Указ Президента РФ от 09.08.1994 № 1668

«О Федеральной миграционной программе»

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УКАЗ

от 9 августа 1994 г. № 1668

О ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЕ

В целях реализации государственной миграционной политики, направленной на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации, защиту прав беженцев и вынужденных переселенцев, преодоление негативных последствий стихийной миграции, постановляю:

1. Одобрить прилагаемую Федеральную миграционную программу.

2. Правительству Российской Федерации:

обеспечить осуществление мероприятий Федеральной миграционной программы в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 1994 год для финансирования федеральных программ миграции и переселения, и контроль за целевым использованием этих средств;

ежегодно вносить уточнение в Федеральную миграционную программу с учетом складывающейся в Российской Федерации социально-экономической ситуации;

организовать дальнейшую научную разработку проблем развития миграционных процессов.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПРОГРАММА

1. КОНЦЕПЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЫ

1.1. Основания разработки Федеральной миграционной программы

Федеральная миграционная программа (далее именуется — Программа) подготовлена в соответствии с постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 18 января 1993 г. № 32, определившим меры по выполнению задач экономической реформы.

Программа разработана Федеральной миграционной службой России (ФМС России) с участием ее территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти, посольств Российской Федерации в государствах — республиках бывшего Союза ССР, научных учреждений и общественных объединений, занимающихся проблемами миграции <*>.

<*> Характеристика миграционных потоков, основные понятия и термины, употребляемые в настоящей Программе, приведены в Приложении № 1.

Концепция Программы и сфера ее действия определены и разработаны в соответствии с задачами по реализации законов Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», а также с учетом присоединения Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, которые заложили основы правового регулирования вынужденной миграции и определили новые подходы к решению проблемы лиц, ищущих убежища на территории Российской Федерации.

1.2. Цели, принципы и задачи миграционной политики

Первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

Основными задачами миграционной политики являются:

защита прав и интересов мигрантов;

соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, организация иммиграционного контроля;

регулирование миграционных потоков с учетом социально — экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;

создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Исходя из поставленных задач, государственная миграционная политика в настоящее время должна осуществляться в соответствии со следующими основополагающими принципами:

выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции и согласно действующему законодательству Российской Федерации;

недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, пола, возраста, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;

личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и самодеятельности;

применение квот в приеме беженцев;

запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами.

Реализация государственной миграционной политики требует решения на межведомственном уровне новых задач, связанных с существенным расширением сферы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации, таких, как внешняя трудовая миграция, организация иммиграционного контроля и пресечение незаконной миграции.

В связи с этим следует определить формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении проблем миграции, определить круг обязанностей и степень их ответственности в работе с мигрантами.

1.3. Характеристика миграционных потоков

Регулирование процессов миграции на территории Российской Федерации, включая въезд и выезд, позволяет выделить пять основных миграционных потоков:

вынужденная миграция;

внешняя миграция;

внешняя трудовая миграция;

незаконная миграция;

внутренняя (социально-экономическая) миграция.

1.3.1. Вынужденная миграция

Субъектами вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации. Правовые основы предоставления убежища, определения статуса и оказания помощи этим лицам регулируются законами Российской Федерации «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» и «О гражданстве Российской Федерации».

Незащищенность основных прав и свобод граждан, создающая возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка, способствовала возникновению проблемы вынужденной миграции на территории бывшего Союза ССР.

Прогнозные оценки позволяют предположить, что миграционные потоки в Россию со временем будут возрастать и состоять главным образом из вынужденных переселенцев. Предполагается миграция примерно 400 тыс. россиян из Закавказья и 2,9 млн. из Средней Азии, переселенцев с Северного Кавказа ожидается около 600 тыс. человек, из государств Балтии может выехать 120 — 150 тыс. человек.

В результате приток на территорию России из государств — республик бывшего Союза ССР может составить по минимальному варианту прогнозов свыше 800 тыс. человек, ищущих убежища, по среднему варианту — 2 - 3 млн. человек, по максимальному — от 4 до 6 млн. человек в течение 1994 — 1996 годов.

В связи с ограниченными экономическими и финансовыми возможностями государства, мероприятия Программы и необходимые средства рассчитаны на ежегодный приток не более 400 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. В случае увеличения притока вынужденных мигрантов потребуются дополнительные средства к предусмотренным Программой.

Основными принципами при реализации мер по приему и обустройству беженцев и вынужденных переселенцев являются разделение этих категорий, выделение в первую очередь необходимых средств для адаптации вынужденных переселенцев, а также финансовая поддержка беженцев.

Это предполагает различие в работе с ищущими убежища гражданами бывшего Союза ССР и лицами, не имевшими гражданства СССР. При этом обязательства государств — республик бывшего Союза ССР, включая Россию, перед гражданами бывшего Союза ССР должны строиться на принципах общей (солидарной) ответственности этих стран за создавшуюся ситуацию.

Кроме того, прием лиц, ищущих убежища, и предоставление статуса беженца должны отвечать интересам безопасности государства и соответствовать в целом общепринятым международным нормам.

Регулирование миграционных потоков беженцев и вынужденных переселенцев в рамках региональных программ будет производиться с учетом территориального распределения таких категорий вынужденных мигрантов, как:

семьи военнослужащих, выполняющих задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, а также граждан, высвобождаемых в связи с передислокацией и расформированием воинских частей;

население зон экологических бедствий, в том числе граждане, пострадавшие от последствий чернобыльской катастрофы, и ряд других граждан, переселение и обустройство которых осуществляется в рамках иных федеральных, региональных и ведомственных программ.

1.3.2. Внешняя миграция

Внешняя миграция России представлена двумя потоками: эмиграцией и иммиграцией и ее соответствующими субъектами.

Эмиграция в настоящее время не носит острого проблемного характера, как это имело место, когда она долго сдерживалась по политическим мотивам. Пик эмиграции пришелся на 1990 год и составил 103,6 тыс. человек (до середины 80-х годов ежегодно выезжало до 3 тыс. человек). В последние годы количество выезжающих с территории Российской Федерации эмигрантов несколько снизилось и колеблется от 60 до 80 тыс. человек ежегодно.

Социальную структуру эмиграции в основном составляют представители интеллигенции, высококвалифицированные специалисты, студенчество; национальную — евреи, армяне, этнические немцы, греки, некоторые другие национальности.

При существующей за рубежом системе квотирования приема иммигрантов эмиграционный поток из России может составить не более 0,1 процента населения в год. Открытая эмиграция по-прежнему будет обусловливаться степенью экономического и социального развития, этнической напряженности внутри России и на ее границах, а также политикой стран, принимающих российских эмигрантов и ужесточивших требования их приема в последние годы. При этом формирование потока эмигрантов из России будет иметь явно выраженную географическую и национальную направленность и приходиться, как и прежде, на государства традиционной эмиграции (США, Израиль, Германия), иные страны (Канада, Греция, Австралия), а также страны, находящиеся в новых географических районах (ЮАР, Аргентина, Бразилия), при сохранении практически той же социальной и этнической структуры.

Неблагоприятный характер для миграционных процессов в России, состояния ее рынка труда может иметь иммиграция, которая во многом определяется экономическим положением России и государств — республик бывшего Союза ССР, степенью стабильности внутриполитической обстановки в них и в ряде других иностранных государств. Из-за неуправляемой и неконтролируемой иммиграции происходит наполнение отдельных районов России неквалифицированной люмпенизированной с криминогенными тенденциями рабочей силой из соседних стран, особенно Среднеазиатского региона.

Нежелание других государств принять транзитных иммигрантов способствует накоплению их на территории Российской Федерации, что создает очаги социальной напряженности.

В настоящее время в России находится свыше 500 тыс. иностранцев <*>, чей статус на территории Российской Федерации необходимо определить. По экспертной оценке, в современных условиях приток иностранцев, ищущих убежища, может составить более 100 тыс. человек в год.

<*> Иностранцы — граждане иностранных государств и лица без гражданства.

В области внешней миграции должно быть обеспечено создание условий для сохранения национальной высококвалифицированной рабочей силы путем минимизации оттока российских граждан за рубеж на постоянное жительство и одновременно развитие условий для прибытия в Российскую Федерацию иностранцев, деятельность которых отвечала бы интересам России.

1.3.3. Незаконная миграция

Проблема незаконного въезда и выезда иностранцев и граждан Российской Федерации приобретает острый характер. К субъектам незаконной миграции относятся эмигранты неконтролируемые, эмигранты нелегальные, иммигранты незаконные.

В условиях существования «прозрачных» границ с государствами — республиками бывшего Союза ССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами, возросло число иностранцев, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. Кроме лиц, ищущих убежища в России и за ее пределами, к этой категории относятся лица, прибывающие в страну для ведения нелегальной профессиональной деятельности, в том числе незаконного характера, включая торговлю оружием и наркотиками, переправку рабочей силы в зарубежные страны. Проблема неконтролируемого въезда иностранцев негативно влияет на состояние криминогенной обстановки в крупных административных и промышленных центрах, наносит ущерб безопасности страны, вызывает в ряде ее регионов осложнение социально-экономической обстановки.

В целях обеспечения регулирования миграционных потоков и предупреждения незаконного въезда иностранцев на территорию Российской Федерации вводится система иммиграционного контроля.

1.3.4. Внешняя трудовая миграция

Реформы в политической и экономической сфере создали условия для вхождения России в международный рынок труда, что требует соблюдения государственных интересов Российской Федерации, влияния государства на структуру эмиграционно-иммиграционных потоков в целях сохранения профессионально-квалификационного потенциала страны.

Процесс внешней трудовой миграции россиян сопряжен сейчас с рядом негативных последствий в связи с нерешенностью комплекса организационных, правовых, экономических и иных вопросов. Среди них — усиление оттока за рубеж носителей дефицитных профессий и как следствие — несбалансированность национального рынка труда, рост масштабов незаконной трудовой миграции, социальная незащищенность россиян, работающих за рубежом, потеря валютных поступлений от российских граждан, работающих за границей, недоиспользование возможностей внешней трудовой миграции для формирования перспективной профессионально-квалификационной структуры занятых в народном хозяйстве и приобретения опыта работы в условиях рыночной экономики.

Значительная часть организаций, занимающихся направлением российской рабочей силы за рубеж, не имеет разрешений на этот вид деятельности, что приводит к ущемлению прав российских трудящихся — мигрантов.

Осложнение общественно-политической и социально-экономической ситуации в России будет толкать российских граждан на поиск работы за границей. По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих выехать на временную работу за границу, может составить от 2 до 5 млн. человек в год.

