Статья. «Значение учредительных документов в обеспечении качества структуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения»

(Г. Б. Еремин, А. А. Козлов)

(«Менеджер здравоохранения», 2007, № 10)

ЗНАЧЕНИЕ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ КАЧЕСТВА СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

Поставленная Президентом Российской Федерации В. В. Путиным задача модернизации здравоохранения, имеющая главной целью обеспечение реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь, нашла свою конкретизацию в национальном проекте в сфере здравоохранения.

Для реализации данной задачи необходимо повышение эффективности управления, способствовать которому будут усиление контроля за соблюдением исполнительной дисциплины руководителей учреждений здравоохранения, их личная ответственность за выполнение планов и программ в здравоохранении, плановых заданий, за соответствие ресурсов поставленным целям.

В соответствии со статьей 54 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, статьей 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ, абзаца 5 статьи 2 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28.06.1991 № 1499-1 оказанием медицинской помощи могут заниматься только лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно, имеющие лицензии на осуществление медицинской деятельности.

На сегодняшний день наибольший объем работ и услуг, осуществляемых в медицинской деятельности, выполняется организациями в такой организационно-правовой форме, как учреждение (государственное или муниципальное). Именно поэтому на них возложена задача исполнения гарантированного государством обязательства по оказанию бесплатной, равнодоступной и качественной медицинской помощи. Реализация данной задачи возможна в случае наделения учреждений соответствующими правами и обязанностями в рамках их специальной правоспособности.

Основополагающие нормы, определяющие правовой статус государственного и муниципального учреждения, содержатся в Гражданском кодексе (далее — ГК РФ). Согласно ст. 120 ГК РФ, учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Статья 161 Бюджетного кодекса РФ раскрывает понятие бюджетного учреждения — это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Основными причинами, влияющими на применение именно такой организационно-правовой формы, как учреждение, являются:

• традиционность использования и, как следствие, сложившаяся нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность учреждений;
• оптимальность данной конструкции для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности»;
• обеспечение баланса интересов собственника в лице государства или муниципального образования и создаваемых ими учреждений для осуществления функций некоммерческого характера, обусловливаемое четкостью и в определенной мере прозрачностью механизма финансирования.

Пунктом 1 статьи 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и пунктом 7 Постановления Правительства РФ от 22.01.2007 № 30 «Об утверждении положения о лицензировании медицинской деятельности» установлен исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о предоставлении лицензии. К их числу в первую очередь относятся учредительные документы, которые определяют правоспособность учреждений здравоохранения, позволяющую обеспечить доступность и качество медицинской помощи.

Правоспособность юридических лиц может быть общей (универсальной) и специальной (ограниченной).

Общая (универсальная) правоспособность дает юридическим лицам возможность осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься.

Специальной (ограниченной) правоспособностью обладают лишь те организации, для которых такая правоспособность прямо установлена законом или учредительными документами организации (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8). При этом установление специальной правоспособности обусловлено целями их создания, определенными учредителями.

Специальной правоспособностью обладают, помимо государственных и муниципальных унитарных предприятий (ст. 113-115 ГК РФ), и некоммерческие организации. Поскольку учреждения являются некоммерческими организациями, то они вправе осуществлять не любые виды деятельности, а только те, которые указаны в их уставе.

Закрепление правоспособности учреждений здравоохранения через предмет их деятельности позволяет оценивать способность к надлежащему выполнению хозяйственной деятельности, прежде всего к исполнению, обеспеченному гарантией государства по оказанию бесплатной, равнодоступной и качественной медицинской помощи. Поскольку правоспособность является общей предпосылкой для возникновения конкретных субъективных прав, то эти права возникают на основании определенных юридических фактов (например, получение лицензии на медицинскую деятельность) (абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ). При этом права на занятие видами деятельности должны соответствовать целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах учреждений (абз. 1 п. 1 ст. 49 ГК РФ).

В случае нарушения специальной правоспособности юридическое лицо несет ответственность, которая предусмотрена действующим законодательством и зависит от объема и характера правонарушения — разовая сделка или систематическая деятельность (например, при выполнении работ и услуг, осуществляемых в рамках медицинской деятельности). Так как выход за пределы правоспособности учреждения здравоохранения нарушает не частные интересы учредителя, а публичные интересы, то последствия таких нарушений различны — от возможности признания сделок недействительными и применения штрафных санкций до отзыва лицензии и принудительной ликвидации юридического лица (п. 2 ст. 61, ст. 168, 173 и др. ГК РФ).

