Статья. «Здравоохранение в гражданском обществе»

(В. Н. Кикоть, Т. В. Елманова)

(«ГлавВрач», 2006, № 8)

На уровне общества социальный характер системы здравоохранения определяется, прежде всего, тем, что оно функционирует в интересах всех граждан России, всего гражданского общества.

Термин «гражданское общество» впервые ввел Аристотель. В отличие от общества как целостной, исторически устойчивой формы (системы) совместной жизнедеятельности людей гражданское общество — это тип общественного устройства, отличительным признаком которого является реальная многосубъектность общественной, экономической, социальной, культурной, политической жизни <*>.

---

<*> Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н. А. Волгина. — М.: Экзамен, 2002. — 25 с.

Если систему здравоохранения страны как элемент социально-трудовой сферы общества рассматривать в качестве объекта социальной политики государства, то субъектами социальной политики являются граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально активно взаимодействующие в социальной сфере, т.е. формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и социальных групп в этой сфере.

Следовательно, система здравоохранения выступает одновременно как объект социальной политики (в качестве структурообразующего элемента социально-культурного комплекса), так и как субъект социальной политики (федеральные и региональные органы исполнительной власти в области здравоохранения, муниципальные органы управления здравоохранением; Российская академия медицинских наук; медицинские, фармацевтические и аптечные организации; Российская медицинская ассоциация, общественные профессиональные медицинские организации, общества больных и инвалидов и др.).

Государство разрабатывает концепции социально ориентированной политики, направленные на достижение конкретных целей, в том числе повышение качества жизни людей через развитие и укрепление сфер здравоохранения, образования, жилья.

Именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. В конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала (В. В. Путин, 2005) <*>.

---

<*> В. В. Путин — из выступления на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г.; www.president.kremlin.ru

К социальным функциям государственной системы здравоохранения можно отнести:

• реализацию интересов, прав и свобод граждан РФ (права пациента и врача изложены в Основах законодательства об охране здоровья граждан);
• участие в решении социальных задач государства (борьба с заболеваниями социального характера, предупреждение распространения туберкулеза, иммунопрофилактика, меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, система мониторинга состояния физического развития населения, физического развития детей, подростков и молодежи, пропаганда здорового образа жизни и др.);
• производство государственных социальных услуг (предоставление гарантированного объема бесплатной медицинской помощи гражданам РФ в соответствии с программой государственных гарантий и др.);
• контроль стандартов медицинской помощи, предоставляемой организациями и учреждениями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения;
• участие в предотвращении социальных конфликтов, уменьшение социальной напряженности (социальная поддержка отдельных категорий граждан, социальный пакет, выплаты и др.).

Гражданское общество предполагает наличие устойчивой государственной власти и развитой общественности, контролирующей действия власти. Президент Российской медицинской ассоциации А. Г. Саркисян так оценивает роль врачебного сообщества в реализации стратегических решений в области здравоохранения: «Врачебное самоуправление — это не самоцель, это эффективный механизм в управлении состоянием общественного здоровья, направленный на то, чтобы общество и государство четко представляли себе и осознавали все проблемы, которые существуют в каждый отдельный период времени и могли принимать компетентные решения. Позиция Российской медицинской ассоциации основана на том, что проблемы здравоохранения можно и следует решать только совместными усилиями государства и врачебного сообщества в рамках государственно-общественного управления здравоохранением, важнейшим элементом которого является врачебное самоуправление» <*>.

---

<*> Там же. — 78-79 с.

Под системой государственно-общественного управления здравоохранением понимается узаконенное разделение полномочий по принятию решений между государственными органами управления здравоохранением и представляющими корпоративные интересы медицинскими общественными организациями.

Наибольшего развития гражданское общество достигает при демократическом устройстве государства, при тоталитарном режиме значительно деформируется из-за пассивности и несамостоятельности субъектов. Принципы взаимодействия системы здравоохранения как вида государственной службы и структур гражданского общества представлены в таблице.

N	Основные принципы государственнообщественного управления здравоохранением <*>	Взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества <**>
1	Принцип обеспечения правосубъектности — участие врача в возникающих правоотношениях как полноправного участника этих отношений, наделенного гражданскими правами в полном объеме	Замещение должностей государственной службы наиболее способными, квалифицированными и добросовестными кадрами. Ответственное исполнение служебных обязанностей
2	Принцип законности — механизмы подготовки и принятия управленческих решений должны четко основываться на разработанной и функционирующей законодательной базе	Законность и правовая регламентация деятельности государственных органов и государственных служащих. Защищенность госслужащих от произвола и некомпетентного вмешательства в их деятельность
3	Принцип гласности и прозрачности управления — готовящиеся для принятия решения должны быть известны и понятны к объекту и субъекту управления	Открытость системы государственной службы. Ясность процедуры принятия государственными органами решений, затрагивающих права и свободы граждан
4	Принцип независимости врачебного сообщества от государства при принятии решений в рамках врачебного самоуправления	Подконтрольность системы государственной службы государству и гражданскому обществу
5	Принцип договорного или законодательного разделения функций между государственной и общественной структурами управления	Дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества
6	Принцип неотвратимости — без внедрения в практику управления системой здравоохранения государственно-общественных механизмов ни одна из стратегий развития отрасли неосуществима, а цели, как бы хорошо они ни провозглашались, недостижимы	Предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям в государственной службе. Беспристрастность государственных служащих при исполнении служебных обязанностей
7	Принцип социального партнерства	Соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения

---

<*> Государственно-общественное управление здравоохранением Российской Федерации / Под общ. ред. профессора А. Г. Саркисяна и Е. Б. Злодеевой. — Москва, 2003. — 18-19 с.

