Статья. «Три тысячи рублей на подарок, или взаимодействие на правовом поле»

(Е.Мартынюк)

(«Московские аптеки», 2012, № 5)

«Московские аптеки», 2012, № 5

ТРИ ТЫСЯЧИ РУБЛЕЙ НА ПОДАРОК, ИЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ НА ПРАВОВОМ ПОЛЕ

Вступившая в силу 1 января 2012 г. ст. 74 Федерального закона № 323-ФЗ (ФЗ-323) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» серьезно ограничила взаимодействие между членами врачебного сообщества и медицинскими представителями. Прошедший период с момента вступления данной статьи в силу продемонстрировал отсутствие единства в ее толковании и вызвал немалые споры и разногласия. В связи с этим Российское агентство медико-социальной информации «АМИ» организовало совместную пресс-конференцию Ассоциации международных фармацевтических производителей (AIPM) — инициатора проведения всестороннего правового анализа положений ст. 74 и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, осуществляющим научно-правовое обеспечение деятельности высших органов госвласти. Правовое заключение имеет особую актуальность и принципиальное значение для здравоохранения и общества в целом, т.к. позволяет определить правомерные формы взаимодействия представителей фармацевтических компаний и специалистов сферы здравоохранения. В частности, оно разъясняет форматы возможного общения между фармацевтическими представителями и сотрудниками ЛПУ, а также ограничения, связанные с получением подарков, использованием сувенирной продукции, образцов лекарственных средств и др.

Шипков Владимир Григорьевич

Исполнительный директор AIPM

Понятно, что путь к существующей версии ст. 74 был непростым. От лица международной фармацевтической индустрии я хотел бы выразить слова благодарности и регулятору — Минздравсоцразвития, Правительству России и законодателям за разумный компромисс в этом весьма чувствительном вопросе, но, тем не менее, так называемые «серые зоны» в ФЗ-323 остались, и иногда они усугубляются чрезмерно рьяной правоприменительной практикой на местах. Например, отдельные руководители медицинских учреждений вывешивают на дверях рабочих кабинетов объявления типа: «Со вступлением в силу Закона „Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации“ с 1 января 2012 года все визиты медицинских представителей запрещены. Администрация». Руководители министерств в регионах издают приказы и циркуляры, носящие фактически обязательный характер, которые тоже не всегда в ладах с духом и буквой федерального законодательства. И мы со своей стороны вынуждены обращаться к этим региональным властям с тем, чтобы они привели свои подзаконные акты в соответствие с федеральным законодательством. В отдельных случаях это удается.

Совокупность этих обстоятельств побудила нас обратиться к ведущим российским экспертам в области права с просьбой подготовить свои комментарии по правоприменению ст. 74 ФЗ-323. Выражаю надежду на то, что заключение, которое было подготовлено к печати и издано при поддержке AIPM, будет очень эффективным инструментом как для участников фармрынка со стороны частного сектора и сообщества, так и для представителей государства как на федеральном, так и на региональном уровне, включая руководителей соответствующих медицинских учреждений. Наша совместная задача — донести комментарии к ФЗ-323 в части ограничений, налагаемых на медицинских и фармацевтических работников, а также фармацевтических представителей, до максимально широкого числа заинтересованных.

Справка

По данным исследования, проведенного в октябре 2010 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), вторым по важности источником информации о новых лекарственных препаратах после научных симпозиумов и конференций врачами были признаны медицинские представители. В то же время они не вошли даже в десятку факторов, влияющих на назначение того или иного препарата.

По данным опроса, основными источниками информации о новых препаратах для врачей являются медицинские конференции, конгрессы, симпозиумы (по мнению 72% опрошенных врачей), а также визиты медицинских представителей (71%). На третьем месте — справочники лекарственных препаратов (44%). Согласно исследованию ВЦИОМ, благодаря взаимодействию с медицинскими представителями врачи получают возможность участия в конференциях и конгрессах разного уровня и обмена опытом с коллегами (73%). Основная форма взаимодействия врачей и представителей фармацевтических компаний, по мнению врачей, получение от медицинских представителей информации о новых препаратах (91%). На втором месте стоит предоставление информации о новых свойствах препаратов (69%).

