Статья: Соотношение понятий «медицинский работник» и «публичный служащий»

(Кирова Т.А.)

(«Медицинское право», 2018, № 1)

Кирова Татьяна Александровна, ассистент кафедры уголовного права и прокурорского надзора Пермского государственного национального исследовательского университета, аспирант кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Саратовской государственной юридической академии.

В статье рассматривается вопрос о разграничении понятий «медицинский работник» и «публичный служащий». Актуальность разграничения указанных категорий обусловлена существованием различных подходов к определению сущности профессионального статуса медицинских работников. В современной юридической науке преобладающим является мнение о необходимости признания медицинских работников государственными или муниципальными служащими. В статье приводятся примеры того, что Верховный Суд РФ придерживается аналогичной точки зрения. Автор критически относится к данному предложению и приводит контраргументы. По мнению автора, медицинских работников не следует признавать публичными служащими, их профессиональная деятельность не может быть отнесена к публичной службе. Признакам государственной или муниципальной службы отвечает деятельность служащих органов управления здравоохранением, однако они не являются медицинскими работниками.

Ключевые слова: медицинские работники, медицинская деятельность, профессиональный статус, публичные служащие, управление здравоохранением.

Correlation between the 'Medical Officer' and 'Public Servant' Notions

T.A. Kirova

Kirova Tatyana A., Teaching Assistant of the Department of Criminal Law and Prosecutorial Supervision of the Perm State University, Postgraduate Student of the Department of Criminal and Penal Law of the Saratov State Law Academy.

The article deals with the question of delimitation of concepts «medical professional» and «public servant». The relevance of the differentiation of these categories due to the existence of different approaches to the definition of the professional status of medical workers. In modern legal science the opinion regarding the need of recognition of health workers by state or municipal servants is the predominant. The article gives examples of what the Supreme Court of Russia holds a similar point of view. The author critically refers to this proposal and leads the counter. According to the author, medical workers should not be recognized as public servants, their professional activity cannot be attributed to public service. Signs of the state or municipal service are responsible for the activities of employees of health authorities, but they are not medical workers.

Key words: healthcare workers, medical activity, professional status, public servant, healthcare administration.

Определение медицинского работника, данное законодателем в п. 13 ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», оценивается современной юридической наукой неоднозначно. Напомним, что согласно указанной норме, медицинским работником является «физическое лицо, которое имеет медицинское или иное образование, работает в медицинской организации и в трудовые (должностные) обязанности которого входит осуществление медицинской деятельности, либо физическое лицо, которое является индивидуальным предпринимателем, непосредственно осуществляющим медицинскую деятельность» <1>.

---

<1> Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 01.07.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 22.11.2011.

Названный Закон содержит отдельную главу 9, посвященную лицам, осуществляющим медицинскую деятельность. Тем не менее закрепленные в ней нормы не позволяют избежать разночтений в оценке правового положения медицинских работников. А.Г. Блинов обращает внимание на то, что «ожидаемая форма правомерного поведения в сознании врача формируется посредством позитивного восприятия адресуемой законодателем информации» <2>. Следует согласиться с данным высказыванием. Лицам, оказывающим медицинскую помощь, необходимо однозначно понимать, каким профессиональным статусом они обладают и что именно в него включено. Для реализации указанной потребности и следует определить, возможно ли признание медицинских работников публичными (государственными или муниципальными) служащими.

---

<2> Блинов А.Г. Уголовно-правовой статус медицинского работника // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 6 (11). С. 80.

Следует отметить, что мнение о необходимости признания медицинских работников государственными или муниципальными служащими высказывается в литературе на протяжении достаточно долгого времени <3>. В частности, Ю.П. Бойко и И.П. Галь констатируют целесообразность признания данных лиц государственными служащими, поскольку, по их мнению, «медицинский работник становится представителем государства, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на охрану здоровья» <4>. При этом авторы не раскрывают механизм трансформации лица, осуществляющего медицинскую деятельность, в представителя власти. Однако, придерживаясь подобной точки зрения, «представителем государства, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан», можно назвать и тех субъектов, которые, безусловно, таковыми не являются. Например, средства массовой информации, которые включены в механизм реализации гарантированной Конституцией РФ свободы слова. На наш взгляд, такой подход является излишне расширительным.

---

<3> См., например: Орлов В.С. Субъект преступления по советскому уголовному праву. М., 1958. С. 260; Крылова Н.Е., Павлова Н.В. Субъект преступлений, совершаемых в сфере медицинской деятельности // Современное право. 2006. № 4. С. 77 — 82; Огнерубов Н.А. Проблемы и основания дифференциации преступлений в сфере медицинской деятельности // Вестник ТГУ. 2010. № 8. С. 256; Кузнецов А.В. Государственная служба и служащие государственных научных, образовательных и медицинских учреждений. URL: http://polygonv.narod.ru/projekts/3/index.html; и др.

