Указание Генпрокуратуры России № 387/49, МВД России N 1/7985, СК России N 1/218, ФСБ России N 23, ФТС России N 266-р от 23.07.2020

«Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности»

Анализ результатов деятельности органов прокуратуры и правоохранительных органов свидетельствует о том, что нарушения требований законодательства Российской Федерации при выявлении и расследовании преступлений, совершенных в сфере предпринимательской деятельности <1>, по-прежнему носят распространенный характер.

---

<1> Для целей настоящего указания с учетом позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 № 41 «О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога», под преступлениями, совершенными в сфере предпринимательской деятельности, понимаются указанные в части 1.1 статьи 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации противоправные деяния.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора и ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью и соблюдением законов органами предварительного расследования, исключения фактов давления на бизнес в ходе уголовного судопроизводства и необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность обязываем:

1. Заместителей Министра внутренних дел Российской Федерации, директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации, руководителя Федеральной таможенной службы, руководителей подразделений и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в том числе территориальных, в пределах полномочий принять дополнительные меры к организации надлежащего ведомственного контроля:

1.1. Оценивая мотивированность оперативно-розыскных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности, исходить из недопустимости вмешательства в гражданско-правовые отношения хозяйствующих субъектов.

1.2. При проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности не допускать необоснованного расширения предмета проверки.

1.3. В каждом случае организации проведения оперативно-розыскных мероприятий, требующих ведомственного санкционирования, обеспечить принятие такого решения при наличии достаточных данных, подтверждающих его обоснованность. Изучать сведения, послужившие основанием для принятия решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

1.4. Ориентировать подчиненных сотрудников на изъятие оригиналов документов, материалов и электронных носителей информации, необходимых для осуществления непосредственной хозяйственной деятельности, в тех случаях, когда они подлежат исследованию в ходе проверки сообщения о преступлении или расследования уголовного дела, в остальных случаях — на обеспечение изготовления их копий, которые приобщать к материалам оперативно-розыскного мероприятия.

В случае изъятия оригиналов документов, материалов и электронных носителей информации обеспечить изготовление их копий и передачу владельцу в установленном законом порядке.

Не допускать изъятия предметов и документов, не относящихся к предмету проверки, за исключением предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен при отсутствии на них специального разрешения.

Организовать системный контроль за исполнением требований пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». По каждому факту нарушения требований указанной нормы проводить служебную проверку, давать оценку действиям виновных должностных лиц.

1.5. В целях проверки законности заведения дел оперативного учета, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с положениями федерального законодательства по требованию уполномоченного прокурора к установленному им сроку обеспечить доступ к оперативно-служебным материалам и возможность ознакомления с ними.

2. Руководителей следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, МВД России, ФСБ России и начальников органов (подразделений) дознания МВД России, ФСБ России, ФТС России:

2.1. При проверке исполнения законодательства, регламентирующего прием, регистрацию и разрешение сообщений о преступлениях, особое внимание уделять сообщениям о преступлениях, совершенных в сфере предпринимательской деятельности.

2.2. Мерами процессуального контроля пресекать факты проведения проверок в отношении предпринимателей при отсутствии законных оснований, а также необоснованно длительного удержания изъятого имущества.

Обеспечить проведение процессуальных проверок только уполномоченными должностными лицами в соответствии с правилами подследственности, определенными статьей 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ).

Не допускать продления срока проверки сообщения о преступлении до 30 суток при отсутствии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 144 УПК РФ.

2.3. При необходимости в ходе процессуальных проверок давать аргументированные письменные указания об оперативном выполнении проверочных мероприятий, направленных на получение достаточных данных для принятия решения в порядке статьи 145 УПК РФ. Обеспечить контроль их исполнения.

2.4. В случаях, вызывающих большой общественный резонанс, сопряженных с нарушением прав и законных интересов широкого круга лиц, требующих проведения сложных, трудоемких проверочных мероприятий, лично контролировать ход и результаты процессуальной проверки, законность и обоснованность принятого по ее итогам решения.

2.5. Шире использовать возможности участия представителей органов государственного контроля (надзора) в качестве специалистов в процессуальных проверках и расследовании уголовных дел о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности, в том числе при сборе и подготовке материалов, необходимых для назначения и проведения экспертных исследований.