Хабриева Таллия Ярулловна

Директор Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ, акад. РАН

Принятие Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и введение двух статей об ограничениях, налагаемых на медицинских и фармацевтических работников и регулирующих конкуренцию интересов, — это событие и в юридической сфере. У нас пока есть ст. 74 и 75, но мера ответственности не предусмотрена. Придумана очень красивая формулировка «несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации», но в законодательстве пока ничего нет. Поэтому мы очень осторожно подходим к оценке этого Закона. Методическое сопровождение различных правовых основ этой области, правоприменительной практики — это наша задача.

Нами дается комментарий, т.к. иначе будут перегибы. Ведь там, где вводятся ограничения (но при этом нет норм, обеспечивающих их действие), обязательно возникают «серые зоны», т.е. «зоны коррупционного риска». Так что, если будет дано более или менее исчерпывающее толкование введенной в действие нормы, то мы полагаем, что даже такое доктринальное научное толкование, которое мы даем в силу авторитета нашей позиции в этой области, будет способствовать развитию корректной правоприменительной практики. Причем практики своеобразной: она адресована к субъектам — самим медицинским, фармацевтическим работникам. И здесь роль госорганов на самом деле не столь велика. Она лишь ориентирована на правомерное поведение людей, осуществляющих свою профессиональную деятельность на этом рынке.

Отмечу, что пакет законов на рассмотрение уже есть. Произойдет введение материальной ответственности, как это предусмотрено в Германии; в первую очередь административной — штрафы и санкции, чего у нас пока нет. Я не исключаю, что большой объем останется в плане регулирования на уровне Этического кодекса норм, и его нужно совершенствовать. Тем более что есть страны, отдавшие обсуждаемый вопрос целиком на уровень этических норм. Например, в Соединенных Штатах и Канаде — только Этический кодекс. В США медицинские работники приравнены к гражданским служащим, т.е. на них распространяются все запреты, которые введены для публичной государственной службы. Не думаю, что в этом направлении пойдет и у нас, но такой тренд существует.

Обращаю ваше внимание на то, что вопрос толкования нормы, которая только вступила в действие, всегда очень сложен. В первую очередь хочу обратить внимание, что данный Федеральный закон имеет прямое действие, напрямую адресован не органам власти, а самим субъектам, которые должны реализовать этот закон. Это медицинские и фармацевтические работники, затем руководители соответствующих учреждений в этой отрасли. Поэтому, когда говорят, что прием медицинских представителей должен осуществляться в соответствии с распорядком, это означает прямую обязанность руководителя медицинского учреждения определить этот порядок. Так же как и создать комиссию по разрешению конфликтов интересов.

Важно развитие и другой темы — взаимоотношения федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов. Сфера здравоохранения — предмет совместного ведения. Здесь всегда были коллизии. Как определить, в какой части субъект может регулировать? Только в том случае, если это прямо не урегулировано Федеральным законом. Но сейчас эту сферу взаимоотношений медицинских, фармацевтических работников и представителей производителей лекарств, а возможно, и дистрибуторов ФЗ-323 урегулировал.

Подчеркну, что вопросы толкования, которые весьма важны, соединены с другой темой — насколько можно интерпретировать этот Закон без внесения изменений в другой Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств», чего пока не произошло. И как можно интерпретировать, не имея в виду нормы, которые носят более общий характер. Например, получение подарка. Сейчас закон указывает, что невозможно принимать подарки от представителей фармацевтических фирм. Вообще, само понятие договора дарения и подарков — это уже тема Гражданского кодекса РФ. Но когда вам говорят, что Гражданский кодекс выше, чем любой другой закон, — это не так. Это такой же Федеральный закон, как и обсуждаемый нами. Поскольку тут норма более общая: регулируются отношения имущественного и неимущественного характера, — то здесь приоритет за Гражданским кодексом, но только в этой части. А что говорит Гражданский кодекс? До 3000 руб. мы можем принимать в качестве подарка от пациентов и родственников. Такое же положение действует и в отношении чиновников. Но, что касается подарков конкретно от производителей лекарственных средств, — то здесь запрет абсолютный.

В заключение отмечу, что очень важно, чтобы те идеи, которые предлагаются нашим институтом Правительству РФ и законодателям, были реализованы, т.е. оформились в виде конкретного нормативного акта.