В области внешней трудовой миграции важно обеспечить содействие повышению социального статуса мигрирующих работников и членов их семей при условии удовлетворения национальных интересов стран — экспортеров и импортеров рабочей силы.

В связи с этим в рамках государственного регулирования внешней трудовой миграции необходимо:

обеспечить защиту прав российских трудящихся — мигрантов;

смягчить ситуацию на внутреннем рынке труда за счет трудоустройства российских граждан за границей;

надежно защитить российский рынок труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы;

обеспечить поступление валютных средств за счет переводов трудящихся — мигрантов и эффективное использование этих средств.

В этих целях вводится на территории Российской Федерации система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы, лицензирование деятельности организаций, специализирующихся на международном трудовом обмене.

1.3.5. Внутренняя социально-экономическая миграция

Социально-экономическая миграция является важным компонентом развития общей миграционной ситуации в стране. По данным Госкомстата России только за 1990 — 1992 годы общие объемы внутренней миграции составили более 11 млн. человек. Она складывается преимущественно из межрегионального и сельско-городского потоков.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ

В настоящее время в межрегиональной миграции происходит переориентация потоков мигрантов в места первоначального проживания, и прежде всего в старообжитые районы страны. Это обусловлено такими факторами, как отсутствие высоких заработков и льгот в новых, малообжитых регионах прежнего места жительства, прекращение финансирования ряда государственных программ и связанное с этим свертывание производственного и жилищного строительства, а также рост безработицы в этих регионах.

Особенно интенсивно такого рода миграционные потоки охватили территории Севера, Сибири и Дальнего Востока. В ближайшие годы возвратная миграция приобретет еще более массовый характер и будет в основном зависеть от ситуации на российском рынке труда и изменений условий жизни населения России и других государств — участников СНГ.

СЕЛЬСКО-ГОРОДСКАЯ МИГРАЦИЯ

Сельско-городской обмен при сохранении проблемного характера в перспективе может стабилизироваться под влиянием нового комплекса факторов, вытекающих из реализации социально-экономических реформ в аграрном секторе и сельской местности в целом. Сдерживающими факторами дальнейшего оттока сельского населения в города являются развитие на селе новых форм собственности и хозяйствования, земельная реформа и активизация других приватизационных процессов, а также активизация факторов, противодействующих притоку сельских жителей в города (безработица, неразвитость рынка жилья, напряженность с продовольственным обеспечением). Те же самые факторы будут способствовать миграции горожан в село. Вместе с тем, городские поселения, особенно крупные, не потеряют привлекательности для селян. В результате уже в 90-е годы масштабы миграции сельского населения в города могут сократиться, однако встречный поток из города по-прежнему останется во много раз меньше. В 1992 году отрицательное сальдо миграции между селом и городом составило 113 тыс. человек. Вместе с тем, приоритетное расселение вынужденных мигрантов в сельской местности является основным фактором относительного уменьшения отрицательного сальдо миграции в сравнении с предыдущими годами.

Экономический кризис в России, производственная дезинтеграция и обусловленный ею спад промышленного производства активизируют перемещение капитала в крупные города. Наметились тенденции концентрации определенных групп мигрантов и развития их деловой активности в городах с многомиллионным населением. Обладая многопрофильным промышленным комплексом и более развитой социальной инфраструктурой, они «оттягивают» на себя растущую безработицу в небольших городах и являются более конкурентоспособными, предоставляя широкие возможности для прибыльного вложения капитала и осуществления предпринимательской деятельности. Одновременно удорожание жизни в таких городах становится фактором оттока их коренных жителей. Отмена административных ограничений на проживание может превратить эти города в центры социальной напряженности со специфическим составом населения.

Основу миграционной политики применительно к межрегиональной и сельско-городской миграции в России составит комплекс мер, нацеленных на решение проблемы стабилизации и организованного привлечения населения к возрождению малообжитых районов, сел (особенно Нечерноземья) и аграрного сектора на базе новых форм собственности и хозяйствования.

ПЕРЕМЕЩЕНИЕ РЕПРЕССИРОВАННЫХ НАРОДОВ

Решение практических вопросов, связанных с восстановлением законных прав репрессированных народов, осуществляется на основе Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов».

В рамках реализации Федеральной миграционной программы будет осуществляться координация перемещения репрессированных народов с целью исключения наложения миграционных потоков и оказания содействия в обустройстве в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В связи с этим предусматривается разработка механизмов возвращения репрессированных народов в места их исторического проживания.

В отношении народностей, проживавших в Российской Федерации, решение проблем восстановления исторической справедливости осуществляется в основном при участии государств — республик бывшего Союза ССР там, где это затрагивает общие интересы. Проблемы в отношении народов, имеющих другую историческую родину, необходимо решать совместно с государствами, участвовавшими в их перемещениях.

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ, ПРОГРАММНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ И МЕХАНИЗМ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

2.1. Основные направления

Реализация государственной миграционной политики предполагает деятельность органов государственной власти Российской Федерации в рамках Федеральной миграционной программы по следующим основным направлениям.

1. Подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции, создание правовой базы, определяющей основные взаимные права и обязанности мигранта и государства.

Действующая в Российской Федерации законодательная база не позволяет осуществить в полной мере правовое обеспечение миграционных процессов. Вследствие этого будет продолжена разработка законодательных и иных нормативных актов, определяющих правовое положение различных категорий мигрантов и взаимодействие субъектов миграционных правоотношений. Основой этих разработок будет являться разрабатываемый ФМС России Федеральный закон «О миграции в Российской Федерации».

2. Защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством и нормами международного права.

Для осуществления мер по защите прав мигрантов необходимо стимулировать заинтересованность и повысить ответственность органов государственной власти Российской Федерации, неправительственных организаций и предприятий всех форм собственности за обеспечение прав мигрантов в новых экономических условиях.

Путем заключения межгосударственных соглашений с государствами — республиками бывшего Союза ССР по проблемам, связанным с регулированием миграционных процессов, следует добиться решения вопросов соблюдения прав человека и экономических интересов мигрантов, компенсаций за оставляемое ими жилье и другое имущество. При этом вопросы осуществления экономической и кредитно-финансовой политики в отношении государств — республик бывшего Союза ССР надо увязывать с защитой прав и интересов соотечественников.

Эффективную защиту прав и законных интересов соотечественников за рубежом предполагается осуществлять при участии диаспор, этнически связанных с Россией.

3. Организация иммиграционного контроля, регулирование миграционных потоков.

Контроль и распределение потоков внешней миграции предполагают создание специальных служб иммиграционного контроля на пунктах пропуска через государственную границу и мест временного содержания иностранцев, ищущих убежища, что будет способствовать пресечению случаев незаконной миграции.

Контроль и распределение потоков внутренней миграции будут осуществляться территориальными органами ФМС России, что позволит своевременно определять очаги социальной напряженности и вносить изменения в межрегиональные и региональные программы, перераспределяющие миграционные потоки по территориям.

4. Прием, временное размещение беженцев и вынужденных переселенцев, организация расселения, оказание помощи, содействие в трудоустройстве и обустройстве на новом постоянном месте жительства.

Мероприятия по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам ориентированы на:

полную поддержку социально незащищенной категории мигрантов <*> со стороны государства;

оказание помощи семьям мигрантов при их непосредственном участии в своем обустройстве.

<*> Социально незащищенная категория мигрантов — одинокие пенсионеры и одинокие инвалиды, матери — одиночки с детьми до трех лет, дети — сироты, многодетные семьи с тремя и более детьми до 18 лет.

Реализация задач по приему, размещению и обустройству на новом месте жительства беженцев и вынужденных переселенцев будет осуществляться в тесном взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с выделением земельных участков, строительством пунктов первичного приема, центров временного размещения, компактных поселений, созданием новых рабочих мест и реализацией адаптационных программ.

Развитие сети пунктов первичного приема, мест временного содержания позволит ослабить интенсивность потока лиц, ищущих убежища, в крупные административные центры и нормализовать криминогенную и эпидемиологическую обстановку.

5. Разработка предложений по реализации внешней и внутренней политики России, влияющих на миграционные процессы.

В условиях обострения межнациональных отношений в ряде государств — республик бывшего Союза ССР, возникновения очагов этнических конфликтов в России и увеличения вследствие этого вероятности массовых перемещений населения требуется особый подход к выработке внешней и внутренней политики России. Изменение подходов обусловлено также присоединением Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающихся статуса беженцев, принятием законов Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Для предотвращения возникновения кризисных ситуаций, связанных с проблемами вынужденной миграции, необходимо своевременное информирование соответствующих федеральных органов исполнительной власти об изменениях в общеполитической и миграционной обстановке и предложениях по гармонизации внутренней и внешней политики России.

6. Прогнозирование миграционных процессов и формирование государственной миграционной политики с учетом изменения общеполитической и экономической ситуации.

Стереотип возникновения конфликтных ситуаций за рубежом позволяет с достаточной степенью вероятности разрабатывать ситуационные модели миграционного поведения в экстремальных условиях.

Координационная деятельность ФМС России по научным и практическим разработкам, связанным с анализом и прогнозированием развития миграционных процессов, будет осуществляться на новой методологической основе с использованием единой информационно — справочной системы в области миграции.

7. Разработка региональных и межрегиональных программ и организация их выполнения.

Необходимость единого подхода в реализации государственной миграционной политики, включая учет демографической ситуации и состояния рынка труда регионов, возможность территориального перераспределения миграционных потоков требуют разработки межрегиональных и региональных программ на основе рационального расселения мигрантов на территории России, что снизит нагрузку на региональные рынки жилья, труда и потребления. Региональные программы должны сочетать в себе интересы всех слоев и групп населения.

8. Распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием. Определение альтернативных источников финансирования.

Определение и оценка источников финансирования программ, разработка расчетов текущих затрат и объемов капиталовложений с учетом развития инфраструктуры и социальной сферы регионов позволит осуществлять перераспределение финансовых средств, исходя из приоритетов и сроков выполнения программ, а также усилить контроль за их использованием. Одновременно предусматривается стимулирование создания инвестиционных фондов, международных и российских банков, системы кредитования и страхования мигрантов, разработка механизма привлечения средств внебюджетных фондов.

9. Разработка механизмов взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительными органами.

Создание единой системы взаимодействия в управлении миграционными процессами исключит возможность дублирования функций и позволит эффективно осуществлять программные мероприятия.

10. Взаимодействие с российскими, международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, ассоциациями и фирмами с целью оказания практической помощи и привлечения финансовых средств для решения миграционных проблем.

