Статья: Современные проблемы применения административного наказания за правонарушения в сфере обращения лекарственных средств

(Бронникова С.В.)

(«Медицинское право», 2018, № 2)

---

<*> Рецензент — П.И. Кононов, судья Второго арбитражного апелляционного суда, доктор юридических наук, профессор.

Бронникова Светлана Владимировна, аспирант кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы ФГБОУ ВО «Вятский государственный университет».

Посредством анализа положений действующего законодательства, исследований, проведенных специалистами в области административного права, судебной практики привлечения к административной ответственности правонарушителей в сфере обращения лекарственных средств в статье раскрываются актуальные проблемы исполнения отдельных видов административного наказания, таких как административный штраф и административное приостановление деятельности. В статье обозначены внутренние противоречия в законодательстве, а также предлагаются конкретные меры, направленные на устранение этих противоречий и решение освещенных в статье проблем, в частности внесение дополнений в положения законодательства в исследуемой области. Дана оценка эффективности, а самое главное — допустимости такой меры, как назначение наказания «ниже низшего предела», и признания административного правонарушения в сфере обращения лекарственных средств малозначительным.

Ключевые слова: административный штраф, административное приостановление деятельности, ниже низшего предела, малозначительность, обращение лекарственных средств.

Modern Issues of Administrative Punishment Imposition for Offences in the Medicinal Products Circulation Sector

S.V. Bronnikova

Bronnikova Svetlana V., Postgraduate Student of the Department of Constitutional, Administrative Law and Legal Support of Public Service of the FSBEI HE Vyatka State University.

By analyzing the provisions of the current legislation, studies conducted by specialists in the field of administrative law, judicial practice of bringing to the administrative responsibility of offenders in the sphere of medicinal products circulation, the article reveals the actual problems of execution of certain types of administrative punishment, such as administrative fine and administrative suspension of activities. The article outlines the internal contradictions in the legislation, as well as proposes specific measures aimed at eliminating these contradictions and solving the problems highlighted in the article, in particular, introducing amendments to the provisions of legislation in the field under study. The evaluation of effectiveness and, most importantly, the admissibility of such measures as the imposition of punishment «below the lowest limit» and the recognition of an administrative offense in the sphere of medicinal products circulation is insignificant.

Key words: administrative fine, administrative suspension of activity, below the lower limit, insignificance, circulation of medicines.

Исследование современных проблем применения такого вида административного наказания, как административный штраф, показало их многогранность и неразрешенность по сей день. Как показывает правоприменительная практика, проблема исполнения наказания в виде административного штрафа вызвана в основном либо злостным уклонением правонарушителя от оплаты штрафа, проявляющимся в результате нежелания претерпевать неблагоприятные последствия, либо неплатежеспособностью правонарушителя.

В связи с этим представляется весьма интересной идея о «необходимости предусмотреть в Кодексе Российской Федерации об административной ответственности альтернативные виды наказаний для лиц, которые не в состоянии уплатить административный штраф» <1>.

---

<1> Попова Н.Ф. К вопросу об административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти // Вестник РГГУ. Сер.: Экономика. Управление. Право. 2011. № 8 (70). С. 53.

Однако, учитывая то, что на федеральном уровне Кодекс Российской Федерации об административной ответственности (далее — КАО РФ) пока не принят, находится в статусе законопроекта, адаптация данного предложения возможна, если предусмотреть «альтернативное наказание» в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

В тех же регионах, где Кодекс об административной ответственности принят (например, в Волгоградской и Тюменской областях), по состоянию на сегодняшний день весьма затруднительно закрепление в них «альтернативного наказания». Объясняется это следующим. Прежде всего, виды наказаний, согласно данным Кодексам, ограничены лишь предупреждением и штрафом, и законодательное закрепление в них «альтернативных наказаний» приведет к существенному видоизменению Кодексов, в то время как в КоАП РФ достаточно внести дополнение (вариант которого будет предложен ниже, на примере ст. 20.25 КоАП РФ). Кроме того, если по КоАП РФ предельный размер штрафа определяется соответствующей статьей, то в КАО регионов предельный размер штрафа прямо определен до 1 млн руб. Но самый главный аргумент выражается в том, что в КАО того и другого региона не предусмотрена административная ответственность за нарушение норм в сфере обращения лекарственных средств. Также представляется, что законодательное закрепление данного предложения рационально начинать с уровня федерального значения, а уже в последующем, в порядке приведения в соответствие с ним регионального законодательства, с целью исключения возможных противоречий.

