Статья. «Системный анализ в сфере медицинского права»

(Ю. Д. Сергеев, Ю. И. Григорьев, И. Ю. Григорьев)

(«Медицинское право», 2006, № 4)

«Медицинское право», 2006, № 4

Системный анализ — детище мирового научно-технического прогресса. Зародился он в период создания и разработки компьютерных технологий. Значимость системного подхода состоит в первую очередь в том, что рассмотрение категорий системного анализа создает фундамент для логического, оптимального подхода к проблеме принятия решений, выстраивая четкий и последовательный алгоритм.

Согласно определению, содержащемуся в «Философском словаре» [7], система (от греч. system — составленное из частей, соединенное) — это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

Вообще само понятие «система» в соответствии с современными подходами научной и философской мысли имеет несколько определений. К исходным, базисным, можно отнести следующие: 1). «система есть комплекс взаимодействующих элементов» (Л. фон Берталанфи); 2). «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство» (В. Н. Садовский); 3). «система есть отграниченное множество взаимодействующих элементов» (А. Н. Аверьянов) [5]. Как видим, во всех этих определениях фигурируют понятия «элемент» и «взаимодействие» («связь»).

Как известно, в качестве методов научных исследований довольно часто используются информационный системный анализ, системный подход, методы моделирования, анкетирования и статистического оценивания.

Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных и сверхсложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами.

Системный анализ сформировался в 60-е гг. XX в. и стал применяться главным образом в общественных системах, связанных с деятельностью человека.

Исходя из принципов системного анализа, возникающая перед обществом та или иная сложная проблема (например, проблема управления, основой которой является законодательное и иное нормативно-правовое обеспечение различных отраслей хозяйственной деятельности) должна рассматриваться как нечто целое, как система во взаимодействии всех ее компонентов и элементов.

Для принятия решения об управлении этой системой необходимо определить ее основную цель, цели ее отдельных подсистем и множество альтернатив и задач для достижения этих целей, которые составляются по определенным критериям эффективности, и выбрать наиболее приемлемые для данной ситуации способы их достижения.

Важным этапом системного анализа является построение обобщенной модели исследуемой или конструируемой системы, в которой учтены все ее существенные переменные. В силу чрезвычайно большого числа компонентов, составляющих современные системы, для проведения системного анализа требуется использование не только вычислительной техники, но и современной информации — как для построения обобщенных моделей таких систем, так и для оперирования с ними, например, путем проигрывания на таких моделях сценариев функционирования систем и интерпретации полученных результатов.

Теоретическую основу системного анализа составляет системный подход, под которым понимается методологическое направление в науке, задача которого состоит как в разработке методов исследования, так и в создании сложноорганизованных объектов в качестве необходимых систем. В системном исследовании анализируемый объект рассматривается как определенное множество элементов, взаимосвязь которых обусловливает целостные свойства этого множества. Основной акцент здесь сосредоточен на выявлении многообразия связей и отношений, имеющих место как внутри исследуемого объекта, так и в его взаимоотношениях с внешним окружением и средой жизнедеятельности человека. Свойства объекта как целостной системы определяются не только и не столько суммированием свойств его отдельных элементов, сколько свойствами его структуры, особыми системообразующими, интегративными связями рассматриваемого объекта. Для понимания поведения систем с позиций системного подхода устанавливают формы передачи информации от одних элементов системы к другим, способы воздействия одних частей системы на другие, а также координацию низших уровней системы со стороны ее субъектов высшего уровня и влияние на последние всех элементов системы.

Системный подход — это направление в методологии научного познания и социальной практики, в основе которого лежит понимание объектов как систем [4, 7, 9]. С середины XX в. понятие «система» становится одним из ключевых философско-методологических и специально-научных понятий. На сегодняшний день можно считать установившимся мнение, что наиболее универсальная характеристика любых процессов и явлений природы может быть дана при помощи оценки их организации на базе общей теории систем, а универсальность и общность подходов делает эту теорию наиболее эффективной при разработке различных научных проблем [1, 8]. Возникновение общей теории систем связывают с именем известного биолога Л. фон Берталанфи, который в своих исследованиях пытался найти то общее, что присуще любым достаточно сложным организациям материи как биологической, так и общественной природы [3]. В частности, он сформулировал принципы исследования живых объектов как открытых систем, то есть совокупностей взаимосвязанных элементов, находящихся в процессе непрерывного обмена с внешней средой.