2.2. Правовое обеспечение программы

Развитие новых социально-экономических отношений на территории Российской Федерации требует кардинальных изменений в законодательстве России. Действующая в настоящее время правовая база не позволяет успешно осуществить системный подход к проблеме миграции.

Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» определяют только две категории лиц, совершающих вынужденную миграцию, и не охватывают всех миграционных потоков.

Дальнейшая разработка законодательства, регулирующего проблемы миграции, должна быть направлена на достижение следующих целей:

управление миграционными процессами в Российской Федерации, включая регулирование въезда и выезда мигрантов путем осуществления иммиграционного контроля, стабилизации миграционных потоков;

защита прав и интересов граждан России вне зависимости от места (государства) проживания либо пребывания, в том числе трудящихся — мигрантов;

содействие в социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации.

Предполагается развитие договорных отношений в области миграции федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между ними.

Взаимоотношения между субъектами Российской Федерации, кроме договорных отношений, могут регулироваться путем создания межрегиональных программ.

В условиях развития института частной собственности на землю и установления новых отношений в землепользовании и землевладении требуется создание целевого земельного фонда для расселения вынужденных мигрантов и их обустройства.

Необходимо активнее использовать возможности Российской Федерации как субъекта международного права. Следует провести анализ международных актов, касающихся как основных прав и свобод граждан, так и проблем беженцев, для выработки рекомендаций о возможности присоединения Российской Федерации к этим документам на основе соблюдения национальных интересов.

Во внешнеполитической деятельности в отношениях с государствами — республиками бывшего Союза ССР следует проводить линию, стимулирующую ратификацию ими международных документов по правам человека, дифференцируя взаимоотношения с этими государствами (политические, экономические, культурные и т.д.) с учетом данного обстоятельства. При этом необходимо добиваться получения от этих государств признания двойного гражданства, а также гарантий компенсации вынужденным мигрантам за оставляемое жилье и другое имущество.

Необходима разработка и систематизация нормативно — терминологического аппарата, что позволит классифицировать миграционные потоки, определит меры по их регулированию и будет способствовать соблюдению интересов как человека, так и государства.

Правовое регулирование проблем миграции на основе норм международного права предполагает:

для ситуации, когда Россия войдет в состав Европейского Союза, — присоединение к Конвенции 1950 года по защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, в том числе признающих юрисдикцию Комиссии и Суда по правам человека;

для ситуации с государствами — участниками СНГ — заключение между государствами — участниками СНГ соответствующей многосторонней конвенции, в том числе фиксация в ней положения о создании суда, призванного разрешать межгосударственные споры, в том числе по вопросам защиты прав человека;

для ситуации с другими государствами — заключение между Российской Федерацией и этими государствами двусторонних договоров о защите прав и основных свобод человека, национальных меньшинств, соотечественников и о создании комиссий по наблюдению за ходом их выполнения, уполномоченных принимать решения, обязательные для выполнения сторонами.

Увеличение потоков вынужденной миграции в бывшем Союзе ССР потребовало создания единого Кодекса правил обращения с беженцами и вынужденными переселенцами, проживавшими ранее на его территории.

В ходе разработки настоящей Программы в 1993 году ФМС России подготовлены и вступили в действие нормативные акты, регламентирующие работу с вынужденными переселенцами.

МЕРОПРИЯТИЯ ПО ПРАВОВОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОГРАММЫ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.3. Вынужденная миграция

Для решения проблемы вынужденных мигрантов требуется создание системы мер, среди которых необходимо выделить следующие:

1. Разработка комплексного подхода к созданию условий приема и размещения вынужденных мигрантов в соответствии с их статусом (стимулирование самообеспечения беженцев и вынужденных переселенцев, с одной стороны, и экономическое развитие принимающего региона - с другой).

Федеральным органам исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо определить перспективу развития принимающих регионов, которая наряду со стимулированием участия беженцев и вынужденных переселенцев в собственном обустройстве предусматривает комплекс мер, позволяющих сбалансировать социально-экономическое положение отдельных территорий и страны в целом.

2. Разработка и реализация программ помощи социально незащищенным категориям вынужденных мигрантов.

Реализация принципов миграционной политики требует создания комплекса специальных мер по приему и обустройству социально незащищенных категорий вынужденных мигрантов и может включать следующие основные направления:

предоставление пособий и безвозмездных ссуд;

предоставление жилой площади для постоянного расселения из специально создаваемого государственного жилищного фонда, а в случае необходимости выделение мигрантам земельных участков под жилищное строительство;

предоставление мест в стационарных учреждениях социального обслуживания (дома - интернаты для престарелых и инвалидов, детские дома - интернаты);

обеспечение социально-бытовым обслуживанием через службы срочной социальной помощи, отделения надомного обслуживания и территориальные центры;

создание центров реабилитации;

создание домов матери и ребенка.

3. Разработка системы готовности к массовому приему вынужденных мигрантов при возникновении чрезвычайных ситуаций, предусматривающей следующие мероприятия:

развертывание полевых пунктов первичного приема на основе быстровозводимых конструкций;

организация учета и регистрации;

организация транспортных перевозок мигрантов к местам временного или постоянного расселения;

организация медицинского и санитарно-эпидемиологического обслуживания;

организация питания;

обеспечение одеждой и обувью.

Работа в условиях чрезвычайных ситуаций проводится федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правоохранительными органами по специально разработанной схеме взаимодействия.

4. Создание механизма первичного приема и контроля лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами. Прием лиц, ищущих убежища, требует разработки механизма работы с этими категориями мигрантов от момента пересечения государственной границы Российской Федерации и приезда в конкретный регион России до момента получения ими соответствующего статуса.

Создание такого механизма позволит обеспечить:

контроль и учет лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами;

санитарно-эпидемиологическое благополучие беженцев и вынужденных переселенцев, а также населения принимающих территорий;

депортацию лиц, не имеющих оснований претендовать на признание их беженцами или вынужденными переселенцами;

регулирование потоков вынужденных мигрантов.

5. Создание системы первичного приема лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами.

Для организации работы с лицами, обратившимися с ходатайством о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, необходимо организовать и обеспечить деятельность пунктов первичного приема, во время пребывания в которых будет осуществляться решение вопроса о регистрации ходатайства о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца и в случае регистрации ходатайства - выдача желающим направлений в центры временного размещения. В этих пунктах должен осуществляться обязательный санитарно-эпидемиологический контроль.

6. Создание центров временного размещения.

Содержание в центрах временного размещения включает обеспечение временным жильем, медицинскую и лекарственную помощь, бытовое обслуживание, питание, обеспечение местами в общеобразовательных учреждениях, профессиональную и языковую переподготовку.

Для социально незащищенных категорий мигрантов, а также в отдельных исключительных случаях территориальные органы ФМС России могут принимать решение о бесплатном содержании и предоставлении услуг. Кроме того, при необходимости вынужденные мигранты обеспечиваются одеждой и предметами хозяйственного обихода.

В центрах временного размещения предоставляется возможность получения юридических и социально-психологических консультаций, а также обеспечивается реализация мероприятий по охране общественного порядка.

Центры временного размещения должны быть рассчитаны на пребывание в них от 300 до 1000 вынужденных мигрантов.

7. Создание механизма расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев.

Для создания специального механизма расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев необходимо учесть складывающуюся в регионе межнациональную ситуацию, различную плотность населения, климатические особенности, перспективы развития инфраструктуры и создания рабочих мест, согласовав данные вопросы с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

В целях стимулирования переселения в малонаселенные и удаленные территории следует разработать систему дифференцированной финансовой поддержки в зависимости от предложенных и выбранных беженцами и вынужденными переселенцами мест для постоянного проживания. Предусматривается организация межведомственного взаимодействия, предоставления ссуд, компенсаций за оставленное жилье и т.д.

Необходимо создать механизм выделения земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов и компактных поселений, предусмотреть создание целевого земельного фонда для размещения поселений беженцев и вынужденных переселенцев. Целесообразно создать специальный государственный жилищный фонд для вынужденных мигрантов, не подлежащий приватизации в течение определенного периода.

Наряду с этим, для решения жилищных вопросов вынужденных мигрантов на основе альтернативных источников финансирования могут развиваться коммерческие формы деятельности по обмену жилья, находящегося на территории России и других государств.

8. Разработка и внедрение адаптационных программ, направленных на повышение степени приживаемости мигрантов.

Адаптационные программы должны включать мероприятия по профессиональной подготовке и переподготовке вынужденных мигрантов; консультации психологов; систему медицинской помощи; создание сети общеобразовательных учреждений и дошкольного воспитания; осуществление социального обслуживания, включающего консультирование беженцев и вынужденных переселенцев по различным вопросам в сфере социальной ориентации, а также специальную подготовку лидеров групп мигрантов и внештатных работников социальных служб; разработку специальных образовательных программ (языковой подготовки, культурной ориентации и т.д.), дополнительных мероприятий для категории лиц со значительными различиями в уровне социальной ориентации, культуры и национальных традициях по отношению к населению принимающей территории.

Меры государственного содействия приживаемости мигрантов должны быть направлены на облегчение адаптации. В этих целях следует шире внедрять в практику коллективные переселения, строительство компактных поселений, создание товариществ и землячеств, культурных национальных центров.

9. Обеспечение занятости вынужденных мигрантов.

Работа по обеспечению занятости мигрантов осуществляется территориальными органами ФСЗ России совместно с территориальными органами ФМС России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Для обеспечения занятости вынужденных мигрантов необходимо:

содействие в трудоустройстве и переподготовке в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации";

создание новых рабочих мест и организация самозанятости мигрантов в предпринимательской сфере, малом бизнесе, фермерском хозяйствовании, строительном комплексе и бытовом обслуживании;

выделение субсидий для создания новых рабочих мест и организации производств (использование бюджетных средств, выделяемых на Программу, средств ФСЗ России, кредитов Банка России, кредитов финансовой ассоциации, создаваемой в рамках выполнения Программы, средств, выделяемых Международной организацией по миграции (МОМ), Управлением Верховного комиссара по делам беженцев при ООН (УВКБ ООН) и другими международными организациями).

В целях обеспечения занятости целесообразно в местах временного размещения вынужденных мигрантов, их компактных поселений одновременно создавать государственные малые предприятия.

Предусмотренные законами Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" различия в обязательствах государства по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам предполагают дифференциацию в подходах к практической работе.

ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ

Направления практической работы по оказанию помощи вынужденным переселенцам:

1. Обеспечение временным жильем части вынужденных переселенцев, не имеющих родственников и знакомых на территории прибытия, посредством их размещения в пунктах первичного приема.

2. Направление лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, по их желанию в центры временного размещения.