Практика показывает, что во многих учредительных документах учреждений здравоохранения содержатся ошибки и неточности, не позволяющие подать заявление на получение лицензии на медицинскую деятельность по определенным работам и услугам, поскольку это влечет выход за пределы специальной правоспособности.

Среди основных ошибок и неточностей выявлены:

• неточное формулирование целей;
• указание видов деятельности из Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 № 17), из номенклатуры работ и услуг по оказанию соответствующей медицинской помощи (утв. Приказом Минздрава РФ от 26.07.2002 № 238 (утратившим силу)), из Перечня работ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности (утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 10.05.2007 № 323) или произвольно;
• смешение видов деятельности с задачами и целями деятельности;
• включение в устав учреждения формулировки: «вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом».

В Федеральном законе от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 128-ФЗ) перечислены виды деятельности, которые вправе осуществлять учреждения здравоохранения на основании полученной лицензии и которые должны быть указаны в учредительных документах:

• медицинская деятельность;
• фармацевтическая деятельность;
• деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II;
• деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ, внесенных в Список III;
• деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний.

Следует отметить, что ст. 5 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» установлена государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ. Государственные учреждения здравоохранения вправе осуществлять производство и изготовление наркотических средств и психотропных веществ Списка II, разработку, переработку, распределение, ввоз (вывоз), уничтожение наркотических средств и психотропных веществ Списков II и III. Соответственно муниципальные учреждения здравоохранения вправе заниматься только теми видами деятельности, на которые государственная монополия не распространяется.

Для учреждений здравоохранения, использующих радиационные источники медицинского и лечебно-диагностического назначения, еще одним видом деятельности, который должен быть указан в учредительных документах, является деятельность в области использования источников ионизирующего излучения: эксплуатация, хранение, техническое обслуживание источников ионизирующего излучения и эксплуатация средств радиационной защиты (п. 4 Постановления Правительства РФ от 25.02.2004 № 107 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности в области источников ионизирующего излучения»), которая подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 10). При этом следует понимать, что к «хранению» следует относить любые работы по постоянному или временному хранению установок, содержащих источники ионизирующего излучения, в том числе не предполагающие их использование. Под них подпадают любые виды работ, включающие временное хранение установок, содержащих генерирующие источники ионизирующего излучения, в том числе в процессе их реализации, ремонта и обслуживания (Информационно-методическое письмо Роспотребнадзора от 21.09.2005 № 0100/7690-05-32 «О порядке организации работы по лицензированию деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих)»).

Кроме того, Законом РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (далее — Закон РФ № 3185-1) и Законом РФ от 09.06.1993 № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» (далее — Закон № 5142-1) установлены для учредительных документов учреждений здравоохранения определенные императивные требования.

В ст. 16 Закона РФ № 3185-1 установлены виды психиатрической помощи и социальной поддержки, гарантируемые государством: неотложная психиатрическая помощь; консультативно-диагностическая, лечебная, психопрофилактическая, реабилитационная помощь во внебольничных и стационарных условиях; все виды психиатрической экспертизы, определение временной нетрудоспособности; социально-бытовая помощь и содействие в трудоустройстве лиц, страдающих психическими расстройствами; решение вопросов опеки; консультации по правовым вопросам и другие виды юридической помощи в психиатрических и психоневрологических учреждениях; социально-бытовое устройство инвалидов и престарелых, страдающих психическими расстройствами, а также уход за ними; обучение инвалидов и несовершеннолетних, страдающих психическими расстройствами; психиатрическая помощь при стихийных бедствиях и катастрофах. При этом виды психиатрической помощи, оказываемые психиатрическими и психоневрологическими учреждениями, указываются в уставных документах (п. 2 ст. 18 Закона РФ № 3185-1).

В учредительных документах государственных учреждений здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, такая деятельность должна быть указана в качестве основной деятельности (абз. 1 ст. 13 Закона № 5142-1).

Определение предмета деятельности через виды деятельности представляется удачным, поскольку невозможно заранее определить все работы и услуги при осуществлении медицинской деятельности, которые будут необходимы для достижения поставленных перед учреждением здравоохранения целей.

Следовательно, если учреждение здравоохранения предполагает осуществлять медицинскую деятельность, регулируемую Законом РФ «О донорстве крови и ее компонентов», то при подготовке учредительных документов виды деятельности должны быть определены следующим образом: медицинская деятельность, в том числе заготовка, хранение, переработка и обеспечение безопасности донорской крови.