На современном этапе развития системного анализа разработан список понятий, который позволяет найти взаимопонимание специалистам различных профилей. Одним из основных понятий системного анализа является понятие «система». Не вдаваясь в подробности различных определений данного понятия, на наш взгляд, наиболее полное из них дано Е. Н. Шиганом [6]: «Система — это совокупность составных элементов, взаимодействующих между собой и внешней средой и объединенных общими законами функционирования. Каждый элемент системы рассматривается как прямо или косвенно взаимодействующий с другими элементами системы».

Известно, что человек как система — это открытая, системно организованная структура, динамический комплекс функциональных систем, которые не только взаимодействуют между собой, но и взаимообусловлены. Системная связь прослеживается не только в инфраструктурах организма, но и между организмами в окружающей среде и социуме [2]. Следовательно, всякая система является составной частью другой, более высокого порядка, системы. При исследовании различных систем, как правило, анализируются связи между ее подсистемами, элементами и структурами.

Подсистема — часть системы, для которой может быть сформулирована определенная роль в функционировании системы. В расширенной трактовке подсистема представляет собой некую часть системы, сформированную и выделенную по определенному признаку, охватывающую соответствующую группу задач и имеющую самостоятельную частную цель [10].

Элемент — неделимая по отношению к системе или подсистеме часть, обладающая относительной самостоятельностью и рассматриваемая в каждом конкретном исследовании как простейшая, имеющая связи с другими элементами этого же вида, которые могут быть однородными и неоднородными [8].

Связь — то, что позволяет элементам объединяться. Любая система характеризуется такими двумя основными признаками, как свойства элементов и их выраженность, а также тип и теснота связи между элементами. Свойства элементов и типы связи между ними могут быть математически описаны некоторым набором переменных и параметров, а законы их изменения в виде функциональных зависимостей. Качественное отличие системы как целостного образования от простой суммы ее компонентов обусловлено структурой системы, под которой понимается характеристика организации. В то же время организация — это устанавливающиеся или установившиеся связи между элементами. Следовательно, подструктурой системы понимают отношения или связи между элементами, позволяющие четко выделить и отграничить ее от окружающей среды. В связи с этим можно сделать вывод, что сформировавшиеся связи между элементами образуют организацию системы. Каждое направление подобной организации формируется из отдельных свойств, а множество существенных свойств образует структуру системы. Состояние структуры описывается определенной совокупностью характеристик, а сама структура определяет состояние системы, присущее ей на данный момент времени, и поведение системы как множество ее состояний за определенный промежуток времени.

Е. Н. Шиган выделяет понятие «траектория движения системы», под которой он подразумевает последовательность изменения состояния системы в различные моменты времени. При ее анализе все элементы изучаемой системы, подсистемы, показатели и их взаимодействие оценивают по состоянию на данный момент времени [8]. Понятия состояния и поведения системы взаимосвязаны. Первое образует основу «морфологического» определения системы, второе — «функционального». Оба понятия наряду с принципом целостности позволяют отграничить реальный объект как систему в соответствии с содержанием системного подхода к изучению явлений.

Системный анализ в биомедицинских исследованиях — это совокупность методов, изучающих количественные и качественные характеристики взаимосвязей, различий и сходств между системами, их подсистемами, структурами и элементами при учете воздействия на состояние этой системы факторов окружающей среды, являющейся более сложной системой.

Под внешним управлением в биологических и медицинских системах понимается использование различных факторов для воздействия на эти системы с целью получения предсказуемого результата. При этом осуществляется взаимодействие между органом (субъектом) управления и объектом управления через те или иные методы.