Таким образом, на текущем этапе функционирования российского законодательства КоАП РФ видится наиболее подходящим вариантом, поскольку его действие распространяется на всей территории РФ без исключения. Применение «альтернативного наказания» возможно на примере ст. 6.33 КоАП РФ, которой предусмотрен административный штраф или административное приостановление деятельности за обращение на территории РФ фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных, незарегистрированных лекарственных средств при отсутствии уголовно наказуемых признаков.

Но прежде всего стоит указать, чем вызван такой замысел.

Итак, как показывают обзор и исследование правоприменительной практики (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.08.2016 № Ф06-11011/2016 по делу № А65-28692/2015, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.08.2016 № Ф01-3410/2016 по делу № А39-6219/2015), при назначении административного наказания выбор суда между штрафом и приостановлением деятельности зачастую делается в пользу первого. Подобный выбор объясняется тем, что из содержания ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ следует, что административное приостановление деятельности может быть назначено, лишь если менее строгий вид административного наказания не способствует достижению цели административного наказания. Тем не менее суд вправе назначить наказание в виде административного приостановления деятельности, даже если соответствующей статьей предусмотрен иной вид наказания, в частности административный штраф, если придет к выводу о необходимости в этом, а также указав в мотивировочной части решения основания, свидетельствующие о том, что данное решение оправданно. Однако, как показывает приведенная выше судебная практика, решение все же принимается в пользу штрафа.

Подобная ситуация служит источником ряда негативных моментов, в частности, сводит на нет значимость такого административного наказания, как административное приостановление деятельности. Кроме того, ставится под сомнение эффективность административного штрафа, от уплаты которого правонарушитель уклоняется и который впоследствии остается неоплаченным или же оплаченным не в полном объеме. При этом речь в данном случае идет скорее не о злостном уклонении, а об уклонении правонарушителя по независящим от него обстоятельствам (например, финансовая несостоятельность). Возвращаясь к ст. 6.33 КоАП РФ, стоит отметить, что предельный размер штрафа в отношении юридических лиц достигает 5 млн руб., что является весьма внушительной суммой.

Законодательством РФ на случай уклонения правонарушителя от уплаты штрафа предусмотрена неоднозначная санкция — удвоение административного штрафа. Статьей 20.25 КоАП РФ, определяющей данную санкцию, также предусмотрены и иные виды административных наказаний: административный арест, обязательные работы. Однако, поскольку речь в данной статье идет о правонарушителях, выступающих в статусе юридических лиц, акцент сделан именно на административном штрафе. Результативность подобной санкции подвергается сомнению ввиду того, что, если правонарушитель не в состоянии уплатить минимальный размер штрафа, маловероятно, что он будет в состоянии уплатить его в двукратном размере. Относительно удвоения штрафа, когда размер изначально назначенного и неоплаченного штрафа уже непосилен правонарушителю, Конституционный Суд РФ говорит, что данная мера может приобрести черты избыточного административного принуждения <2>.

---

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью „Барышский мясокомбинат“ и „ВОЛМЕТ“, открытых акционерных обществ „Завод „Реконд“, „Эксплуатационно-технический узел связи“ и „Электронкомплекс“, закрытых акционерных обществ „ГЕОТЕХНИКА П“ и „РАНГ“ и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики „Детская городская больница № 3 „Нейрон“ Министерства здравоохранения Удмуртской Республики». URL: https://www.consultant.ru.

Таким образом, «альтернативным видом наказания в отношении лиц, не способных уплатить штраф» за рассмотренный вид административного правонарушения целесообразно предусмотреть административное приостановление деятельности. В связи с чем предлагается дополнить «ст. 20.25 КоАП РФ подп. 1.1, изложив его в следующей редакции: неуплата административного штрафа, назначаемого за административное правонарушение, предусмотренное ч. ч. 1 и 2 ст. 6.33 настоящего Кодекса, — влечет административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток» <3>.

---

<3> Бронникова С.В. Анализ эффективности отдельных изменений в законодательстве об административной ответственности в сфере обращения лекарственных средств // Юридический мир. 2017. № 9 (249). С. 42.