Путило Наталья Васильевна

Заведующая отделом социального законодательства

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ

Вопрос ограничений, наложенных ФЗ-323 на медицинских и фармацевтических работников, более глобальный, чем может показаться. Как уже было сказано, идет процесс втягивания лиц, оказывающих социальные услуги, в сферу действия норм законов, касающихся государственных служащих. Обсуждаемые ограничения — отражение данной тенденции. При этом не всегда принимается во внимание, что права и обязанности, которые законом налагаются на медицинских работников, имеют цель в наибольшей степени удовлетворить права и законные интересы пациентов. Поэтому анализировать и давать окончательную оценку тем или иным принятым законодательным новеллам следует исходя из того, насколько данные нормы (в данном случае — ограничения) способствуют реализации прав пациентов. Не только медицинских работников, права которых ограничены Законом, что вполне соответствует ст. 55. п. 3 Конституции Российской Федерации («Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». — Прим. ред.). Но каковы при этом интересы пациентов, не ущемлены ли они?

Мы прекрасно знаем, что в интересах пациента (и это прослеживается в ФЗ-323), — получать качественное лечение. Элементом этого качественного лечения является получение обеспечения лекарственными препаратами, которые в наибольшей степени соответствуют целям искоренения того или иного заболевания. Поэтому всегда нужно рассматривать сегодняшнюю проблему исходя из того, будут ли ограничения, которые введены Федеральным законом (учитывая те ортодоксальные случаи, которые сейчас имеют место в субъектах Федерации), соответствовать интересам пациентов или, наоборот, в результате подобных мер мы получим ситуацию, когда медицинские работники останутся вне информационного поля, обеспечивающего их новыми знаниями, данными о появляющихся лекарственных препаратах, об особенностях использования их применительно к тем или иным заболеваниям. Это очень сложная сфера.

Хочу обратить внимание на вопросы, касающиеся истории появления подобных ограничений. До того как был принят данный Закон, подобные законодательные инициативы существовали. Были предложения по поводу ограничения прав медицинских работников и внесению изменений в Кодекс об административно-правовых нарушениях. К сожалению, в первых инициативах 2010 г. была попытка запретить все. Например, запретить вывешивать в медицинских учреждениях информацию о том или ином заболевании, если на стенде указывался логотип компании-производителя ЛС. Согласитесь, мы все прекрасно знаем ситуацию, которая сложилась в нашей системе здравоохранения именно на муниципальном уровне. Нередко стенды с логотипами — это единственное, что видит пациент перед дверью кабинета. И никакой негативной окраски данная информация не имеет. Польза от полученной информации намного превышает тот «вред», который может пациенту принести указание конкретного фармпроизводителя.

В редакции ФЗ-323 можно отметить смягчение ситуации. Но все-таки, — это мое личное мнение, — во многих случаях ограничения, налагаемые на медицинских работников (с учетом того, что у нас они не государственные служащие и не пользуются соответствующими благами), должны быть очень продуманными. Ужесточение ответственности на уровне субъекта Федерации, когда это не предусмотрено Федеральным законом, со стороны госорганов и должностных лиц неправомерно. Абсолютно правильно Федеральным законом указано, что порядок должен устанавливаться на уровне медицинских учреждений, а не органами власти субъекта Федерации!

Делая предварительный анализ, я насчитала около десятка субъектов Федерации, которые приняли закон на своем уровне о наделении муниципальных образований полномочиями по оказанию медицинской помощи. Возможно, этот факт так вскружил им голову из-за того, что вся организация здравоохранения находится в их непосредственном управлении, что начали принимать подобные приказы? Но, с моей точки зрения, их задача состояла в том, чтобы в целях обеспечения новых порядков во вверенных им организациях здравоохранения, дать рекомендации руководителям медицинских учреждений, издать методические указания, а не устанавливать жесткие запретительные санкции. Этим проблема не решается.

И абсолютно верно отмечается в медицинском сообществе, что вообще вся сфера клинических исследований, которые проводятся в рамках конкретной медицинской организации, может оказаться в силу этих «приказов на местном уровне», по сути, под запретом.

По материалам конференции «Правовые аспекты взаимодействия представителей фармацевтических компаний и специалистов сферы здравоохранения»

Подписано в печать

23.05.2012

---