таможенных отношений, создают основу для сговора, коррупции и т.д.) и, во-вторых, нарушается цель Договора о Союзе — совместное открытое распределение доходов между государствами-членами, что не может считаться добросовестным исполнением обязательств по Договору, соответствующим его целям, так как нарушает баланс интересов государств-членов; в-третьих, такое толкование создает волюнтаристское изъятие из общего права Союза, позволяющее новым членам Союза не исполнять свои обязательства вне условий договоров о присоединении.

Итак, взаимосвязанное прочтение положений Договора о Союзе и Договоров о присоединении Республики Армения и Кыргызской Республики позволяет сделать вывод, что обязанность зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин, предусмотренная статьей 26 Договора, возникает у присоединившихся государств с даты присоединения к Протоколу. Иных особенностей применения данными государствами статьи 26 Договора не установлено. Создание таких особенностей судебным толкованием противоречит принципу pacta sunt servanda, равно как и тем принципиальным положениям, которые положены в основу Евразийского экономического союза.

Вывод

1. Для Республики Армения и Кыргызской Республики как государств, не являвшихся членами Таможенного союза, отсутствует обязанность, предусмотренная ранее действовавшими соглашениями, по зачислению и распределению сумм ввозных таможенных пошлин и, следовательно, пункт 1 Протокола не применяется к суммам ввозных таможенных пошлин, уплаченных (взысканных):

для Республики Армения — в период с 1 сентября 2010 года до 1 февраля 2015 года;

для Кыргызской Республики — в период с 1 сентября 2010 года до 1 октября 2015 года.

2. Для Республики Армения и Кыргызской Республики после присоединения к Договору о Евразийском экономическом союзе возникает обязанность по зачислению и распределению сумм ввозных таможенных пошлин между бюджетами государств-членов согласно статье 26 Договора и в порядке, предусмотренном Протоколом.

Порядок зачисления сумм ввозных таможенных пошлин на единый счет уполномоченного органа и распределения их между бюджетами государств-членов, предусмотренный разделом II Протокола, применяется государствами-членами с момента присоединения к Протоколу:

для Республики Армения — с 1 февраля 2015 года;

для Кыргызской Республики — с 1 октября 2015 года.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЕЙТИМОВОЙ В.Х.

(16 октября 2019 года)

16 октября 2019 года Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза (далее — Большая коллегия) вынесено консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии о разъяснении положений пункта 1 Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход бюджетов государств-членов (приложение № 5 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) (далее — Протокол).

Заявителем был поставлен вопрос о применении Протокола к конкретным правоотношениям — по зачислению и распределению сумм ввозных таможенных пошлин, уплаченных после присоединения Республики Армения и Кыргызской Республики к Евразийскому экономическому союзу (далее — Союз, ЕАЭС), однако основание для уплаты которых возникло в период между 1 сентября 2010 года и 1 февраля 2015 года — для Республики Армения, и между 1 сентября 2010 года и 1 октября 2015 года — для Кыргызской Республики.

При этом, исходя из содержания заявления, очевидно, что в отношении зачисления и распределения таможенных пошлин, основания для уплаты которых возникли до 1 сентября 2010 года, равно как и после 1 февраля 2015 года (для Армении) и 1 октября 2015 года (для Кыргызстана), вопрос относительно применения Протокола не стоит.

Принципиально важным в данном разъяснении было толкование не действия Протокола во времени (по этому вопросу нет никаких сомнений ни у заявителя, ни у Суда, даты вступления в силу и начала применения Протокола четко определены), а его действие в отношении указанного объекта. На этом уровне в консультативном заключении произошла подмена понятий, как терминологическая, так и концептуальная. В итоге в выводах консультативного заключения не содержится ясного и обоснованного ответа на вопрос заявителя, а методы и способы толкования входят в противоречие с правом Союза и общим международным правом, в связи с чем, в соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года № 101 (далее — Регламент), пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.

1. Протокол разработан в соответствии со статьей 26 Договора о Евразийском экономическом союзе (часть первая п. 1 Протокола) (далее — Договор). Это означает, что он базируется на данной статье Договора, имеющей приоритетное значение. Содержание, предмет регулирования статьи 26 Договора и Протокола свидетельствуют о том, что положения данной статьи устанавливают материально-правовое обязательство, а Протокол регламентирует процедуру их реализации. Систематическое толкование позволяет говорить об основной регулятивной роли нормы статьи 26 Договора и подчиненном характере норм Протокола по отношению к ней, отсутствии иных вариантов иерархической и логической связи норм Договора и Протокола. Исходя из этого следует уяснить и разъяснить порядок применения Протокола с учетом прежде всего общей нормы статьи 26 Договора и характеристики объекта материально-правового регулирования, на реализацию которой нацелен Протокол, а не наоборот.