Целесообразность данной меры объясняется следующим:

• необходимость защиты общественных интересов, находящихся под угрозой наступления негативных последствий для жизни и здоровья людей;
• возможность применения альтернативного административного наказания, предусмотренного положениями ч. ч. 1 и 2 ст. 6.33 КоАП РФ, в виде административного приостановления деятельности применительно к тем случаям, когда решением суда выбор был сделан в пользу административного штрафа, оказавшегося нерезультативным, и тем самым правонарушителю не удается избежать ответственности;
• административное приостановление деятельности аналогично административному штрафу затрагивает финансово-экономические аспекты деятельности правонарушителя. Правонарушитель таким образом испытывает неблагоприятные последствия, например, в виде упущенной выгоды, на которую он мог бы рассчитывать, не будь назначено данное наказание, что также способствует достижению цели административного наказания — пресечению совершения административных правонарушений.

Стоит отметить, что в последнее время со стороны законодателя прослеживается не только явная тенденция к ужесточению ответственности (например, увеличение размеров административных штрафов), но и созданию условий для обеспечения баланса интересов, обеспечения гарантии справедливости наказания.

Так, Конституционный Суд РФ обращает внимание на недопустимость превращения административных штрафов, имеющих внушительные минимальные пределы, из меры воздействия, нацеленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности <4>.

---

<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 января 2013 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью „Маслянский хлебоприемный пункт“. URL: https://www.consultant.ru.»

В соответствии с положениями п. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, таких как характер совершенного административного правонарушения и его последствия, имущественное и финансовое положение правонарушителя, уполномоченным органом (лицом) наказание может быть назначено в виде административного штрафа в размере менее минимального размера, предусмотренного соответствующей нормой КоАП РФ. При этом для юридических лиц минимальный размер административного штрафа должен составлять не менее 100 тыс. руб. Учитывая данные обстоятельства, а также положения п. 3.3 ст. 4.1 КоАП РФ, итоговый, сниженный, размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа.

Рассмотрим на примере все той же ст. 6.33 КоАП РФ, за нарушение требований которой предусмотрен административный штраф на юридических лиц от 1 до 5 млн руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Принимая во внимание рассмотренную выше сложившуюся судебную практику, свидетельствующую о явном приоритете административного штрафа над административным приостановлением деятельности, а также при применении судом положений п. п. 3.2 и 3.3 ст. 4.1 КоАП РФ, правонарушитель в лице юридического лица может рассчитывать на снижение административного штрафа до 500 тыс. руб. Вот некоторые примеры из судебной практики, подтверждающие это: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 сентября 2016 г. по делу № 13АП-15372/2016, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2015 г. № 17АП-15707/2015-АК по делу № А71-9601/2015, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2016 г. по делу № А06-10582/2015.

Аналогичная практика снижения административного штрафа сложилась применительно и к другим нормам КоАП РФ, регулирующим отношения в сфере обращения лекарственных средств, в частности к ст. 14.43 КоАП РФ, предусматривающей наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 100 000 до 300 000 руб. за нарушение требований технических регламентов к продукции (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2016 № 13АП-18500/2016 по делу № А21-3769/2016, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2015 № 17АП-15707/2015-АК по делу № А71-9601/2015).

Учитывая характер рассмотренных административных правонарушений, прямо или косвенно влекущих причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, а также то, что уменьшение штрафа ниже низшего предела является оценочной категорией, отнесенной к полномочиям суда, представляется, что применение указанных выше положений п. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ возможно только при необходимости исключения возможности применения судами положений ст. 2.9 КоАП РФ о малозначительности применительно к административным правонарушениям в сфере обращения лекарственных средств. Тем самым исключить уклонение от ответственности виновного лица по ст. 2.9 КоАП РФ.

Рассмотрим на примере решения Арбитражного суда Свердловской области от 21 июля 2016 г. по делу № А60-28526/2016.

Министерство здравоохранения Свердловской области обратилось в Арбитражный суд с заявлением о привлечении юридического лица, осуществляющего фармацевтическую деятельность, к административной ответственности за совершение правонарушения, правовое регулирование которого обеспечивается ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)). Административное наказание в рамках данной нормы определено в виде административного штрафа в размере от 100 000 до 200 000 руб. или административного приостановления деятельности на срок до 90 суток. Основанием для привлечения к ответственности послужила розничная продажа лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, с превышением предельной розничной цены. В связи с тем что общий размер излишней выручки составил менее 60 руб., суд счел, что виновное лицо может быть освобождено от административной ответственности.