Такая логика определения правоспособности через предмет деятельности прослеживается в Распоряжении КУГИ Администрации Санкт-Петербурга от 09.03.2000 № 499-р. Распоряжением утверждена примерная форма устава Санкт-Петербургского государственного учреждения, которой не должны противоречить уставы вновь создаваемых и реорганизуемых государственных учреждений Санкт-Петербурга (п. 2.1.). Согласно п. 2.2., в уставе должен быть указан исчерпывающий перечень конкретных видов деятельности, соответствующих уставным целям.

Кроме того, Письмом Минздравмедпрома РФ от 25.06.1996 № 2510/2926-96-27, Госкомимущества РФ № ОК-6/5435 от 11.07.1996 «О порядке разработки и утверждения уставов учреждений системы здравоохранения» рекомендовано использовать прилагаемый примерный устав федерального государственного учреждения здравоохранения, в соответствии с п. 10 которого в нем указываются все виды деятельности.

Пунктом 18 Постановления Пленума Верховного суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» установлено, что при разрешении споров следует учитывать, что коммерческой организации, в учредительных документах которой не содержится перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься, не может быть отказано в выдаче лицензии на занятие соответствующим видом деятельности только на том основании, что соответствующий вид деятельности не предусмотрен ее учредительными документами. Очевидно, что отказ в выдаче лицензии на этом основании некоммерческой организации — государственному или муниципальному учреждению, имеющему специальную правоспособность, будет правомерен.

Учитывая это, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения РФ в письме от 03.05.2005 № 01И-202/05 предложила руководителям лечебно-профилактических учреждений внести изменения и дополнения в уставы вверенных им учреждений, то есть привести их в соответствие с законодательством.

Правильное указание в учредительных документах целей создания и предмета деятельности учреждений здравоохранения позволит на законном основании получить лицензию на осуществление достаточного перечня работ и услуг соответствующей медицинской помощи в целях выполнения задачи по обеспечению исполнения гарантированных государством обязательств по оказанию бесплатной, равнодоступной, качественной медицинской помощи гражданам.

Определенное значение в учредительных документах учреждений здравоохранения имеет не только правильное указание целей и видов деятельности, но и мест осуществления фактической деятельности.

Создание обособленных подразделений осуществляется по решению уполномоченных органов управления учреждения здравоохранения, как правило, в связи с необходимостью реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь в другой по отношению к месту нахождения организации административно-территориальной единице обособленного подразделения юридического лица.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) обособленным подразделением организации признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца.

Местом нахождения обособленного подразделения российской организации является место осуществления этой организацией деятельности через свое обособленное подразделение. Таким образом, составная часть организации признается ее обособленным подразделением при наличии следующих признаков:

• территориальная обособленность от организации (территориальное расположение вне места нахождения организации);
• оборудование по месту нахождения стационарных рабочих мест на срок более одного месяца;
• осуществление организацией деятельности по месту нахождения ее составной части.

Согласно п. 1 ст. 11 НК РФ, институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 52 ГК РФ в учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. Согласно абзацу 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ, представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица. Выделяя лишь два вида обособленных подразделений юридического лица — представительство и филиал, ГК РФ не ограничивает юридическое лицо в возможности создания обособленных подразделений иных видов. Гражданским законодательством Российской Федерации не установлено каких-либо ограничений в части нахождения двух и более юридических лиц и (или) их обособленных подразделений по одному и тому же юридическому адресу.

Следовательно, факт нахождения филиала или иного обособленного подразделения юридического лица по юридическому адресу последнего не означает совпадения юридического лица и его филиала или иного обособленного подразделения в одном лице. Признание налоговым органом в целях налогообложения составной части организации (внутреннего структурного подразделения) обособленным подразделением организации производится на основании признаков, присущих обособленному подразделению организации, изложенных в ст. 11 НК РФ.

Согласно абзацу 2 п. 1 ст. 83 НК РФ, организация, в состав которой входят обособленные подразделения, расположенные на территории Российской Федерации, обязана встать на учет в налоговом органе по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения, если эта организация не состоит на учете в налоговом органе по месту нахождения этого обособленного подразделения по основаниям, предусмотренным НК РФ. Это означает, что если организация уже состоит на учете в налоговом органе на территории муниципального образования, в котором создано это обособленное подразделение, подавать заявление о постановке такого подразделения не нужно. При этом в соответствии с пунктом 39 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 на налогоплательщика, вставшего на налоговый учет в конкретном налоговом органе по одному из предусмотренных статьей 83 НК РФ оснований, не может быть возложена ответственность за неподачу заявления о повторной постановке на налоговый учет в том же самом налоговом органе по иному упомянутому в этой статье основанию.