Объектом статьи 26 Договора являются «уплаченные (взысканные) таможенные пошлины». Статья 26 Договора регламентирует фискальную основу таможенного союза и составляет неотъемлемую часть единого регулирования. На уровне принципов Союза (норм статьи 3 Договора, являющихся фундаментом и императивом интеграционного объединения) установлено, что в рамках ЕАЭС, после окончания переходных периодов, таможенный союз функционирует без изъятий и ограничений. Без такого перераспределения уплаченных таможенных пошлин Союз не будет соответствовать заявленному уровню интеграции. Применение нормы в рамках единого регулирования должно быть единообразным.

Таким образом, статья 26 Договора устанавливает одинаковую обязанность всех государств-членов Союза в отношении распределения таможенных пошлин. При этом в статье 26 Договора обязанность государств-членов по зачислению и распределению уплаченных (взысканных) сумм ввозных таможенных пошлин не ставится под условие определения даты возникновения основания уплаты таких таможенных пошлин. Зачисление и оплата в рамках таможенного союза является единственным фактом, влияющим на обязанность соблюдения данной нормы. Иные сроки или обстоятельства, в том числе порядок реализации данной нормы, устанавливаемый Протоколом, не могут влиять на объем обязательства.

Превратное использование систематического толкования с нарушением внутренней иерархии учредительного акта, с привлечением отраслевых норм таможенного законодательства для определения содержания и объема обязательства из Договора ограничивают действительное значение статьи 26 Договора и противоречат контексту всего Договора, целям и задачам интеграции.

2. Присоединение к международной организации означает то, что государство в полной мере разделяет ее цели и принципы. Условия вступления специально согласуются всеми государствами. В праве Союза эти общие международно-правовые стандарты отражены в статье 108 Договора. С учетом того, что оговорки к Договору не допускаются (статья 117 Договора), и договоры о присоединении Республики Армения и Кыргызской Республики не содержат специальных условий применения статьи 26 Договора, это означает равнозначное и единообразное действие данной нормы в отношении всех государств-членов Союза с даты вступления в силу для них Договора. Те положения, которые государства намеревались изменить и согласовали такое изменение, — отражены в договорах о присоединении (Приложение № 2 к Договору о присоединении Республики Армения, статья 8 Договора о присоединении Кыргызской Республики). Остальные положения действуют для всех государств — членов Союза в редакции Договора. Иными словами, если стороны имели намерение согласовать изъятия, особые условия неприменения, то они должны были на это указать.

Для того, чтобы присоединяющимся к системе Союза государствам было более комфортно осуществить переход, в том числе в части изменений зачисления и распределения таможенных пошлин, в договорах о присоединении включены положения о своеобразных переходных периодах: Протокол применяется Республикой Армения с 1-го числа месяца, следующего за месяцем вступления в силу Договора о присоединении Республики Армения, и Кыргызской Республикой — с 1-го числа второго месяца, следующего за месяцем начала применения Кыргызской Республикой Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза.

В консультативном заключении содержится ссылка на преамбулу Договора о Союзе, однако умалчивается о преамбулах вышеуказанных договоров о присоединении, в которых ясно выражены намерения сторон, и которые исключают любые подразумеваемые изъятия: «принимая во внимание, что международные договоры, на базе которых осуществлялось формирование договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства, стали основой Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, констатируя готовность Республики Армения к выполнению обязательств, предусмотренных указанными международными договорами, учитывая выполнение Республикой Армения необходимых мероприятий по присоединению Республики Армения к Таможенному союзу и Единому экономическому пространству Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» (из преамбулы Договора о присоединении Республики Армения, идентичное положение содержится и в преамбуле Договора о присоединении Кыргызской Республики).

3. Важнейший фактор, который имеет не только финансовую основу, но общеюридическое и фундаментальное для интеграции значение, — распределение таможенных пошлин, поступивших от Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации в отношении всех пяти государств-членов по правилам статьи 26 Договора, то есть независимо от оснований возникновения обязанности уплаты таможенной пошлины, а в зависимости от даты фактической уплаты. Все пошлины, зачисленные на счета данных государств с момента начала действия Протокола в отношении Республики Армения и Кыргызской Республики, распределялись также на Армению и Кыргызстан, соответственно.

Критерии финансового паритета, взаимного соответствия в распределенных по Договору долях должны соблюдаться. Принципы добросовестности и взаимности требуют равнозначного применения нормы.

Однако самым важным оказывается то, что норма не должна быть истолкована для одних участников правоотношений одним образом, а для других — иным образом. В теории права — это казуистическое толкование, фактически — это толкование contra legem. В интеграционном объединении это означает нарушение принципа лояльного сотрудничества и единообразного применения норм. Это фрагментирует право и создает условия для его несоблюдения, подрывает основы Союза.

4. В сложившейся ситуации наличие отсылок к национальному законодательству только закрепляет эффект расщепления правопорядка, тем более в вопросах единой политики. Согласно ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». В данном контексте отсылки к национальному законодательству дают почву для таких размышлений, и эта не та почва, что благодатна для развития и укрепления интеграции.

---