2.6. При проверке законности, обоснованности и мотивированности процессуальных решений о возбуждении уголовных дел в отношении предпринимателей учитывать наличие между хозяйствующими субъектами гражданско-правового спора, его характер и содержание, а также обстоятельства, установленные приговором или иным вступившим в законную силу решением суда.

2.7. Не допускать возбуждения уголовных дел с целью незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность.

2.8. Обеспечить надлежащий контроль за законностью и обоснованностью избрания и продления следователями и дознавателями мер пресечения и иных мер процессуального принуждения в отношении субъектов предпринимательской деятельности с учетом правовых позиций, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 № 41 «О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога», иных его решениях, а также выводах Конституционного Суда Российской Федерации.

2.9. Пресекать инициирование избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении предпринимателей, совершивших преступления в сфере предпринимательской деятельности, при отсутствии обстоятельств, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 статьи 108 УПК РФ.

2.10. Ответственно подходить к вопросу о даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения.

2.11. Мерами процессуального контроля обеспечить неукоснительное соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых, предусмотренных пунктом 3.1 части 4 статьи 46 и пунктом 9.1 части 4 статьи 47 УПК РФ, касающихся возможности с момента избрания меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста иметь свидания без ограничения их числа и продолжительности с нотариусом в целях удостоверения доверенности на право представления их интересов в сфере предпринимательской деятельности.

2.12. В каждом случае исходить из того, что изъятие оригиналов правоустанавливающих и иных необходимых для осуществления хозяйственной деятельности документов влечет за собой дополнительные издержки, в связи с чем исключить факты изъятия предметов и документов, не относящихся к проверке, предметов, используемых при осуществлении предпринимательской деятельности и принадлежащих на законных основаниях лицам, не являющимся в уголовном деле подозреваемыми, обвиняемыми или лицами, несущими по закону материальную ответственность за их действия, если это не требуется в целях обеспечения их сохранности и проведения с ними следственных действий, а также предотвращения их дальнейшего использования для совершения преступлений.

2.13. На всех стадиях досудебного производства особое внимание обращать на соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности, обвиняемых или подозреваемых в совершении преступления в сфере предпринимательской деятельности, на защиту. Иметь в виду, что заявленный этими лицами отказ от защитника не должен быть вынужденным и может быть принят лишь при наличии реальной возможности участия защитника в уголовном деле.

3. Заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, прокуроров городов и районов, других территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур в пределах установленных полномочий:

3.1. Обеспечить системный надзор за законностью реализации оперативно-розыскных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности, поручив проведение проверок дел оперативного учета и оперативно-служебных документов в указанной сфере наиболее опытным уполномоченным прокурорам.

3.2. В целях неукоснительного соблюдения требований закона и обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия, организовать детальный учет дел оперативного учета и иных материалов, заведенных в поднадзорных органах, для выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступных посягательств, совершаемых или совершенных как субъектами предпринимательской деятельности, так и в отношении их.

3.3. Считать одним из важнейших направлений надзорной деятельности проверку материалов, послуживших основанием к проведению гласного оперативно-розыскного мероприятия — обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности, транспортных средств (далее — гласное обследование) в отношении субъектов предпринимательской деятельности. Для этого ежемесячно изучать в оперативных подразделениях журналы учета распоряжений (постановлений) о проведении гласного обследования <2> и соответствующие оперативно-служебные документы (мотивированный рапорт, распоряжение (постановление) и протокол (акт) обследования и изъятия).

---

<2> В случае, если ведение таких журналов предусмотрено ведомственными нормативными актами.

Исходить из того, что распоряжение (постановление) должно быть утверждено полномочным должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и содержать исчерпывающую информацию об объекте обследования, основаниях проведения оперативно-розыскного мероприятия.

Давать оценку обоснованности и соразмерности привлекаемых для реализации оперативно-розыскных мероприятий сил и средств.

Акцентировать внимание на соответствии сведений, указанных в распоряжении (постановлении), данным, имеющимся в оперативном подразделении, а также наличии полномочий у сотрудников, фактически проводивших оперативно-розыскные мероприятия.

