Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 29.11.1990 № 12 (2-12)

«О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан»

КОМИТЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО НАДЗОРА СССР

ЗАКЛЮЧЕНИЕ от 29 ноября 1990 г. № 12 (2-12)

О ПРАВИЛАХ, ДОПУСКАЮЩИХ ПРИМЕНЕНИЕ НЕОПУБЛИКОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ О ПРАВАХ, СВОБОДАХ И ОБЯЗАННОСТЯХ ГРАЖДАН

Комитет конституционного надзора СССР, рассмотрев по собственной инициативе вопрос о соответствии Конституции СССР и международным актам правил, допускающих применение неопубликованных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, установил следующее. Согласно статье 9 Конституции СССР, одним из основных направлений развития политической системы советского общества является расширение гласности, а в соответствии со статьей 94 Конституции Советы народных депутатов и создаваемые ими органы информируют граждан о принятых решениях. Статья 39 Конституции СССР предусматривает, что граждане СССР обладают всей полнотой социально — экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами. На основании статьи 59 Конституции СССР гражданин СССР обязан соблюдать Конституцию СССР и советские законы. Для реализации этих конституционных положений граждане должны иметь возможность знакомиться со всеми нормативными актами, которые определяют их права, свободы и обязанности, а также порядок их осуществления, а государственные органы обязаны своевременно доводить до всеобщего сведения такие нормативные акты. В соответствии с Итоговым документом Венской встречи (1989 год) государства — участники должны «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности... и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам». Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 год) гласит, что «законы, принятые по завершении соответствующей гласной процедуры, и административные положения публикуются, что является условием их применения. Эти тексты будут доступны для всех». Указанные положения подтверждены Парижской хартией для новой Европы (1990 год). Перечисленным требованиям не соответствуют действующие в СССР правила, допускающие применение неопубликованных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан. В настоящее время имеется множество таких актов с грифами «секретно», «не подлежит опубликованию», «не для печати», «для служебного пользования» и т.п., в том числе: указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР по вопросам гражданства, подсудности уголовных дел, амнистии, административной ответственности, трудовых отношений и социального обеспечения, выселения граждан из жилых помещений; постановления и распоряжения Совета Министров СССР по вопросам пенсионного обеспечения, оплаты труда, предоставления жилых помещений, использования труда осужденных и их перевоспитания, условий и оплаты труда советских граждан, работающих за границей. Министерства и ведомства СССР также издают большое число закрытых нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан СССР или порядка их осуществления. Распространена практика присвоения грифов «секретно», «не для печати» и т.д. отдельным положениям (статьям, пунктам) нормативного акта, которые при публикации его текста не приводятся. Согласно статье 4 Закона СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами», указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, «не имеющие общего значения, могут быть не опубликованы и направляются соответствующим государственным органам и общественным организациям для доведения до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие». В соответствии с пунктом 1 Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. № 293 «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР» публикуются постановления Правительства СССР, «имеющие общее значение или носящие нормативный характер». Пункт 5 Постановления предусматривает, что Постановления Правительства СССР, не опубликованные в Собрании постановлений Правительства СССР или газетах, могут быть опубликованы в печати «по представлению соответствующих организаций только с разрешения Управляющего Делами Совета Министров СССР». Пункт 2 Постановления допускает вступление постановлений Правительства СССР в силу с момента их принятия, независимо от того, публиковались они или нет. Наконец, положения о министерствах и ведомствах, а также утвержденные Правительством СССР перечень сведений, составляющих государственную тайну, положение о порядке установления степени секретности категорий сведений и определения степени секретности сведений, содержащихся в работах, документах и изделиях, и инструкция по обеспечению режима секретности в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях СССР предоставляют право определять степень секретности тех или иных сведений, в том числе входящих составной частью в закрытые нормативные акты, руководителю министерства, ведомства, предприятия, организации. Предоставление должностным лицам права определять, имеют ли правовые акты «общее значение» или не имеют, а также засекречивать информацию и в зависимости от своего решения публиковать или не публиковать нормативные акты открывает возможность для произвольного, неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко обременительных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот отдельным категориям граждан. В результате граждане лишаются возможности в полной мере использовать свои конституционные и иные права и свободы, в отношении которых изданы закрытые акты. В то же время они нередко не могут судить, правомерно ли действует по отношению к ним должностное лицо, руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняет борьбу с произволом и препятствует реализации конституционного права на обжалование неправомерных действий государственных органов и должностных лиц. В ряде случаев граждане подлежат юридической ответственности за нарушение правил, с которыми они не имели возможности ознакомиться. Более того, привлечение к уголовной ответственности за разглашение государственной тайны или утрату документов, содержащих государственную тайну, нередко зависит от грифа секретности на документах, который устанавливается или снимается по усмотрению руководителя министерства, ведомства, предприятия, организации. На основании изложенного и руководствуясь статьей 124 Конституции СССР, статьями 12, 18 и 21 Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР», Комитет конституционного надзора СССР пришел к заключению:

1. Опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, то есть доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов. Статья 4 Закона СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами», пункты 1, 2, 5 Постановления Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. № 293 «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР» и другие нормативные положения в той их части, в которой они прямо или косвенно допускают вступление в силу неопубликованных нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, не соответствуют Конституции СССР и международным актам о правах человека и в этой части утрачивают силу с момента принятия настоящего Заключения.

2. На основании статьи 22 Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР» ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат опубликованию соответствующими государственными органами в трехмесячный срок со дня принятия настоящего Заключения. Акты, которые не будут опубликованы, по истечении этого срока утрачивают силу.

Председатель Комитета конституционного надзора СССР С.АЛЕКСЕЕВ

---