Заключение Комиссии Совета судей РФ по этике от 04.12.2019 № 15-КЭ

«О праве судьи в отставке замещать государственную должность субъекта Российской Федерации — должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации»

Комиссия Совета судей Российской Федерации по этике рассмотрела запрос о праве судьи, пребывающего в отставке, замещать государственную должность субъекта Российской Федерации — должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации.

Полномочия заявителя как судьи и председателя суда прекращены на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года № 3132-1 (с послед. изм.) «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей) — на основании письменного заявления судьи об отставке.

Стаж работы заявителя в должности судьи в районе Крайнего Севера составляет 17 лет и 7 месяцев.

Кодекс судейской этики, утвержденный VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 года, с изменениями, внесенными постановлением № 2 от 8 декабря 2016 года IX Всероссийского съезда судей (далее — Кодекс судейской этики), действие которого распространяется на всех судей Российской Федерации, в том числе на судей, пребывающих в отставке, предусматривает возможность судьи заниматься различными видами внесудебной деятельности, включая научную, образовательную, творческую, благотворительную и иные виды деятельности, в том числе на платной основе, если это не противоречит законодательству о статусе судей и не причиняет ущерб интересам правосудия (пункт 1 статьи 2, пункт 2 статьи 14, статья 20).

Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 3 Закона о статусе судей на судью, пребывающего в отставке, независимо от возраста и судейского стажа не распространяется установленный подпунктом 1 пункта 3 данной статьи запрет замещать иные (кроме должности судьи) государственные должности, а также должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, быть третейским судьей, арбитром.

Исключение из общего правила о допустимости замещения судьей в отставке государственных должностей, должностей государственной службы, муниципальных должностей, должностей муниципальной службы составляют должности прокурора, следователя и дознавателя.

Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 78-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 78-ФЗ) установлено, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее — Уполномоченный) и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Согласно статье 2 данного Федерального закона основными задачами Уполномоченного являются:

1. защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

2. осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

3. содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности;

4. взаимодействие с предпринимательским сообществом;

5. участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Среди названных в части 5 статьи 4 Федерального закона № 78-ФЗ действий, которые Уполномоченный обязан выполнить по результатам рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности, указаны в частности такие, как:

• обращение в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов (за исключением органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов судебной власти), органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности (пункт 4);
• обращение в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности (пункт 5);
• обжалование вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов, принятых в отношении заявителя, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 6);
• направление в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращения о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 7).

В соответствии со статьей 9 Федерального закона № 78-ФЗ законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, которая является государственной должностью субъекта Российской Федерации.

Уполномоченный в субъекте Российской Федерации осуществляет свою деятельность в границах территории соответствующего субъекта Российской Федерации; его правовое положение, основные задачи и компетенция устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона.

Согласно статье 10 Федерального закона № 78-ФЗ уполномоченный в субъекте Российской Федерации рассматривает жалобы субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и жалобы субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (далее также — заявители), на решения или действия (бездействие) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, нарушающие права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

При осуществлении своей деятельности уполномоченный в субъекте Российской Федерации вправе:

1. запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы;

2. обращаться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности;

3. направлять в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления мотивированные предложения о принятии нормативных правовых актов (о внесении изменений в нормативные правовые акты или признании их утратившими силу), относящихся к сфере деятельности уполномоченного в субъекте Российской Федерации;

4. направлять высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мотивированные предложения об отмене или о приостановлении действия актов органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

5. принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля;

6. осуществлять иные действия в рамках своей компетенции в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Уполномоченный в субъекте Российской Федерации в рамках своей компетенции осуществляет взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, инвестиционными уполномоченными в федеральных округах и иными лицами.

В соответствии с Федеральным законом № 78-ФЗ в Мурманской области принят Закон Мурманской области от 6 марта 2017 года № 2097-01-ЗМО (с послед. изм.) «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Мурманской области». Этим Законом учреждена должность Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Мурманской области в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных и (или) осуществляющих свою деятельность на территории Мурманской области, и соблюдения указанных прав органами государственной власти Мурманской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области и должностными лицами.

Основные задачи и полномочия Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Мурманской области в статьях 2, 6 Закона Мурманской области определены с учетом содержания статей 2 и 10 Федерального закона № 78-ФЗ.

Как в Федеральном законе № 78-ФЗ, так и в Законе Мурманской области от 6 марта 2017 года № 2097-01-ЗМО при установлении требований к кандидатам на соответствующую должность отсутствует указание на невозможность назначения на эти должности судей, пребывающих в отставке.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление конкретного объема запретов и ограничений, связанных со статусом судьи, включая определение деятельности, которой вправе заниматься судья, является прерогативой федерального законодателя, который может изменять его в том числе в зависимости от общественной значимости той или иной сферы деятельности, обеспеченности ее квалифицированными кадрами, соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, соразмерности, стабильности, недопустимости ограничения законодательных гарантий статуса судьи или снижения их уровня.