В конечном итоге можно отметить, что для выделения системы необходимо иметь в наличии: а). цель, для которой она формируется; б). объект исследования, состоящий из множества элементов, связанных в единое целое важными, с точки зрения цели, системными признаками; в). субъект исследования, формирующий систему; г). характеристики, в том числе правовые, сферы деятельности здравоохранения в целом и составляющих его основу медицинских учреждений и организаций в частности, с одной стороны, а также граждан страны как пациентов — потребителей медицинских услуг — с другой, по отношению к правовой системе государства и отражения их взаимосвязей между собой. Изложенный комплексный подход к изучению рассматриваемой правовой проблемы и ее отдельных, наиболее важных для региональной медицины, вопросов дает возможность упорядочить представление о ней как об объекте исследования. Упорядоченность заключается в целенаправленном выделении ее системообразующих элементов в сфере медицинского права, установлении их существенных признаков, особенностей и характеристик взаимосвязей между собой, в том числе посредством информационного обмена. Системный подход к организации изучения нормативно-правового обеспечения регионального здравоохранения позволяет установить и выделить наиболее существенные его элементы, а также разрабатывать оптимальные пути, направления и механизмы эффективной реализации законодательства и иных нормативных правовых актов в медицинской деятельности.

Информационный системный анализ является основополагающим методом исследования нормативно-правового обеспечения в сфере деятельности здравоохранения. Как известно, информация в настоящее время рассматривается как фундаментальное свойство материального мира [6], в силу чего информационные характеристики являются ведущими при анализе состояния и поведения систем. Исходя из его принципов, возникающая перед обществом та или иная сложная проблема (в рассматриваемом случае — проблема правового регулирования как элемент управления) анализируется как нечто целое, как система во взаимодействии всех ее компонентов. При этом моделирование как метод позволяет представить возможные варианты изменений различных элементов системы, в том числе структуры законов в сфере охраны здоровья населения, способов и механизмов правового регулирования в системе здравоохранения, информационных потоков правовых данных.

Переход к рыночной экономике в РФ привел к значительным изменениям отношений между руководящими и хозяйствующими субъектами.

Метод прямого администрирования сменился методами регулирующего воздействия путем установления общих правил, обоснованных ограничений и стимулов, направленных на развитие той или иной деятельности.

Медицинская деятельность, осуществляемая в настоящее время в рамках государственной и муниципальной систем здравоохранения, во многом сохранила черты административной системы на уровне «орган управления здравоохранением — лечебно-профилактическое учреждение (ЛПУ)». В отношении частной системы здравоохранения управляющее воздействие оказывается в основном с использованием рыночных механизмов. Однако в целом управление как государственно-муниципальной, так и частной системами здравоохранения осуществляется общепринятыми методами, к которым относятся:

1). нормативно-правовое регулирование путем закрепления в виде правовых норм запретов и предписаний (правил должного поведения), обязательных для исполнения всеми субъектами и объектами правовых отношений;

2). установлением стандартов оказания медицинской помощи. Стандарт представляет собой минимальный уровень положительного воздействия, ниже которого объект правового регулирования опускаться не может;

3). установление порядка и механизма предоставления права на занятие медицинской деятельностью, а также подтверждения и лишения этого права путем лицензирования и аккредитации субъектов, оказывающих медицинскую помощь, аттестации медицинских работников, сертификации медицинских услуг и лекарственных препаратов;

4). разработка единых критериев подготовки медицинских и фармацевтических работников, установление основных мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам;

5). осуществление единой кредитно-налоговой политики, в том числе предоставление льготных кредитов на покупку лекарственных средств, оборудования, предоставление налоговых льгот организациям, оказывающим отдельные виды медицинской помощи;

6). осуществление государственных закупок лекарственных средств, дорогостоящего оборудования, разработка и реализация федеральных государственных программ по отдельным, наиболее важным направлениям медико-профилактической помощи населению;

7). разработка и утверждение федеральных санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организация системы санитарной охраны территории РФ;

8). управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья;

9). установление мер социальной поддержки отдельным группам и категориям населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственного обеспечения;

10). осуществление административно-юридического контроля хозяйственной деятельности субъектов системы здравоохранения, соблюдения ими стандартов, норм и правил оказания медицинской помощи и ее качества, в том числе единого порядка производства медицинской экспертизы.