3. Организация размещения и обустройства в местах нового постоянного жительства вынужденных переселенцев.

Постоянное расселение может осуществляться как индивидуально, так и на групповой основе. При индивидуальном расселении предусматривается обеспечивать в соответствии с действующим законодательством регистрацию граждан по выбранному месту жительства на предоставленной в установленном порядке жилплощади, на жилой площади родственников и знакомых, а также содействовать приобретению жилья в частную собственность или индивидуальному жилищному строительству путем предоставления долговременных беспроцентных возвратных ссуд.

При компактном расселении оказывается безвозмездная помощь на создание инженерной и социальной инфраструктуры.

Основным направлением решения этой задачи является отбор конкретных регионов, перспективных для коллективного расселения (Приложения N 2 и N 3), с учетом следующих критериев:

наличия свободных земель, пригодных как для строительства жилья, так и для производственной деятельности;

необходимости сохранения сложившейся этнической целостности местного населения;

нецелесообразности расселения в районах повышенного риска по природным условиям, а также с неблагоприятной экологической обстановкой;

нецелесообразности расселения в сложившихся курортных зонах, на отдельных курортах, а также в населенных пунктах, имеющих статус памятников культуры и заповедных зон;

нецелесообразности расселения в районах, где невозможно расширение производственных площадей, развитие сельского хозяйства и сферы услуг, а также с высокой плотностью населения и его трудоизбыточностью;

нецелесообразности расселения в районах со сложной социальной ситуацией.

БЕЖЕНЦЫ

Оказание помощи беженцам должно учитывать конечные цели их приезда в Российскую Федерацию - временное или транзитное пребывание, а также безвозвратное, предполагающее поселение на территории Российской Федерации.

При работе с беженцами следует учитывать ряд условий:

цели миграции (репатриация, выезд в третьи страны, достижение самообеспечения на территории России по временным трудовым соглашениям, получение российского гражданства);

причины, ситуацию и условия выезда из своих стран лиц, ищущих убежища;

различия в уровне социальной ориентации, культуры и национальных традициях по отношению к населению страны приема;

наличие заболеваний, представляющих эпидемиологическую опасность.

В соответствии с конечной целью, обозначенной беженцем, ему может быть предоставлен:

кратковременный режим пребывания - право временного проживания (на три месяца);

долговременный режим пребывания.

Обязательства государства перед беженцами, имеющими долговременный режим пребывания, должны прекращаться при достижении целей предоставления убежища, но не позднее, чем через три года после признания их беженцами на территории Российской Федерации.

В случае сохранения статуса беженца должны осуществляться специально разработанные проекты расселения и вовлечения беженцев в нормальную жизнь на новых местах для достижения ими уровня обеспеченности, сопоставимого с уровнем обеспеченности местного населения.

Помощь беженцам может включать:

размещение в пунктах первичного приема. Для этих целей могут использоваться те же пункты первичного приема, что и для приема вынужденных переселенцев;

содержание в центрах временного размещения для иностранцев;

организацию расселения на места постоянного жительства путем предоставления беженцам жилых помещений из специального жилищного фонда на условиях аренды, оказания им содействия при вступлении в жилищные кооперативы, в индивидуальном жилищном строительстве без предоставления финансовой помощи из бюджетных источников.

В ходе подготовки настоящей Программы с целью снижения расходов федерального бюджета в 1993 году организованы акционерные общества по оказанию помощи мигрантами из Латвии и Эстонии в получении жилья в России, в том числе путем обмена; создан оздоровительно-реабилитационный центр на базе пансионата "Ватутинки" для беженцев и вынужденных переселенцев.

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.4. Внешняя миграция

Для организации управления процессами внешней миграции необходимо осуществить следующие меры:

научное обоснование и прогнозирование эмиграционных и иммиграционных потоков, их причин, изменений, последствий, влияния на социальную обстановку и миграционную ситуацию;

разработка единой системы учета всех компонентов внешней миграции;

расширение связей и развитие сотрудничества с соотечественниками и русскоязычными общинами (ассоциациями, землячествами, культурными и научно-промышленными обществами и другими), а также создание основ для поддержания производственной и хозяйственной деятельности соотечественников, условий для их интеграции в экономическую жизнь России;

решение вопросов, касающихся реализации и защиты прав соотечественников и представление в установленном порядке интересов соотечественников за рубежом, защита их законных прав и интересов;

разработка предложений по предотвращению процесса "утечки умов" за границу и привлечению в Российскую Федерацию в основном высококвалифицированных иностранных работников, преимущественно из числа этнических россиян;

осуществление сотрудничества с иностранными государствами, международными и межправительственными организациями путем участия в международных форумах по проблемам гуманизации отношения к соотечественникам;

содействие сохранению и возвращению на Родину исторических ценностей и культурного наследия России.

Мероприятия по решению проблем внешней миграции включают меры, изложенные в приведенном выше перечне мероприятий Программы по оказанию помощи вынужденным мигрантами, а также ряд дополнительных мероприятий.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.5. Внешняя трудовая миграция

При решении задач внешней трудовой миграции следует учитывать необходимость:

признания и последовательного соблюдения прав человека и гражданина на свободу перемещения, свободный выбор страны пребывания и места работы, а также возвращения на родину;

обеспечения равенства трудовых прав мигрантов с правами граждан принимающей страны;

обеспечения равенства гражданских, трудовых и социальных прав российских граждан вне зависимости от того, в какой стране протекает их профессиональная деятельность.

Для организации управления процессами внешней трудовой миграции следует реализовать комплекс следующих мер:

1. Формирование институциональной структуры внешней трудовой миграции (Приложение N 4), которое предусматривает совершенствование системы внешней трудовой миграции и организацию межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в области внешней трудовой миграции на федеральном и региональных уровнях.

2. Создание нормативно-правовой базы в области внешней трудовой миграции путем заключения с зарубежными странами соглашений, регулирующих комплекс вопросов внешней трудовой миграции, разработки примерного перечня требований к трудовым контрактам между российскими работодателями и иностранными работниками.

3. Экономическое регулирование внешней трудовой миграции на основе:

создания условий, стимулирующих перевод на родину валютных средств трудящихся - мигрантов из числа граждан Российской Федерации, сохранности этих средств и возможности их беспрепятственного получения в той валюте, в какой они переводились, обеспечения аккумуляции и инвестирования этих средств в российскую экономику;

отработки механизма возмещения расходов федерального бюджета по депортации нелегальных трудящихся - мигрантов;

предоставления кредитов для реэмигрантов под создание новых и модернизацию существующих рабочих мест в сфере малого бизнеса России.

Кроме того, предполагается реализация мероприятий по информационному и научно-методическому обеспечению внешней трудовой миграции, а также развитию международного сотрудничества в этой области.

Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 8 июня 1993 года N 539 "Об упорядочении деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей" определены меры по квотированию привлекаемой иностранной рабочей силы и лицензированию деятельности организаций, трудоустраивающих российских граждан за рубежом.

МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.6. Незаконная миграция и организация иммиграционного контроля

Система иммиграционного контроля является составной частью проводимой государственной миграционной политики, обеспечивающей защиту прав и интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в решении вопросов, касающихся выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, выбора местожительства. Органы иммиграционного контроля обеспечивают соблюдение иностранцами правил транзитного проезда через территорию страны и осуществляют меры по предотвращению незаконной миграции.

Для каждой категории иностранцев определяются паспортно-визовой режим, объем и требования иммиграционного контроля. В этой связи требуются разработка и принятие федерального закона, регламентирующего въезд в страну и выезд из страны различных категорий иностранцев.

Для организации системы иммиграционного контроля необходимо:

1. Создать систему иммиграционного контроля в пропускных пунктах на основных воздушных, морских и сухопутных путях въезда на территорию страны.

2. Организовать при пунктах иммиграционного контроля места для временного содержания лиц, въехавших в страну с нарушением паспортно-визового режима.

3. Разработать комплекс мер по развитию института советников по вопросам миграции в посольствах (консульствах) Российской Федерации в зарубежных странах с наиболее интенсивными иммиграционными потоками.

4. Создать единую систему учета всех категорий мигрантов, прибывших или убывших из страны.

Система иммиграционного контроля осуществляет:

контроль за въездом (выездом) иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, и транзитных пассажиров;

учет, идентификацию различных категорий мигрантов в пунктах иммиграционного контроля;

организацию депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в страну с поддельными документами или не попадающих под статус беженцев, либо сообщивших о себе ложные сведения;

разработку и осуществление мер по предотвращению незаконной миграции;

поддержание рабочих контактов с иммиграционными службами стран "нового" и "старого зарубежья".

Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля" определен комплекс мер по его организации в Российской Федерации.

МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ИММИГРАЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Примечание. Звездочки <*> обозначают год выполнения мероприятия.

В дальнейшем планируется создание сети пунктов иммиграционного контроля на государственной границе со странами Балтии, в Калининградской области, в Краснодарском крае, а также с Монголией и Китаем.

2.7. Внутренняя социально-экономическая миграция

Регулирование внутренней миграции требует разработки мероприятий по следующим направлениям:

создание принципиально новой концепции освоения северных и восточных районов с учетом происходящего в них оттока населения;

решение комплекса проблем, связанных с обустройством и трудоустройством мигрантов, выезжающих из районов нового освоения;

создание правовой и социально-экономической базы привлечения и закрепления населения в сельской местности в условиях земельной реформы, включая разработку организационных форм и изменение механизма финансового обеспечения переселения, а также систему льгот для переселенцев в сельскую местность;

разработка и реализация правовых механизмов защиты прав нетитульного населения <*> в республиках в составе Российской Федерации и автономных образованиях;

разработка мер по рациональному этнодемографическому развитию поселений в условиях формируемых рыночных отношений;

разработка концепции возвращения репрессированных народов в места их исторического проживания с учетом возможности реализации их компактного поселения.

<*> Нетитульное население - население, относящееся к этническим группам, не имеющим национально-территориальных образований в составе государства.

МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ ПО КООРДИНАЦИИ ПОТОКОВ ВНУТРЕННЕЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МИГРАЦИИ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.8. Организационное обеспечение программы и подготовка кадров

Комплексность миграционных проблем, включающая вопросы строительства, финансирования, землепользования, социального обеспечения, государственной безопасности, медицинского обеспечения, санитарно-эпидемиологического контроля, содействия занятости, правового регулирования и межгосударственных отношений, предполагает сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, общественных объединений и благотворительных фондов.

Перечень вопросов, подлежащих совместному решению федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, учреждений и организаций всех форм собственности, общественных объединений и благотворительных фондов, приведен в Приложении N 5.