Данный пример свидетельствует о явной несоизмеримости размера наказания, предусмотренного соответствующей нормой, и тяжести наступивших последствий, что и послужило основанием применения судом положений ст. 2.9 КоАП РФ.

Так, П.И. Кононов отмечает, что «судьи арбитражных судов по подобным делам вынуждены применять ст. 2.9 КоАП РФ, т.е. освобождать юридических лиц от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенных ими правонарушений... вместе с тем применение во всех подобных случаях ст. 2.9 КоАП РФ необоснованно и нецелесообразно как с экономической точки зрения, так и с точки зрения оказания на правонарушителей профилактического воздействия» <5>.

---

<5> Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах административной ответственности юридических лиц (по материалам арбитражно-судебной практики) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 15.

В связи с чем представляется, что применительно к подобного рода правонарушениям наиболее целесообразным было бы уменьшение штрафа ниже низшего предела согласно п. п. 3.2, 3.3 ст. 4.1 КоАП РФ до 50 тыс. руб., а не освобождение от административной ответственности в связи с признанием его малозначительным, поскольку, во-первых, как упоминалось ранее, рассматриваемые правонарушения прямо или косвенно посягают на жизнь и здоровье граждан, во-вторых, размер излишней выручки мог быть составить гораздо больше, если бы данное правонарушение не было своевременно выявлено и предотвращено, в-третьих, правонарушителю не удается избежать ответственности, и тем самым в правосознании правонарушителя, а также потенциальных правонарушителей формируется соответствующее представление о должном поведении и необходимости неукоснительного соблюдения норм права.

Но не только в связи с признанием правонарушения малозначительным правонарушителю удается избежать ответственности. В некоторых случаях этому способствует неправильная квалификация административными органами правонарушения, что влечет за собой освобождение правонарушителя от ответственности. Например, вместо квалификации правонарушения по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ за грубое нарушение лицензионных требований, выразившееся в завышении размеров предельных розничных надбавок к ценам на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, административный орган ошибочно определяет состав правонарушения, наказание за которое предусмотрено ч. 1 ст. 14.6 КоАП РФ (Постановление Верховного Суда РФ от 09.06.2015 № 304-АД15-2723 по делу № А81-756/2014, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2015 № 12АП-7172/2015 по делу № А12-17237/2015). Подобное положение дел способствует формированию у правонарушителей представления о безнаказанности, подрывая принцип неотвратимости ответственности, тем самым создавая угрозу повторного совершения правонарушения.

В заключение стоит отметить, что проведенный анализ положений действующего законодательства РФ в части применения отдельных видов административного наказания свидетельствует о его несовершенстве. В качестве слабых сторон стоит отметить затягивание процесса рассмотрения ожидаемых и широко обсуждаемых в научной среде законопроектов, которые в большинстве случаев так и остаются непринятыми, либо федеральное законодательство в их принятии отстает от регионального, наличие нормативных пробелов и противоречий, которые в свою очередь служат источником возникновения ряда проблем на правоприменительном уровне, с которыми судам приходится сталкиваться при назначении административного наказания и которые вводят их в затруднительное положение при выборе между соизмеримым правонарушению наказанием и наказанием согласно закону. Те рычаги регулирования, которыми наделено законодательство, зачастую неэффективны, не адаптированы к современному этапу развития общества. Законодательство должно быть построено на балансе интересов всех сторон правоотношения, оперативно отвечать на возникновение определенных трудностей при реализации санкций.

1. Бронникова С.В. Анализ эффективности отдельных изменений в законодательстве об административной ответственности в сфере обращения лекарственных средств / С.В. Бронникова // Юридический мир. 2017. № 9 (249). С. 41 — 42.

2. Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах административной ответственности юридических лиц (по материалам арбитражно-судебной практики) / П.И. Кононов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 14 — 19.

3. Попова Н.Ф. К вопросу об административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти / Н.Ф. Попова // Вестник РГГУ. Сер.: Экономика. Управление. Право. 2011. № 8 (70). С. 47 — 55.

---