Разрешая судьям в отставке замещать должности государственной и муниципальной службы без ограничений по возрасту и судейскому стажу, законодатель не ввел никаких дополнительных условий в зависимости от характера этой службы, установив принципиальный запрет лишь на замещение должностей прокурора, следователя и дознавателя. Такой запрет направлен, в частности, на поддержание авторитета судебной власти и исключение ситуаций, ставящих под сомнение беспристрастность и объективность суда, который будет рассматривать уголовное дело, на то, чтобы исключить ситуацию, при которой кто-то из участников уголовного судопроизводства также обладает статусом судьи (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 434-О-О, от 5 марта 2009 года № 435-О-О, от 19 мая 2009 года № 511-О-О).

С учетом того, что должность уполномоченного по защите прав предпринимателей субъекта Российской Федерации является государственной должностью субъекта Российской Федерации, комиссия по этике исходит из отсутствия прямого законодательного запрета на замещение судьей в отставке этой должности вне зависимости от объема и характера полномочий, которыми наделяется уполномоченный в силу закона.

При этом комиссия учитывает и такие положения законодательства, регулирующего статус судьи:

Согласно пункту 1 статьи 15 Закона о статусе судей отставкой судьи признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности. За лицом, пребывающим в отставке, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу.

Как исключение из этого правила пунктом 4 статьи 3 Закона о статусе судей установлено, что в период осуществления пребывающим в отставке судьей разрешаемой этим Законом оплачиваемой деятельности на него не распространяются гарантии неприкосновенности судьи и приостанавливается членство указанного судьи в судейском сообществе. Тем самым, в частности, устраняется ситуация, при которой лицо, проходящее государственную или муниципальную службу, обладает всеми элементами статуса судьи и сохраняет принадлежность к судейскому сообществу; обеспечивается соблюдение принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Судья, удаленный в отставку, не исполняет должностных обязанностей судьи, поскольку его полномочие осуществлять правосудие прекращено. Поэтому пребывающий в отставке судья, в том числе, принявший решение заняться другой разрешаемой ему законом оплачиваемой деятельностью, не может оказаться в ситуации конфликта интересов в том значении, как оно определено в пункте 2 статьи 3 Закона о статусе судей.

Общественная значимость задач, для решения которых учреждается государственная должность уполномоченного по защите прав предпринимателей, и реализация этим должностным лицом возложенных на него законом полномочий, включая право на обращение в суд, исключают предположение о том, что осуществление должностных обязанностей уполномоченного может причинять ущерб интересам правосудия, как не может противопоставляться интересам правосудия всякая надлежаще осуществляемая государственная и муниципальная служба, одним из основополагающих принципов которой является законность.

Вместе с тем, следует учитывать то, что, несмотря на автоматическое приостановление членства в судейском сообществе на период осуществления судьей в отставке другой разрешаемой ему Законом о статусе судей оплачиваемой деятельности, за ним сохраняется звание судьи. Отставка судьи не прекращается, как это имеет место, например, в случае избрания судьи Президентом Российской Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, а также главой муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления (подпункт 7.1 пункта 1 статьи 14 Закона о статусе судей).

Из этого следует, что назначение судьи в отставке на должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации не снимает с него обязанности соблюдать установленное Законом о статусе судей требование избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти (пункт 2 статьи 3), установленные Кодексом судейской этики правила взаимодействия со средствами массовой информации, требующие проявления осмотрительности, исключающие комментарии по существу дел, по которым не принято окончательных судебных актов, требующие сдержанности и корректности при комментировании решений своих коллег (статья 13).

Исходя из задач, решаемых уполномоченным, и имеющихся у него полномочий для решения этих задач, крайне высок риск несоблюдения судьей в отставке при выполнении соответствующих должностных обязанностей правила, закрепляемого пунктом 2 статьи 18 Кодекса судейской этики: воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также руководителей этих органов.

Следует учитывать также установленные статьей 22 Кодекса судейской этики особенности осуществления судьей своего права на свободу выражения мнения: это право должно осуществляться таким способом, который был бы совместим с ограничениями, накладываемыми на судью его статусом; сохраняется обязанность проявлять сдержанность во всех случаях, когда авторитет суда и беспристрастность правосудия могут быть поставлены под сомнение и т.д.

Поэтому, несмотря на то, что из положений федерального законодательства, регулирующего статус судьи, не вытекает прямой запрет на замещение судьей в отставке государственной должности уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, комиссия не считает возможным замещение судьей в отставке такой должности из-за реальности возникновения противоречия между необходимостью соблюдать ограничения, связанные со статусом судьи, и обязанностью эффективно и в полном объеме решать задачи, возлагаемые на уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации.

Заявитель должен также учитывать рекомендательный характер заключения комиссии Совета судей Российской Федерации по этике, из чего вытекает, что с судьи, пребывающего в отставке и принявшего решение занимать соответствующую государственную должность, не снимаются личная ответственность и обязанность самостоятельно оценивать все свои конкретные действия с точки зрения соответствия их требованиям федерального законодательства, регулирующего статус судьи, и Кодекса судейской этики.

---