Кроме координации решения задач в рамках Федеральной миграционной программы, необходимо участие органов ФМС России в оказании содействия деятельности других федеральных органов исполнительной власти, затрагивающей в той или иной мере интересы мигрантов, по выполнению различных отраслевых программ. Перечень таких программ указан в Приложении N 6.

Практика организации работы с различными категориями мигрантов требует качественно нового развития системы межведомственного взаимодействия и выработки межотраслевых механизмов реализации государственной миграционной политики, что обусловливает необходимость повышения роли ФМС России в решении проблем миграции.

В рамках реализации Программы целесообразно создать межведомственную комиссию из представителей федеральных органов исполнительной власти для оперативного решения миграционных проблем с привлечением к ее работе на различных этапах работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Развитие государственной системы управления миграционными процессами предполагает формирование единой сети территориальных органов ФМС России, включая оснащение их необходимым оборудованием, в том числе информационно-вычислительной техникой.

Новый подход к организации регулирования миграционных процессов, расширение задач в этой области требуют системного подхода к проблеме профессиональной подготовки кадров федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанных с решением миграционных проблем.

В системе обучения этих кадров наряду с использованием российских учебных и научных учреждений необходимо привлечение международных организаций, занимающихся проблемами миграции (УВКБ ООН, МОМ, МОТ).

Проведение организационных мероприятий по подготовке и повышению квалификации кадров предусматривается в следующих направлениях:

1. Подготовка и повышение квалификации кадров центрального аппарата и территориальных органов ФМС России:

организация учебно-методического центра ФМС России;

методическое обеспечение профессиональной подготовки;

использование действующих образовательных учреждений в системе подготовки кадров для государственной службы;

создание сети учебных центров в регионах, их техническое оснащение.

2. Подготовка кадров по организации помощи в чрезвычайных ситуациях:

организация групп добровольцев, участвующих в оказании экстренной помощи в полевых условиях (психологи, социологи, медицинские работники, работники детских учреждений, социальные работники и др.);

методическое обеспечение обучения добровольцев.

В рамках подготовки и повышения квалификации кадров необходимо осуществлять выпуск информационно-справочных бюллетеней, комментариев к нормативно-правовым материалам по проблемам миграции, методических рекомендаций и пособий.

МЕРОПРИЯТИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИОННОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОГРАММЫ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.9. Международное сотрудничество и работа с неправительственными организациями

Международное сотрудничество с целью реализации государственной миграционной политики Российской Федерации на международном уровне в области миграции включает широкий спектр деловых связей как на двусторонней, так и на многосторонней основе, включая сотрудничество с международными организациями в рамках ООН, международными и зарубежными неправительственными, общественными, религиозными организациями и фондами.

В рамках развития международного сотрудничества требуется осуществление мер по:

воздействию на регулирование миграционных потоков в Российскую Федерацию на межгосударственном уровне путем заключения соответствующих договоров и соглашений;

вовлечению России в мировой миграционный процесс с целью участия в деятельности международных организаций по вопросам миграции;

распределению и использованию финансовых средств, направляемых в Россию из зарубежных стран на решение проблем миграции в рамках технических проектов;

развитию института советников по вопросам миграции в посольствах (консульствах) Российской Федерации в зарубежных странах;

взаимодействию с миграционными службами иностранных государств в целях защиты прав населения, этнически связанного с Россией;

участию в международной нормотворческой деятельности с учетом интересов России;

разработке системы контроля за исполнением международных обязательств России в области миграции;

развитию технического сотрудничества в рамках привлечения международных и зарубежных организаций к реализации Федеральной миграционной программы;

установлению и развитию деловых контактов с союзами предпринимателей стран - импортеров рабочей силы.

Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти с неправительственными организациями в Российской Федерации в целях привлечения дополнительных средств для решения проблем миграции предполагает:

содействие благотворительных организаций и фондов в оказании прямой помощи беженцам и вынужденным переселенцам, а также социально незащищенным категориям мигрантов;

разработку механизмов эффективного привлечения средств отечественных частных фондов для реализации миграционных программ путем создания системы льгот в их налогообложении и кредитовании;

создание совместно с профессиональными союзами механизма защиты трудовых и социальных прав мигрантов;

разработку программ совместной деятельности в области миграции органов государственной власти с общественными объединениями, в том числе объединениями соотечественников за рубежом;

оказание содействия в организации общественных объединений беженцев и вынужденных переселенцев в целях развития их самодеятельности и самообеспечения;

привлечение религиозных организаций к реализации адаптационных программ, осуществлению права мигрантов на свободу религиозных убеждений, обслуживанию пунктов первичного приема и центров временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, оказанию им помощи в стационарных учреждениях социального обслуживания;

привлечение культурно-просветительских обществ, творческих союзов и землячеств к работе по интеграции вынужденных мигрантов в среду новых мест поселения, адаптации русскоязычного населения к изменяющимся условиям в государствах - республиках бывшего Союза ССР, формированию общественного мнения по проблемам миграции, проведению благотворительных мероприятий;

разработку системы мер по поддержке русской и других русскоязычных диаспор зарубежных стран с целью увеличения их вклада в расширение и укрепление политических и экономических связей этих государств с Российской Федерацией.

МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ ПО МЕЖДУНАРОДНОМУ СОТРУДНИЧЕСТВУ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.10. Обеспечение необходимых санитарно-эпидемиологических условий в отношении мигрантов

Проблемы миграции оказывают влияние на санитарно - эпидемиологическую обстановку в Российской Федерации, которая остается напряженной (в стране ежегодно регистрируется более 40 млн. случаев инфекционных заболеваний).

В связи со стихийностью и массовостью миграционных процессов, ухудшением экологической ситуации на большинстве территорий Российской Федерации, ростом инфекционной заболеваемости значительную роль играет определение территорий, благоприятных для размещения беженцев, вынужденных переселенцев, других категорий мигрантов.

Для эффективного решения вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья беженцев и вынужденных переселенцев, а также населения принимающих территорий необходимо проведение следующих мероприятий:

1. Оценка, анализ и прогнозирование санитарно - эпидемиологической обстановки и состояния здоровья вынужденных мигрантов, а также населения территорий, принимающих их. Предусматриваются:

совместная оценка ФМС России, Госкомсанэпиднадзора России, Минздравмедпрома России, Минприроды России уровней загрязнения окружающей среды на территориях временного или постоянного размещения вынужденных мигрантов;

оценка влияния заболеваемости прибывших беженцев, вынужденных переселенцев, других категорий мигрантов на состояние здоровья населения принимающих территорий;

организация и внедрение социально-гигиенического мониторинга влияния уровня загрязнения окружающей среды в принимающих территориях на состояние здоровья вынужденных мигрантов и их населения.

2. Предупреждение возникновения и распространения инфекционных и массовых инфекционных заболеваний и отравлений среди беженцев, вынужденных переселенцев, других категорий мигрантов и населения принимающих территорий. В этой области намечается:

совершенствование контроля, в том числе лабораторного, за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

разработка адаптированных к конкретным условиям временных санитарно-эпидемиологических нормативов;

обеспечение территорий, принимающих беженцев, вынужденных переселенцев достаточным количеством вакцин, моющих и дезинфицирующих средств.

3. Обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора за условиями приема, временного и постоянного проживания беженцев, вынужденных переселенцев, других категорий мигрантов.

4. Научное обеспечение совершенствования системы наблюдения за состоянием коллективного иммунитета населения территорий, принимающих вынужденных мигрантов.

Реализация намеченных мероприятий будет осуществляться на основе разработки региональных программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия беженцев, вынужденных переселенцев, других категорий мигрантов, а также населения принимающих территорий.

САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.11. Информационное обеспечение и прогнозирование миграционных процессов

Формирование миграционной политики неразрывно связано с учетом возникающих объективных изменений и целей управления процессами миграции и определения подходов к прогнозированию возникновения и распределения миграционных потоков.

В настоящее время в условиях уникальных экономических преобразований традиционно применяемые методы прогнозирования не дают должного эффекта. Поэтому стоит задача создания модели развития миграционных процессов с учетом особенностей социально-экономического развития Российской Федерации.

Следует разработать систему формирования единого банка данных по существующим потокам мигрантов и регулярного проведения прогнозных расчетов, экспертных оценок и социологических исследований.

Создание единого банка данных необходимо увязать с проводимой в настоящее время работой по созданию общегосударственной системы автоматизированного документирования и учета населения, а также учитывать разработанные системы информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти.

Для успешной реализации Программы необходимо обеспечить все заинтересованные органы государственной власти информацией, характеризующей процессы миграции населения и сопряженные с ними социально-экономические и политические процессы.

В целях создания и успешного функционирования автоматизированной информационной системы "Миграция" необходимо, в первую очередь, формирование единой информационной сети органов ФМС России. Данная информационная база, дополненная необходимыми сведениями Госкомстата России, ФСЗ России, МВД России, МИД России и других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, станет основой создания единого банка данных.

Информационное обеспечение Программы предусматривает сбор и обмен информацией по следующим направлениям:

I. Поступление в ФМС России учетно-статистической информации.

1. Информация о перемещениях основных контингентов мигрантов, характеризующая:

внутриреспубликанскую миграцию (данные собираются через систему органов МВД России, разрабатываются Госкомстатом России);

процессы перемещения беженцев и вынужденных переселенцев (данные собираются через систему территориальных органов ФМС России во взаимодействии с МВД России);

въезд и выезд, внешнюю миграцию в целом (данные собираются системой иммиграционного контроля ФМС России, пограничными и таможенными службами, органами МВД России, поступают в ФМС России и Госкомстат России).

2. Информационное обеспечение работы с беженцами и вынужденными переселенцами включает в себя информацию:

о пунктах первичного приема и иммиграционного контроля;

о центрах временного размещения;

о государственном жилищном фонде;

о целевом земельном фонде;

о выдаче ссуд и льготных кредитов (учетно-контрольная);

о возможностях расселения на постоянное место жительства.

Информационное обеспечение осуществляется по специальной программе, разработанной совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусматривающей форму, общие показатели, механизм сбора и предоставления информации.

3. Информация о потенциальных мигрантах.

Основанием для разработки превентивных мероприятий по вынужденному переселению граждан на территорию России служит информация, аккумулируемая советниками по вопросам миграции в посольствах (консульствах) Российской Федерации в государствах - республиках бывшего Союза ССР и оперативно пересылаемая в ФМС России.

4. Информационное обеспечение работы по внешней трудовой миграции и въезду иностранной рабочей силы включает в себя сбор информации:

о вакансиях за рубежом (в рамках межгосударственных соглашений, путем использования печатных изданий и т.д.);

о свободных рабочих местах и вакантных должностях внутри страны (через систему территориальных органов ФМС России и ФСЗ России).