<**> Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учебное пособие. — М.: РАГС, 2003. — 368-389 с.

Жизнедеятельность отдельного человека как представителя социума во многом зависит от уровня социально-экономического развития региона и муниципального образования, в котором он проживает. В свою очередь, каждая административно-территориальная единица характеризуется не только присущим ему уровнем социально-экономического развития, но и самой структурой той части гражданского общества, которое в нем проживает.

В своем простейшем определении гражданское общество является совокупностью формальных и неформальных организаций и правил (институтов), которые соединяют отдельного индивида или семью (домохозяйство) с государством (властью) и бизнесом (частным сектором экономики) <*>. Отличительной чертой входящих в него организаций гражданского общества является их неприбыльный (некоммерческий) характер и добровольность участия граждан в этих организациях, выражающаяся в работе без оплаты труда или с заработной платой, меньшей, чем в коммерческом секторе.

---

<*> Fox L. Civil Society: A Conceptual Framework. Global Bureau, Center for Democracy, Washington B.C., USAID, 1995; The Bank's Relations with NGOs: Issues and Directions. Social Development Papers, Paper no 28, August 11, 1998. World Bank. Washington, DC; McCarthy P. The Third Sector: Constructive Interventions with Civil Society. CARE. October 2000.

Этот момент акцентирован в следующем определении гражданского общества: «Промежуточное „царство“, расположенное между государством и домашним хозяйством и населенное организованными группами и ассоциациями, которые отделены от государства, обладают определенной автономией в отношениях с государством и сформированы добровольно членами общества для того, чтобы защищать или распространять их интересы, ценности или идентичность» <*>.

---

<*> A Concept Paper of Institute of Development Studies, p.4 (http://www.ids.ac.uk/Ids/civsoc/public.doc); схожее определение было дано ранее в статье: White G. Civil Society, Democratization and Development: Clearing the Analytical Ground. Democratization, 1994, vol. 1, No 3, p. 375-390.

Гражданское общество представляет собой открытую систему, в которой могут быть выделены: элементы, отношения между ними, а также отношения между системой (ее элементами) и внешней средой, то есть государством (или органами местного самоуправления) и частным, работающим на прибыль, сектором. В состав элементов принято включать: социальные сети, местные организации и негосударственные организации <*>.

---

<*> McCarthy P. The Third Sector: Constructive Interventions with Civil Society, p. 2-3.

Социальные сети представляют собой наиболее неформальные и «размытые» организации, входящие в состав. Они действуют обычно в масштабах населенного пункта или его части и основываются на таких признаках, как прямое или отдаленное родство, соседство, совместное обучение и т.п.

Участие в социальных сетях означает исполнение определенной функции, которая чаще всего заключается в оказании взаимных услуг другим участникам сети (обучение само- и взаимопомощи при отдельных неотложных состояниях; представление интересов нуждающегося лица). Особенностью социальных сетей является их неспециализированный характер: их члены оказывают друг другу широкий и достаточно произвольный набор услуг в зависимости от того, для кого соответствующие действия сопряжены с наименьшими трудностями.

Местные организации, охватывая добровольно объединившихся участников, как правило, проживающих в некотором населенном пункте или на определенной территории, носят в отличие от социальных сетей специализированный характер. Это означает, что участники объединяются в местную организацию для удовлетворения какой-то определенной общей потребности, получения совместной выгоды. В этом смысле членов местных организаций справедливо рассматривают как участников группы специальных интересов (школа грудного вскармливания, добровольное объединение без образования юридического лица родственников пациентов, страдающих болезнью Альцгеймера или рассеянным склерозом; анонимные клубы для избавления от вредных привычек и их профилактики и др.).

Соответствующий интерес может иметь как производительный, так и чисто распределительный характер, то есть быть направленным на получение односторонних преимуществ. Местные организации обычно остаются неформальными, управление ими основывается на совместном принятии решений, а несогласие кого-то с общим мнением может вести к исключению такого участника из организации.

Негосударственные организации — добровольные, формальные (в тех странах, где их существование допускается законодательством) организации, которые действуют на местном, региональном, национальном или международном уровнях и специализируются на оказании тех или иных услуг индивидам и семьям, не являющимся их членами. Иными словами, деятельность негосударственных организаций в отличие от первых двух типов направлена вовне самих таких организаций. По своей правовой форме выступают обычно как некоммерческие организации — общественные организации, ассоциации, фонды и т.п. В них действуют формальные механизмы управления, ведется официальная отчетность, они включены в правовую структуру той страны, в которой они осуществляют свою деятельность. Официальные (уставные) миссии и цели негосударственных организаций направлены на создание тех или иных благ для общества в целом или для каких-то его слоев (на защиту профессиональных интересов медицинских работников по территориальному или подотраслевому принципу, защиту прав потребителей и др.).

К настоящему времени предложено достаточно много теоретических подходов, объясняющих существование неприбыльных организаций.

В любой стране некоммерческие негосударственные организации берут на себя выполнение задач, которые не решаются рыночными механизмами в сфере потребления общественных благ и/или органами власти («провалы рынка» или «провалы государства»).

Задачи, стоящие перед государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения, затрагивают все социальные группы и слои общества. Общественное здоровье — национальное достояние, охрана и укрепление его является не только конституционно закрепленным правом каждого гражданина, но и вопросом национальной безопасности в сбережении и приумножении трудового потенциала страны.

Подписано в печать

26.07.2006

---