3.4. Во всех случаях добиваться устранения нарушений закона, выразившихся в несоблюдении условий проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также правил изъятия документов, предметов, материалов и электронных носителей информации в ходе гласного обследования. Иметь в виду, что при гласных обследованиях изъятие предметов и документов должно осуществляться с точным выполнением требований статьи 15 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

Давать оценку законности и обоснованности действий должностных лиц во всех случаях проведения гласного обследования в ночное время.

3.5. При выявлении фактов проведения оперативно-розыскных мероприятий с нарушением предусмотренных законом условий требовать незамедлительного их прекращения. При необходимости принимать исчерпывающие меры к обжалованию судебных решений, разрешающих проведение оперативно-розыскных мероприятий.

3.6. Обеспечить в прокуратурах аккумулирование поступающей информации о нарушении прав предпринимателей. Принять во внимание то обстоятельство, что неоднократное проведение органами дознания оперативно-розыскных мероприятий в отношении одних и тех же хозяйствующих субъектов, а также аффилированных с ними лиц может свидетельствовать об их противоправном характере.

В случае возбуждения на основании таких материалов уголовных дел обеспечить проверку законности этих решений с обязательным изучением оперативных материалов, при необходимости получать объяснения у лиц, в отношении которых такие мероприятия проведены.

3.7. Организовать незамедлительное рассмотрение жалоб на решения руководителей и иных должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Тщательно подходить к изучению всех обстоятельств, указываемых заявителями.

Не допускать разрешения жалоб без изучения всех материалов, в которых отражены обжалуемые действия и решения должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В рамках проводимых проверок, используя в полном объеме предоставленные полномочия, в случае необходимости лично отбирать объяснения у заявителей.

3.8. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия исходить из того, что процессуальная проверка должна проводиться уполномоченным должностным лицом.

Пресекать факты принятия органами дознания процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовных дел по сообщениям о преступлениях, отнесенных к подследственности следственных органов.

При наличии оснований принимать решение о передаче материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому в порядке, предусмотренном пунктом 12 части 2 статьи 37 УПК РФ.

Принимать незамедлительные меры к проверке законности решений о направлении сообщений о преступлениях по подследственности. Путем проведения ежемесячных сверок с соответствующими прокурорами контролировать фактическое поступление этих сообщений уполномоченным органам и их регистрацию в установленном порядке.

На системной основе проверять не только законность решений, но и соблюдение сроков рассмотрения материалов, обоснованность принятия решений о продлении срока проверки сообщений о преступлении.

Исключить факты продления по ходатайству дознавателя срока проверки сообщения о преступлении до 30 суток при отсутствии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 144 УПК РФ.

3.9. В обязательном порядке изучать материалы, послужившие основанием для возбуждения уголовных дел о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности, и составлять заключения о законности (незаконности) процессуального решения.

При согласии с постановлением о возбуждении уголовного дела направлять соответствующее заключение вышестоящему прокурору (в пределах субъекта Российской Федерации), которому в случае выявления нарушений инициировать вопрос о привлечении надзирающего прокурора к ответственности.

В ходе проверки законности постановлений о возбуждении таких уголовных дел обращать особое внимание на решения, принятые по факту совершения преступления, о противоправных действиях неопределенных руководителей юридических лиц, а также в иных случаях, когда круг лиц, подлежащих привлечению к ответственности, может быть достоверно определен на стадии проверки сообщения о преступлении.

Считать вынесение таких постановлений при наличии данных о подозреваемом существенным нарушением права на защиту и принимать меры к их отмене.

3.10. При выявлении фактов незаконного возбуждения дел и при наличии достаточных данных, указывающих на преступность действий должностных лиц органа предварительного расследования, инициировать процессуальную проверку в отношении последних.

Давать оценку обоснованности решений о привлечении субъектов предпринимательской деятельности в качестве обвиняемых, об избрании им меры пресечения в виде заключения под стражу, о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям.