Необходима разработка порядка регламентации информации о внешней трудовой миграции в средствах массовой информации.

II. Сбор и анализ информации об осуществлении миграционной политики в субъектах Российской Федерации.

III. Информирование населения о ситуации в предполагаемых местах расселения в регионах Российской Федерации, в том числе о конъюнктуре на региональных рынках труда и жилья, об экономической и социальной инфраструктуре, о правах беженцев и вынужденных переселенцев, трудящихся - мигрантов.

IV. Научно-информационное обеспечение организационно - управленческих мероприятий:

организация научных исследований в области информационного обеспечения регулирования процессов миграции;

разработка прогнозных оценок миграционных процессов;

разработка прогнозных моделей миграционного поведения населения.

V. Создание и функционирование автоматизированной информационной системы "Миграция".

В 1993 году начат выпуск информационного бюллетеня по проблемам миграции.

МЕРОПРИЯТИЯ ПО ИНФОРМАЦИОННОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОГРАММЫ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

2.12. Финансово-экономическое обеспечение программы

Финансовая незащищенность вынужденных мигрантов, отсутствие соглашений Российской Федерации со странами выезда о компенсациях, необходимость создания сети пунктов иммиграционного контроля, первичного приема и центров временного размещения, а также государственного жилищного фонда требуют целевого обеспечения.

Кроме того, требуются значительные финансовые средства для решения проблем распределения миграционных потоков и обеспечения защиты прав мигрантов, а также для создания новых производств и рабочих мест в целях обеспечения занятости прибывающих мигрантов, решения проблемы "утечки умов".

Источниками возмещения расходов, связанных с приемом и обустройством мигрантов, будут являться:

поступления из федерального бюджета (выплата единовременных пособий беженцам и вынужденным переселенцам, средства на создание и содержание пунктов первичного приема и центров временного размещения, расходы на проезд и провоз багажа к месту временного и постоянного жительства беженцев и вынужденных переселенцев, средства на выдачу ссуд на строительство жилья, создание рабочих мест и социальной инфраструктуры для мигрантов, включая реэмигрантов);

средства на оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам (обустройство в местах нового постоянного жительства), получаемые из специальных финансовых фондов под представляемые ФМС России программы по жилищному строительству;

средства банков, получаемые ФМС России под отдельные проекты по жилищному обустройству беженцев и вынужденных переселенцев;

средства федеральных органов исполнительной власти на обустройство вынужденных переселенцев на постоянном месте жительства в связи с привлечением их для работы на предприятиях соответствующих отраслей;

целевые инвестиции российских, зарубежных и международных неправительственных организаций.

В ряде случаев могут использоваться отчисления от прибыли предприятий, создаваемых для обеспечения занятости вынужденных мигрантов.

Основными принципами при распределении средств являются следующие:

финансовая помощь в обустройстве и занятости вынужденных переселенцев;

финансовая поддержка беженцев;

финансовое стимулирование постоянного расселения мигрантов в малозаселенных районах с недостаточно развитой инфраструктурой.

Организация постоянного финансового контроля за использованием выделенных средств требует разработки системы мер, предусматривающей степень ответственности сторон, периодичность отчетов территориальных органов ФМС России, организаций, учреждений и объединений на основе заключения договоров и контрактов, ревизий и аудиторских проверок.

Для реализации финансово-экономического обеспечения Программы необходимо следующее:

образовать специальный денежный фонд "Земля";

разработать механизм привлечения инвестиций, рационального использования выделенных бюджетных средств, повышения эффективности размещения средств, направляемых на различные проекты;

обеспечить распределение средств на:

а) оказание мигрантам первичной помощи в виде пособий, оплаты проезда, приобретения одежды, медикаментов;

б) временное обустройство на территории России: создание пунктов иммиграционного контроля, первичного приема, центров временного размещения, а также на содержание в них мигрантов;

в) постоянное обустройство на новом месте жительства: формирование специального жилищного фонда, строительство жилья для социально незащищенных категорий мигрантов, создание инфраструктуры компактных поселений, выдача беспроцентных ссуд на строительство жилья, формирование целевого земельного фонда;

г) создание рабочих мест;

д) оказание помощи общественным объединениям, занимающимся проблемами беженцев.

Целесообразно создать ассоциацию для решения проблем финансово-экономического обеспечения реализации миграционных программ федерального уровня.

Ассоциация будет также решать вопросы, связанные со страхованием жизни и имущества мигрантов, привлечением инвестиций, выделением дотаций для особо нуждающихся мигрантов, осуществлением банковских операций по обеспечению процессов переселения, защиты прав трудящихся - мигрантов.

Кроме того, целесообразно привлечь к решению финансово - экономических проблем ряда категорий мигрантов средства внебюджетных фондов.

Специфика развития миграционных процессов предполагает расширение сферы финансово-экономической деятельности на территории государств - республик бывшего Союза ССР, осуществления ряда мер по защите интересов россиян за рубежом и сдерживанию потока вынужденных мигрантов.

МЕРОПРИЯТИЯ ПО ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОГРАММЫ

Примечание. Звездочки <*> означают год выполнения мероприятия.

В результате проведения программных мероприятий будет осуществлено следующее:

организован прием, регистрация и размещение до 400 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев в год;

всем особо нуждающимся вынужденным мигрантам выдано единовременное денежное пособие;

созданы условия для временного размещения нуждающихся в этом вынужденных мигрантов - на 52 территориях организованы пункты первичного приема и на 25 территориях - центры временного размещения (всего на 5500 чел.);

обеспечены жильем 100 тыс. социально незащищенных вынужденных мигрантов ежегодно;

выданы ссуды 50 тыс. семей вынужденных переселенцев на строительство или приобретение жилья ежегодно;

оказана финансовая помощь в строительстве жилья при компактном расселении 200 тыс. человек;

создана система иммиграционного контроля, организованы условия для приема и размещения иностранцев, ищущих убежища;

создана правовая база, регулирующая вопросы миграции и определяющая правовой режим мигрантов всех категорий;

созданы условия для эффективной внешней трудовой миграции и привлечения иностранной рабочей силы;

создана автоматизированная информационно-справочная система, осуществляющая автоматизированный сбор, обмен и хранение сведений о различных категориях мигрантов, оперативный подбор возможных мест расселения, вакантных рабочих мест и др.

По ряду указанных направлений, связанных с приемом и обустройством вынужденных мигрантов из государств - республик бывшего Союза ССР, были осуществлены мероприятия в рамках республиканской долговременной программы "Миграция", основные итоги реализации которой приведены в Приложении N 7.

3. ТЕХНИКО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ

Для реализации мероприятий, направленных на оказание поддержки вынужденным мигрантам, создание системы иммиграционного контроля, защиту прав трудящихся - мигрантов за рубежом, привлечение иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию, а также обеспечение действия механизмов реализации Программы, необходимо выделение ассигнований из федерального бюджета, эффективное их использование и контроль за расходованием.

Расчеты к технико-экономическому обоснованию затрат на реализацию программных мероприятий приведены в ценах января 1993 года в Приложении N 8.

Приведенные суммы предполагаемых затрат определяются на основании положений Законов Российской Федерации "О беженцах", "О вынужденных переселенцах" и "О занятости населения в Российской Федерации".

ИТОГОВАЯ ТАБЛИЦА РАСХОДОВ НА РЕАЛИЗАЦИЮ ПРОГРАММНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

Необходимо учитывать при расчетах расходов на реализацию мероприятий Программы уровень возрастающей инфляции и корректировать увеличение объема затрат с учетом индекса цен, разработанных Минэкономики России.

Прогнозные оценки ФМС России по объемам затрат по годам показывают следующую тенденцию выделения бюджетных ассигнований на решение задач миграционной политики: если в 1992 году было выделено 12,4 млрд. руб., в 1993 году - 43,5 млрд. руб. (из предусмотренных почти 135 млрд. руб.), то в 1994 году необходимо выделить 177,6 млрд. руб. (с учетом индекса цен - около 2 трлн. руб.), а потребность на 1995 год составит не менее 250 млрд. руб. (без учета индекса цен).

Предусмотренные Программой работы и расходы будут уточнены в соответствии с размерами средств, определенными федеральным бюджетом на 1994 год.

ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ, ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ, УПОТРЕБЛЯЕМЫЕ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПРОГРАММЕ

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по реализации Федеральной миграционной программы не предполагает введение новых понятий и определений, а выделение пяти основных миграционных потоков использовано для разработки сходных механизмов работы с различными категориями мигрантов.

Под миграцией следует понимать совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства.

Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная).

В свою очередь:

вынужденная миграция может быть внешняя (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренняя (перемещенные лица, вынужденные переселенцы), возвратная и безвозвратная;

внешняя миграция может быть добровольная (в том числе экономическая) и вынужденная, возвратная и безвозвратная;

внутренняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной;

незаконная миграция может быть внешней и внутренней, а по причинам - также вынужденной и добровольной;

внешняя трудовая миграция относится к внешней, добровольной возвратной, может быть незаконной.

Переселение рассматривается как безвозвратный вид миграции.

Совокупность территориальных перемещений, совершающихся в определенное время в рамках той или иной территориальной системы, составляет миграционный поток.

В миграционном потоке можно выделить различные категории мигрантов, имеющих ряд общих признаков или являющихся носителями определенных свойств, далее называемых субъектами миграции.

1. Субъектами внешней миграции являются:

эмигранты - граждане России, выезжающие с ее территории в силу политических, экономических и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение семей, брак);

эмигранты - лица, ранее прибывшие на территорию Российской Федерации и получившие статус беженцев либо вынужденных переселенцев, выезжающие с территории России;

эмигранты - граждане бывшего Союза ССР, постоянно проживавшие на территории Российской Федерации, но не являющиеся гражданами России, выезжающие с ее территории;

эмигранты транзитные - граждане бывшего Союза ССР, не являющиеся гражданами России, постоянно проживающие в государствах - республиках бывшего Союза ССР и прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны;

иммигранты - иностранцы, прибывающие или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Конвенцией ООН 1951 года и Протоколом к ней 1967 года;

иммигранты транзитные - иностранцы, прибывающие в Россию с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны.

2. Субъектами вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории России:

граждане бывшего Союза ССР;

граждане государств - республик бывшего Союза ССР, в том числе граждане Российской Федерации;

граждане других государств;

лица без гражданства (апатриды);

лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды).

3. Субъектами внутренней социально-экономической миграции являются граждане Российской Федерации и лица, находящиеся в России на законных основаниях, осуществляющие перемещения по ее территории.