<4> Бойко Ю.П., Галь И.П. К вопросу о правовом статусе медицинского работника // ГлавВрач. 2010. № 9. С. 64 — 68.

Аналогичного мнения придерживается Т.Е. Сучкова, полагающая, что необходимо «перевести медицинских работников государственных и муниципальных медицинских учреждений в категорию государственных и муниципальных служащих» <5>. Автор аргументирует свой вывод тем, что статус медицинских работников государственных или муниципальных учреждений здравоохранения соответствует всем признакам государственных служащих. Утверждение видится достаточно спорным. Основополагающим признаком публичного служащего является непосредственное осуществление властных, управленческих полномочий. В свою очередь сущность медицинской деятельности заключается в восстановлении или поддержании здоровья пациентов. Этот вывод одинаково справедлив для работников как государственных или муниципальных, так и для частных медицинских организаций. Для управления системой здравоохранения формируются органы власти соответствующего уровня, сотрудники которых и признаются публичными служащими. Но данные лица не участвуют в непосредственной медицинской деятельности.

---

<5> Сучкова Т.Е. О необходимости наделения статусом государственных служащих медицинских работников, осуществляющих медицинскую деятельность в государственных медицинских учреждениях // Медицинское право. 2013. № 4. С. 20 — 26.

Стоит отметить, что решение вопроса о возможности признания медицинских работников публичными служащими имеет не только сугубо научную значимость. Следственная и судебная практика безоговорочно квалифицирует отдельные противоправные деяния данных лиц как совершаемые должностными лицами. Это свидетельствует о констатации факта нарушения ими интересов, охраняемых главой 30 УК РФ — интересов государственной власти, государственной службы или службы в органах местного самоуправления. В качестве объяснения данного обстоятельства рассматриваются положения ряда постановлений Пленума Верховного Суда РФ.

Так, в своем Постановлении «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» высшая судебная инстанция разъясняет, что выдачу медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установление работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности следует относить к организационно-распорядительным функциям должностных лиц. Таким образом, Пленум Верховного Суда РФ оценивает данные ситуации как принятие решений, «имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия» <6>. В другом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ листки временной нетрудоспособности и медицинские книжки названы «официальными документами, удостоверяющими факты, влекущими юридические последствия в виде предоставления или лишения прав, возложения или освобождения от обязанностей, изменения объема прав и обязанностей» <7>. Очевидно, что судебное толкование вышеназванных действий медицинских работников дает основание рассматривать их как должностных лиц, а следовательно, как публичных служащих.

---

<6> О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12. Декабрь.

<7> О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 № 24 (ред. от 03.12.2013) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 9. Сентябрь.

Безусловно, распространение на медицинских работников статуса государственных или муниципальных служащих, в зависимости от формы собственности того учреждения, в котором они выполняют свои профессиональные обязанности, отвечало бы ожиданиям медицинских работников, поскольку позволило бы предоставить им гарантии, принадлежащие государственным и муниципальным служащим. Кроме того, подобный подход облегчил бы правовую оценку и определение границ правомерности их профессионального поведения. Однако дает ли данный факт неоспоримые основания полагать, что медицинские работники должны рассматриваться как публичные служащие? Полагаем, что нет, и считаем возможным объяснить данный вывод следующими обстоятельствами.

Во-первых, в настоящее время ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <8> и ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» <9> определяют соответствующие виды публичной службы как выполнение на профессиональной основе установленных задач и функций государственных органов или органов местного самоуправления. Следовательно, как справедливо подчеркивают исследователи данных институтов, служащие соответствующего уровня осуществляют «профессиональное ведение дел» <10>. Максимально точно, на наш взгляд, специфику государственной службы определяет А.Ф. Ноздрачев, который трактует ее как «непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях» <11>. Данное определение применимо и к муниципальной службе.

---

<8> О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // Российская газета. 2004. 31 июля. № 162.

<9> О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 01.05.2017) // Российская газета. 2007. 7 марта. № 47.

<10> Метушевская Т.И. Генезис научных концепций государственной службы в трудах ученых XIX — XX вв. // Auditorium. 2014. № 2 (2) С. 102 — 110.

<11> Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 37.

Говоря о медицинских работниках, следует еще раз вспомнить об определении, данном в п. 13 ст. 2 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан», в котором акцент ставится исключительно на осуществлении медицинской деятельности, но не на реализации управленческих полномочий. Кроме того, содержание профессионального статуса медицинских работников, определенное главой 9 Закона об основах охраны здоровья, также предполагает непосредственное оказание ими медицинской помощи, без загромождения его излишними полномочиями. Как уже было сказано выше, служащие органов управления здравоохранением медицинскими работниками не являются, круг их служебных полномочий иной. Следовательно, можно заключить, что распространение на медицинских работников статуса государственных или муниципальных служащих по данному критерию представляется невозможным.