При наличии в составе учреждений обособленных подразделений сведения о них должны быть включены в текст учредительных документов. Это установлено в формах уставов учреждений, утвержденных следующими нормативными актами:

• Распоряжение КУГИ Администрации Санкт-Петербурга от 09.03.2000 № 499-р «Об утверждении примерной формы устава Санкт-Петербургского государственного учреждения и примерной формы трудового договора с руководителем Санкт-Петербургского государственного учреждения»;
• Приказ Минздрава РФ от 03.11.2000 № 390 «Об организации работы по утверждению уставов (положений) подведомственных Минздраву России предприятий, учреждений и организаций»;
• Письмо Минздравмедпрома РФ от 25.06.1996 № 2510/2926-96-27, Госкомимущества РФ от 11.07.1996 № ОК-6/5435 «О порядке разработки и утверждения уставов учреждений системы здравоохранения»;
• Письмо Госкомимущества РФ от 29.12.1995 № ОК-6/10860, Минздравмедпрома РФ от 28.12.1995 № 2510/3499-95-19 «О порядке разработки и утверждения уставов учреждений системы здравоохранения»;
• Постановление Правительства Ленобласти от 07.05.2004 № 80 «Об утверждении примерной формы устава государственного учреждения Ленинградской области» и др.

Отсутствие надлежащим образом оформленных изменений в учредительных документах организации относительно создания территориально обособленных структурных подразделений является одним из частных случаев несоответствия учредительных документов требованиям законодательства и может повлечь за собой ответственность юридического лица за неправомерные действия, связанные с непредставлением сведений для включения в государственный реестр.

Обеспечивая реализацию прав граждан на охрану здоровья, необходимо четко знать, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом органы исполнительной власти, создавая государственные и муниципальные учреждения, должны наделить их определенными правами, четко определив в учредительных документах цели, предмет (виды деятельности), а также при наличии места нахождения обособленных подразделений. В противном случае учреждение не сможет обеспечить исполнение работ и услуг соответствующей медицинской помощи и тем самым вступит в противоречие с законом в связи с нарушением прав граждан в результате неполного оказания услуг (выполнения работ) или осуществлением деятельности, выходящей за рамки специальной правоспособности. Таким образом, учредительные документы являются основой деятельности учреждений здравоохранения — документами, позволяющими обеспечить качество структуры и объема медицинских работ (услуг), реализуемых населению.

Виды деятельности, которые должны быть указаны в уставах государственных и муниципальных учреждений здравоохранения

№ п/п	Вид деятельности	Лицензирующий орган
1.	Медицинская деятельность, в том числе: — заготовка, хранение, переработка и обеспечение безопасности донорской крови (дополнительно для учреждений занимающихся заготовкой, хранением, переработкой и обеспечением безопасности донорской крови); — неотложная психиатрическая помощь, консультативнодиагностическое лечение психопрофилактическая, реабилитационная помощь во внебольничных и стационарных условиях, все виды психиатрических экспертиз, определение временной нетрудоспособности, психиатрическая помощь при стихийных бедствиях и катастрофах (для психиатрических и психоневрологических учреждений)	Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития РФ (В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» с 01.01.2008 г. к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится лицензирование следующих видов деятельности: — медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по
2.	Фармацевтическая деятельность	оказанию высокотехнологичной медицинской помощи); — фармацевтической
3.	Деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II (для государственных учреждений — уничтожение, производство, изготовление; для государственных и муниципальных учреждений — хранение, перевозка, отпуск, реализация (если в структуре есть аптека), приобретение, использование) в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»	деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения); — деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения)
4.	Деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ внесенных в Список III (для государственных учреждений — уничтожение; для государственных и муниципальных учреждений — производство, изготовление, хранение, перевозка, отпуск, реализация (если в структуре есть аптека), приобретение, использование) в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»
5.	Деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения (эксплуатация, техническое обслуживание, хранение аппаратов рентгеновских медицинских, включая диагностические и терапевтические, стационарные и переносные и эксплуатация средств радиационной защиты)	Федеральная служба по защите прав потребителей и благополучию человека РФ
6.	Деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний

---