4. Субъектами незаконной миграции являются:

эмигранты неконтролируемые - граждане России, выезжающие с территории государств - республик бывшего Союза ССР в другие иностранные государства;

эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным способом выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу Российской Федерации с иностранными государствами (за исключением границы с государствами - республиками бывшего Союза ССР);

иммигранты незаконные, к которым относятся:

иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует его намерениям;

иностранцы, въезжающие по поддельным документам;

иностранцы, прибывающие в страну нелегально, в том числе через государства - республики бывшего Союза ССР.

5. Лицо, в отношении которого применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации:

лицо, которому закрыт или ограничен въезд на территорию Российской Федерации ввиду совершения им противоправных действий;

лицо, являющееся членом организаций, представляющих угрозу национальной безопасности или общественному порядку;

лицо, являющееся гражданином зарубежного государства, которому запрещен въезд по политическим мотивам;

лицо, которому ограничен въезд по причинам медицинского и санитарно-эпидемиологического характера.

6. Субъектами внешней трудовой миграции являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются (трудящиеся - мигранты).

КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ, ОЦЕНИВАЕМЫХ КАК ОТНОСИТЕЛЬНО БЛАГОПРИЯТНЫЕ ДЛЯ МАССОВОГО ПРИЕМА ВЫНУЖДЕННЫХ МИГРАНТОВ

<*> Условные показатели учтенной части территории.

<**> При оценке принято, что пришлое население может составлять максимально до 10 процентов численности населения в районах вселения (в данной таблице по всей учтенной территории); в условиях социально-экономического кризиса эту максимальную величину целесообразно уменьшить по крайней мере в 2 - 3 раза.

ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ДЛЯ ПРИЕМА МИГРАНТОВ

НАЛИЧИЕ ФОНДА ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ РАССЕЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ ВСЕХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН - ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ (РЕКОМЕНДАЦИИ РОСКОМЗЕМА)

(га, по состоянию на 1 апреля 1993 г.)

Для расселения беженцев и вынужденных переселенцев

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Примечание. Заключение и реализацию соглашений по вопросам трудоустройства за границей деятелей науки осуществляет Миннауки России, деятелей культуры - Минкультуры России, спортсменов и тренеров - КФТ России. Контроль за заключением и реализацией указанных соглашений осуществляет ФМС России.

ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ, ПОДЛЕЖАЩИХ СОВМЕСТНОМУ РЕШЕНИЮ ФМС РОССИИ И ДРУГИМИ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ, БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫМИ ФОНДАМИ

1. Вопросы законотворческой деятельности и правоприменительной практики - Минюст России, Миннац России, МИД России, МВД России, ФСК России, ФПС - Главкомат, Минсотрудничество России, Минтруд России, Минфин России, Минсоцзащиты России, ФСЗ России.

2. Вопросы разработки и реализации межрегиональных и региональных программ - Минсотрудничество России, Миннац России, Минэкономики России, Минфин России, МИД России, Минюст России, МВД России, ФСК России, МЧС России, МВЭС России, Минтруд России, ГКАП России, Госкомимущество России, Минздравмедпром России, Минтранс России, МПС России, Роскомторг, Роскомзем, Минсельхозпрод России, Минприроды России, Госстрой России, Минобороны России, Госкомсанэпиднадзор России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Вопросы финансово-экономической деятельности, развития инвестиционных фондов, создания переселенческих банков, системы страхования - Минфин России, Минэкономики России, Минюст России, МВЭС России, ГКАП России, Госкомимущество России, Минсоцзащиты России, ФСЗ России, общественные объединения и благотворительные фонды.

4. Вопросы взаимодействия в условиях чрезвычайных ситуаций - МЧС России, Миннац России, МВД России, ГТК России, ФСК России, Минсоцзащиты России, Минприроды России, Минатом России, Минздравмедпром России, Роскомторг, Росконтракт, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5. Вопросы иммиграционного контроля - МИД России, ГТК России, МВД России, ФПС - Главкомат, Минтранс России, МПС России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

6. Вопросы медицинского обеспечения и контроля санитарных и эпидемиологических норм при приеме, временном и постоянном расселении мигрантов - Госкомсанэпиднадзор России, Минздравмедпром России, МВД России, Минсоцзащиты России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

7. Обеспечение занятости мигрантов и выработка политики в области трудовой миграции, в том числе внешней - ФСЗ России, Минэкономики России, Минтруд России, МИД России, МВЭС России, МВД России, Минобороны России, Миннауки России, Минсельхозпрод России, Минобразование России, Минсотрудничество России, ГКАП России, Госкомимущество России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

8. Вопросы строительства и эксплуатации пунктов первичного приема, центров временного размещения и компактных поселений мигрантов, а также выделения земельных участков под застройку - Минэкономики России, Минфин России, МВД России, Минобороны России, Роскомзем, Госстрой России, ГКАП России, Минсельхозпрод России, Госкомимущество России, Минтранс России, Роскомторг, Минсоцзащиты России, Минприроды России, Минздравмедпром России, Госкомсанэпиднадзор России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

9. Вопросы социально незащищенных категорий мигрантов, адаптации вынужденных мигрантов - Минсоцзащиты России, Минэкономики России, Минздравмедпром России, Минтруд России, Минкультуры России, Роскомторг, Росконтракт, общественные объединения и благотворительные фонды.

10. Вопросы обеспечения беженцев и вынужденных переселенцев продуктами питания, одеждой и предметами хозяйственного обихода - Минэкономики России, Роскомторг, Росконтракт, Минсоцзащиты России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественные объединения и благотворительные фонды.

11. Вопросы международной деятельности, подготовки и заключения двусторонних и многосторонних договоров, соглашений - Минсотрудничество России, Миннац России, Минэкономики России, МИД России, Минюст России, МВЭС России, ГТК России, МВД России, Минтруд России, Минсоцзащиты России, ФСЗ России.

12. Вопросы развития системы научного прогноза миграционных процессов и подготовки кадров - Минэкономики России, Минтруд России, Миннауки России, МИД России, МВД России, Госкомвуз России, Минобразование России, Роскадры, РАН.

13. Вопросы разработки статистической отчетности - Госкомстат России, РАН.

14. Вопросы создания и функционирования информационных систем, средств массовой информации и коммуникаций - Миннауки России, Минсвязи России, Минэкономики России, Минфин России, Роскомпечать, Российская государственная телерадиокомпания "Останкино".

ПЕРЕЧЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ И ОТРАСЛЕВЫХ ПРОГРАММ, ОКАЗЫВАЮЩИХ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ДОЛГОВРЕМЕННОЙ ПРОГРАММЫ "МИГРАЦИЯ"

В соответствии с Республиканской долговременной программой "Миграция", одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 г. N 327, осуществляются мероприятия по приему, размещению и обустройству вынужденных мигрантов.

Создана ФМС России и ее территориальные органы в местах максимального притока вынужденных мигрантов.

ФМС России разработаны и одобрены Правительством Российской Федерации "Основные направления миграционной политики России и пути ее реализации", которыми определены задачи и принципы работы с беженцами и вынужденными переселенцами.

В феврале 1993 года приняты законы Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", определяющие основные права беженцев и вынужденных переселенцев и обязанности органов исполнительной власти по оказанию им помощи.

Разработаны нормативные акты, являющиеся правовой базой для реализации указанных Законов.

Принято и зарегистрировано за период с 1 июля 1992 года по 1 декабря 1993 года 470 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев.

Особо нуждающимся 169 тыс. мигрантов выдано единовременное денежное пособие.

Создано 24 центра временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на 4,5 тыс. человек и в зоне осетино-ингушского конфликта - на 14 тыс. человек. Организован центр медико-психологической реабилитации и оздоровления беженцев и вынужденных переселенцев на базе пансионата "Ватутинки-1" для вынужденных мигрантов, подвергшихся моральным и физическим травмам в зонах военных национальных конфликтов.

Выдана долговременная беспроцентная денежная ссуда 6,7 тыс. семей (26 тыс. человек) на приобретение или строительство жилья.

Предоставлено и ведется строительство жилья для 15,5 тыс. человек из числа социально незащищенных категорий мигрантов.

Ведется строительство жилья при финансовой помощи ФМС России для 9,3 тыс. семей (36 тыс. человек) беженцев и вынужденных переселенцев.

Организованы эвакуация и прием беженцев в условиях чрезвычайной ситуации из Приднестровья (50 тыс. человек), Южной Осетии (30 тыс. человек), зоны осетино-ингушского конфликта (60 тыс. человек), Абхазии (40 тыс. человек), Таджикистана (105,5 тыс. человек).

В составе посольств (консульств) Российской Федерации учрежден институт советников по межнациональным отношениям. На них возложена работа с соотечественниками в государствах-республиках бывшего Союза ССР, рассмотрение вопросов, связанных с их миграцией в Россию.

Заключены межправительственные соглашения по вопросам регулирования процесса переселения и защите прав переселенцев с Республикой Таджикистан, Латвийской Республикой, Эстонской Республикой, Туркменистаном. Продолжаются переговоры с Республикой Молдова, Литовской Республикой, Кыргызской Республикой, Республикой Армения. Подписано многостороннее соглашение в рамках СНГ о помощи беженцам.

Открыты постоянные представительства УВКБ ООН и МОМ в Москве.

Осуществлено присоединение Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающимся статуса беженцев.

Оказывалась помощь беженцам и вынужденным переселенцам со стороны общественных объединений.

РАСЧЕТЫ К ТЕХНИКО-ЭКОНОМИЧЕСКОМУ ОБОСНОВАНИЮ ПРОГРАММЫ

I. ВЫНУЖДЕННАЯ МИГРАЦИЯ

1. Статьей 3 Закона Российской Федерации "О беженцах" и статьей 3 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" предусмотрено, что в случае регистрации ходатайства о признании беженцем (вынужденным переселенцем) лицо, подавшее ходатайство и находящееся на территории Российской Федерации, получает направление на временное поселение.

Для обеспечения этого права беженцев, а также той части вынужденных переселенцев, которые не имеют родственников и знакомых на территории прибытия, необходимо создание пунктов первичного приема. Предусматривается, что в этих пунктах мигранты будут находиться до пяти дней до решения вопроса о регистрации их ходатайства о предоставлении им статуса беженца или вынужденного переселенца.

Пункты первичного приема должны быть созданы на 52 территориях (территории, куда направлены основные потоки беженцев и вынужденных переселенцев), ориентировочная их емкость - 20 человек, обслуживающий персонал - 5 человек.