Еще одним аргументом, опровергающим возможность признания медицинских работников публичными служащими, на наш взгляд, следует назвать тот факт, что Отраслевые особенности бюджетного учета в системе здравоохранения Российской Федерации определяют учреждения здравоохранения как «подведомственные органам государственной власти, органам местного самоуправления в области здравоохранения лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные, аптечные, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы и другие учреждения, а также территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора» <12>. Полагаем необходимым обратить внимание на то, что медицинские учреждения подведомственны органам управления здравоохранения, но не являются ими. Это свидетельствует о том, что медицинские организации не являются и не могут являться органом государственной власти или местного самоуправления. Данный вывод также делает затруднительным признание работников указанных организаций государственными или муниципальными служащими.

Кроме того, нельзя игнорировать тот факт, что ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» устанавливает, что медицинской организацией может быть юридическое лицо независимо от его формы собственности, основной (уставной) целью которого является медицинская деятельность, следовательно, медицинскими работниками являются также лица, занятые в частных организациях здравоохранения. Оказание медицинской помощи частными учреждениями здравоохранения расширяет возможности для пациентов в выборе медицинской организации и специалиста, у которого лицо хотело бы наблюдаться, это, безусловно, является прогрессивным и положительным моментом в организации системы здравоохранения. В связи с этим В.А. Внукова справедливо задается вопросом: «Надо ли противопоставлять правовой статус медицинских работников государственной и частной систем здравоохранения?» <13>.

<13> Внукова В.А. О правовом статусе медицинских работников // Медицинское право. 2017. № 1. С. 21 — 26.

Полагаем, что предоставление законодателем равного объема прав и обязанностей для медицинских организаций всех форм собственности обусловлено повышенной социальной важностью сферы их деятельности. По этой причине представляется неразумным распространить на работников государственных или муниципальных медицинских организаций статус соответствующих служащих и закрепить за ними определенный объем гарантий, одновременно лишив этого работников частных медицинских организаций только по причине формы собственности. В подобном случае неизбежно нарушение провозглашенных Конституцией РФ равенства форм собственности (ч. 2 ст. 8) и равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19) <14>, что является недопустимым.

<14> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445. Следует также заметить, что общественная опасность преступлений, совершаемых публичными служащими, обусловлена тем, что они подрывают авторитет публичной власти, нарушают нормальную деятельность соответствующих органов управления. Однако совершение медицинским работником деяния, выраженного, например, в форме фальсификации медицинской документации и последующей необоснованной выдачи листка временной нетрудоспособности, не влияет на функционирование учреждения здравоохранения. Подобные действия запускают сложный механизм юридически значимых действий, связанных с оплатой «больничного листа». Иными словами, в данном случае происходит нарушение в части нормального порядка выполнения медицинским работником своих сугубо профессиональных обязанностей, но никак не управленческих. Таким образом, можно заключить, что медицинские работники не осуществляют управленческих полномочий и не выступают представителями власти. На основании данного суждения необходимо сделать вывод о том, что медицинские работники не являются публичными служащими и не могут быть признаны таковыми. Литература

1. Блинов А.Г. Уголовно-правовой статус медицинского работника // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 6 (11). С. 79 — 87.

2. Бойко Ю.П., Галь И.П. К вопросу о правовом статусе медицинского работника // ГлавВрач. 2010. № 9. С. 64 — 68.

3. Внукова В.А. О правовом статусе медицинских работников // Медицинское право. 2017. № 1. С. 21 — 26.

4. Крылова Н.Е., Павлова Н.В. Субъект преступлений, совершаемых в сфере медицинской деятельности // Современное право. 2006. № 4. С. 77 — 82.

5. Кузнецов А.В. Государственная служба и служащие государственных научных, образовательных и медицинских учреждений. URL: http://polygonv.narod.ru/projekts/3/index.html.

6. Метушевская Т.И. Генезис научных концепций государственной службы в трудах ученых XIX — XX вв. // Auditorium. 2014. № 2 (2). С. 102 — 110.

7. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. 592 с.

8. Огнерубов Н.А. Проблемы и основания дифференциации преступлений в сфере медицинской деятельности // Вестник ТГУ. 2010. № 8. С. 253 — 258.

9. Орлов В.С. Субъект преступления по советскому уголовному праву. М., 1958. 260 с.

11. Сучкова Т.Е. О необходимости наделения статусом государственных служащих медицинских работников, осуществляющих медицинскую деятельность в государственных медицинских учреждениях // Медицинское право. 2013. № 4. С. 20 — 26.