Обеспечить тщательное изучение осуществляющим надзор прокурором всех поступающих копий постановлений о привлечении в качестве обвиняемого на предмет их соответствия требованиям статьи 171 УПК РФ, для чего проверять наличие в материалах дела достаточных доказательств, дающих основания для обвинения лица в совершении преступления. Не позднее 10 дней с момента поступления копии постановления о привлечении в качестве обвиняемого составлять мотивированное заключение о его законности.

При обнаружении фактов предъявления формальных обвинений в отсутствие доказательств, в том числе по завышенной квалификации, незамедлительно принимать меры реагирования.

3.11. При удовлетворении судом ходатайства следователя о производстве следственных и иных процессуальных действий вопреки позиции прокурора направлять об этом сообщение вышестоящему прокурору и по согласованию с ним принимать исчерпывающие меры к обжалованию такого решения, вплоть до надзорной инстанции.

3.12. Прокуроров городов и районов, других территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур вести реестры уголовных дел о преступлениях указанной категории, сроки предварительного расследования по которым продлены (или фактически составили) свыше 3 месяцев. Ежемесячно направлять их вышестоящему прокурору с подробной информацией о причинах несоблюдения разумных сроков и принятых мерах реагирования.

Вышестоящего прокурора (в пределах субъекта Российской Федерации) ежеквартально анализировать поступающую информацию, принимать необходимые меры в рамках компетенции, а также вести аналогичные реестры уголовных дел со сроком следствия свыше 6 месяцев.

Информацию об уголовных делах, по которым срок следствия продлен свыше 12 месяцев, ежемесячно направлять в соответствующие профильные подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

3.13. При выявлении фактов подмены процессуального продления срока расследования необоснованным приостановлением либо прекращением уголовных дел с последующим установлением дополнительного срока руководителями следственных органов инициировать по каждому такому случаю вопрос о внесении акта реагирования вышестоящему руководителю следственного органа, вплоть до руководства Следственного департамента МВД России, Следственного комитета Российской Федерации и Следственного управления ФСБ России.

3.14. Повысить контроль за качеством подготовки актов прокурорского реагирования и их исполнением. Обращать внимание на достаточность принятых мер к устранению и пресечению нарушений. В случае формального исполнения настойчиво требовать их выполнения в полном объеме, используя при этом весь арсенал предусмотренных законодательством полномочий, в том числе частью 6 статьи 37 УПК РФ.

3.15. Обо всех фактах возвращения уголовных дел для дополнительного расследования ввиду отсутствия достаточных доказательств вины в совершении инкриминируемого деяния, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых, а равно возвращения уголовного дела судом в порядке статьи 237 УПК РФ информировать вышестоящего прокурора (в пределах субъекта Российской Федерации).

При наличии оснований рассматривать вопрос об ответственности надзирающего прокурора, не выявившего эти нарушения при оценке постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого.

3.16. При поступлении жалобы субъекта предпринимательской деятельности на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора выносить постановление о ее полном или частичном удовлетворении либо об отказе в ее удовлетворении, при этом обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение такого обращения, а также незамедлительное принятие мер к восстановлению нарушенных прав.

3.17. Осуществлять постоянный мониторинг средств массовой информации и сети «Интернет» на предмет выявления сведений о нарушениях прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

3.18. В рамках координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью максимально использовать все формы межведомственного взаимодействия, обеспечивая эффективность согласованной работы правоохранительных, контрольно-надзорных органов, иных государственных и муниципальных органов по пресечению фактов давления на представителей предпринимательского сообщества.

Принять меры к организации информационного обмена, в том числе в межведомственном формате, сведениями о фактах давления на бизнес. Использовать в этих целях современные информационные и технические возможности правоохранительных органов, судов, законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, контролирующих и других органов, общественных объединений и правозащитных организаций.

3.19. На системной основе анализировать состояние законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования, акцентируя внимание на выявлении причин, способствующих нарушению прав и законных интересов предпринимателей.

3.20. Совместно с правоохранительными органами и иными органами государственной власти разрабатывать и реализовывать мероприятия, направленные на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, недопустимость вмешательства в решение их хозяйственных споров, а также на противодействие коррупционным проявлениям, должностным и иным злоупотреблениям со стороны представителей органов государственной власти в указанной сфере.

---