По предварительным расчетам, на создание одного пункта потребуется 5 млн. рублей, а на его содержание - 6 млн. рублей в год. Всего - 11 млн. рублей.

Таблица 1

ЗАТРАТЫ НА СОЗДАНИЕ ОДНОГО ПУНКТА ПЕРВИЧНОГО ПРИЕМА БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

ЕЖЕГОДНЫЕ РАСХОДЫ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПУНКТА

Создание пунктов первичного приема на 52 территориях потребует в 1993 году 260 млн. рублей, а ежегодное их содержание - 312 млн. рублей. Всего - 572 млн. рублей.

2. Статья 5 Закона Российской Федерации "О беженцах" и статья 5 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" предусматривают право беженца и вынужденного переселенца на "проживание в месте временного поселения (по желанию вынужденного переселенца он может проживать у родственников либо иных лиц с их согласия независимо от размеров занимаемой ими жилой площади)".

Для обеспечения этого права необходимо создание центров временного размещения. На первом этапе (в течение 1994 года) центры временного размещения должны быть созданы на 25 территориях, принимающих значительные потоки беженцев и вынужденных переселенцев из государств - республик бывшего Союза ССР. Кроме того, для беженцев из других зарубежных стран создается 5 - 10 отдельных центров. Ориентировочная емкость одного центра временного приема - до 300 человек, обслуживающий персонал - 2 человека. Срок проживания в центре - до 3 месяцев.

Расчетная стоимость создания центра временного размещения беженцев (вынужденных переселенцев) составляла в 1993 году 200 млн. рублей, ежегодное содержание - 102,8 млн. рублей. Всего - 302,8 млн. рублей.

Таблица 2

ЗАТРАТЫ НА СОЗДАНИЕ ОДНОГО ЦЕНТРА ВРЕМЕННОГО РАЗМЕЩЕНИЯ БЕЖЕНЦЕВ ИЛИ ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

ЕЖЕГОДНЫЕ РАСХОДЫ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЦЕНТРА

Всего на создание 30 центров в 1994 году потребуется 6 млрд. рублей, на их ежегодное содержание - 3,114 млрд. рублей. Итого - 9,114 млрд. рублей.

3. Статья 5 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" также предусматривает, что особо нуждающиеся лица, признанные вынужденными переселенцами (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, одинокая мать с ребенком в возрасте до трех лет, многодетные семьи с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет), обеспечиваются правом бесплатного проезда и провоза багажа к месту постоянного жительства.

Статистический анализ позволяет оценить ожидаемый процент социально незащищенных среди прибывающих вынужденных мигрантов. В среднем этот показатель составляет 25%. Затраты на проезд и провоз багажа до места постоянного поселения для одного человека составляют 1,4 тыс. рублей. Общая сумма затрат на проезд 100 тыс. человек (25% от ожидаемого прибытия вынужденных мигрантов в год) составит 140 млн. рублей в год.

Необходимо отметить, что затраты на выплату единовременных пособий беженцам и вынужденным переселенцам в размере минимального оклада, если они поселяются в городе, и двух минимальных окладов при расселении в сельской местности составят 675 млн. рублей. При этом учитывается, что в пособиях нуждается в среднем 50% беженцев и вынужденных переселенцев, из них 50% расселяется в сельской местности.

Таблица 3

4. В статье 6 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" указано о необходимости предоставления вынужденному переселенцу при выборе им постоянного места жительства по рекомендации Федеральной миграционной службы России или ее органа жилья из специального жилищного фонда, выделенного для вынужденных переселенцев, либо включения такого лица в список граждан, которым в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации дано право первоочередного получения (приобретения) жилья из государственного или муниципального жилищного фонда.

Согласно минимальным прогнозным оценкам потребуется в год принимать 400 тыс. человек. В соответствии с этим представляется необходимым полностью обеспечить жильем социально незащищенных вынужденных переселенцев (одиноких пенсионеров и инвалидов) из специального жилищного фонда, созданного за счет средств, выделенных из федерального бюджета.

Для обеспечения социально незащищенной категории вынужденных переселенцев жилой площадью потребуется 60 млрд. рублей ежегодно.

Таблица 4

Расходы на оказание помощи остальным семьям составят 75 млрд. рублей, из них на создание инженерной инфраструктуры - 27 млрд. рублей, для выдачи ссуд - 48 млрд. рублей (из расчета, что 35% семей мигрантов смогут получить ссуды). Расчеты приведены ниже.

Таблица 5

5. Согласно статье 6 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" и статье 7 Закона "О беженцах" ФМС России и ее местные органы обязаны "содействовать вынужденному переселенцу (беженцу) в его трудоустройстве в соответствии с его профессией".

Для создания рабочих мест в центрах временного приема вынужденных мигрантов и компактных поселках потребуется 10 млрд. рублей. При этом 50% количества ожидаемого прибытия мигрантов расселяются в компактных поселках, что составляет 200 тыс. человек. Рабочие места должны быть созданы для 10% мигрантов. Стоимость одного рабочего места составляет 500 тыс. рублей (покупка оборудования, аренда или строительство производственных помещений).

Для выдачи субсидий на создание вынужденными мигрантами предприятий малого бизнеса потребуется 10 млрд. рублей. Эти средства возвратные и рассчитаны на организацию 5000 предприятий на 20 рабочих мест в среднем каждое. В этом случае четверть минимального потока мигрантов сможет зарабатывать себе средства самостоятельно.

6. Разработка проектов законов и иных нормативных актов, регламентирующих работу с вынужденными мигрантами, требует проведения экспертизы, привлечения специалистов на договорной основе, приобретения и перевода соответствующих зарубежных документов - аналогов. Расходы составляют ежегодно 15 млн. рублей и 0,01 млн. долларов США.

II. ВНЕШНЯЯ МИГРАЦИЯ

РАСЧЕТ ЗАТРАТ НА РЕАЛИЗАЦИЮ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ

1. Затраты на один центр временного размещения иностранцев, ищущих убежища (в России планируется создание 3 - 4 центров в 1994 году, 4 - 6 - в 1995 году)

а) средства на создание центра

    (аренда, строительство)                     - 150 млн. рублей
    средства на оборудование центра             -  50 млн. рублей
         Итого                                     200 млн. рублей
    б) затраты на содержание центра             - 43,5 млн. рублей

(400 рублей в день на человека)

средства на питание — 33 млн. рублей

(300 рублей в день на человека)

средства на создание рабочих мест — 20 млн. рублей

(на одно место 1 млн. рублей)

заработная плата обслуживающего — 6 млн. рублей

персонала (25 тыс. рублей — средняя

заработная плата одного сотрудника

в месяц)

надбавка за работу со специфическим — 3 млн. рублей

контингентом

в) реализация адаптационных программ — 10,3 млн. рублей

(обучение, язык, психологическая

помощь)

        Итого                                 - 115,8 млн. рублей

        Всего на центр                        - 315,8 млн. рублей

Общая сумма на создание 10 центров в 1994 — 1995 годах составит 3 млрд. 158 млн. рублей.

2. Создание законодательной и нормативной базы регулирования внешней миграции на 1994 — 1995 годы — всего — 45 млн. рублей

из них:

а) на 1994 год — 29 млн. рублей

в том числе:

разработка нормативных документов, — 7 млн. рублей

регламентирующих пребывание

беженцев в центрах временного

размещения с участием научно -

исследовательских организаций

разработка и изготовление — 12 млн. рублей

документов, необходимых для

проведения всей процедуры

признания статуса беженца

(на 5 тыс. человек)

разработка и изготовление учетных — 10 млн. рублей

документов, касающихся пребывания

иностранцев в центре временного

размещения

б) на 1995 год — 16 млн. рублей

в том числе:

разработка иммиграционного — 10 млн. рублей

законодательства Российской

Федерации с участием международных

экспертов

разработка проектов постановлений — 1 млн. рублей

Правительства России, устанавливающих

порядок приема и размещения беженцев

с участием международных экспертов

разработка предложений по пресечению — 5 млн. рублей

незаконной миграции (организация работы

межведомственных рабочих групп,

привлечение НИИ, экспертов из других

ведомств

3. <a id="p102845"></a>Информационное обеспечение внешней        - 1,7 млн. рублей

миграции на 1994 — 1995 годы (полный расчет

стоимости внедрения системы — после

разработки)

4. <a id="p102849"></a>Научно-методическое обеспечение             - 2 млн. рублей

внешней миграции на 1994 — 1995 годы 0,06 млн.

долларов США

Таблица 6

III. ВНЕШНЯЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ

Таблица 7

IV. НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИММИГРАЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Организация иммиграционного контроля предусматривает создание пунктов иммиграционного контроля (ПИК) на основных пунктах пропуска через государственную границу. Штатная численность ПИК будет изменяться в зависимости от места его размещения и интенсивности пассажиропотока в пределах от 12 до 42 человек.

Таблица 8

Таблица 9

Расходы на обучение определены из расчета 50 тыс. рублей в месяц на одного учащегося. Срок обучения 1 месяц.

Затраты на содержание мест временного пребывания задержанных определены из расчета 1 млн. рублей в год на один пункт.

В настоящее время функционируют 135 пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации. В перспективе их количество будет возрастать. Штатная численность пунктов иммиграционного контроля на основных пунктах пропуска через границу составляет 3228 человек. Для организации оставшихся 83 пунктов иммиграционного контроля потребуется еще 5146 человек. Таким образом, общая численность сети пунктов иммиграционного контроля на государственной границе Российской Федерации достигнет 8375 человек.

V. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Необходимость материально-финансового обеспечения по разделу международного сотрудничества обусловливается следующими основными направлениями:

обеспечение интересов страны на международной арене в области миграции, что предполагает непосредственное и долевое участие ФМС России в деятельности различных международных организаций, в частности МОМ, участие в международных конференциях, совещаниях и организация аналогичных мероприятий в России с целью создать условия для более широкого притока в страну международной и иностранной помощи;

обеспечение федеральных органов исполнительной власти аналитической, прогнозирующей информацией по вопросам миграционной ситуации и направлений ее развития, что предполагает разработку необходимых документов с привлечением отечественных и зарубежных специалистов и экспертов.

Таблица 10

VI. ОБЕСПЕЧЕНИЕ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ И ПЕРВИЧНОЙ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ ВЫНУЖДЕННЫМ МИГРАНТАМ В ПУНКТАХ ПЕРВИЧНОГО ПРИЕМА И ЦЕНТРАХ ВРЕМЕННОГО РАЗМЕЩЕНИЯ

Таблица 11

VII. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Таблица 12

VIII. ПОДГОТОВКА И ОБУЧЕНИЕ КАДРОВ

Таблица 13