Детальнее рассмотрим научные основы и перспективные положения применения системного анализа в сфере деятельности здравоохранения. В связи с тем, что координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, охрана здоровья населения регулируется нормативными правовыми актами, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Региональные нормативные правовые акты (НПА) могут быть довольно значимыми как компонент механизма действия медицинского права. Они быстро доходят до адресата, выполнение их требований более подконтрольно. В связи с этим усиливается эффективность влияния НПА не только на систему регионального здравоохранения, но и на население территории в целом. В законах, принятых на уровне субъекта РФ, предмет правового регулирования взаимоотношений в сфере их действия, как правило, более конкретно и детально определен. Для примера следует указать на знание разработчиками региональных НПА особенностей местной специфики, характера взаимоотношений адресатов нормативного предписания, сложившейся практики, имеющейся базы правового регулирования, что в целом способствует ускоренной проработке стоящих перед ними правовых вопросов.

На федеральном уровне разрабатываются законы, которые устанавливают основные принципы организации здравоохранения, действующие на всей территории России. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ, в свою очередь, вправе самостоятельно решать — принимать ли ему закон субъекта по вопросам здравоохранения или не принимать его. В последнем случае нормативно-правовое регулирование охраны здоровья населения на территории субъекта осуществляется посредством прямого действия федерального законодательства, а также соответствующих НПА федеральных и региональных органов исполнительной власти.

В случае принятия региональных законов по проблемам охраны здоровья населения необходимо учитывать, что наиболее опасным фактором, способствующим разрушению единого правового пространства на территории страны, является принятие субъектами РФ актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Как видим, вопросы конституционной безопасности в настоящее время приобрели особую актуальность.

При создании закона субъекта РФ по вопросам совместного ведения, в том числе по вопросам охраны здоровья населения, необходимо рассматривать следующие ситуации:

• федеральный закон напрямую разрешает правовое регулирование какого-либо вопроса региональному законодателю;
• данный вопрос не урегулирован федеральными законами, что дает возможность региональному законодателю заполнить правовой вакуум;
• федеральный закон содержит нормы правового регулирования того или иного вопроса, однако региональному законодателю дано право предоставлять дополнительные гарантии и меры социальной поддержки, превышающие те, что указаны в федеральном законе.

Рассматриваемый подход лежит в основе правовой концепции создания НПА по вопросам охраны здоровья населения на территории ряда субъектов РФ. Исходя из этой концепции, возможен один из следующих вариантов нормативной структуры региональных медико-социальных законов:

1. В основе закона субъекта РФ лежит один из федеральных законов в сфере охраны здоровья населения. При этом региональный закон может дублировать основные принципы и положения федерального закона, обязательные для применения на территории субъекта РФ. Если региональный законодатель имеет возможность предоставления дополнительных социальных гарантий и льгот населению, в законе субъекта РФ они должны быть указаны. Кроме того, закон субъекта должен содержать статьи, направленные на нормативно-правовое регулирование вопросов, напрямую делегированных региональному законодателю федеральным законом, а также необходимых для субъектов РФ вопросов, нормативное регулирование которых на федеральном уровне отсутствует.

На основании таких законодательных актов правоприменительная практика осуществляется без обращения к тексту отраслевых федеральных законов, так как вбирает в себя все нормы, как федерального законодательства, так и закона субъекта РФ.

2. Закон субъекта содержит только статьи, регулирующие вопросы, напрямую делегированные региональному законодателю федеральным законодательством, вопросы, не урегулированные федеральным законодательством, а также статьи, устанавливающие дополнительные социальные гарантии на территории субъекта РФ.

Подобный закон представляет собой удобный правоприменительный инструмент, так как четко регламентирует особенности системы охраны здоровья субъекта РФ. В остальных вопросах региональный правоприменитель должен исходить из положений федерального законодательства.

3. Закон субъекта РФ охватывает все вопросы законодательства об охране здоровья населения, содержащиеся в различных федеральных законах медико-социального профиля. Кроме того, он включает все нормы, установленные на местном уровне и отражающие специфику изложения вопросов здравоохранения на территории субъекта РФ. В этом случае закон (фактически — медицинский кодекс) субъекта дает в руки правоприменителю универсальный инструмент, позволяющий решать практически все задачи, относящиеся к охране здоровья населения, независимо от их отраслевой принадлежности.

Системный подход с использованием системного анализа при разработке регионального закона представляется наиболее совершенным с точки зрения законодательной техники, так как создание единого (кодифицированного) правового акта, на наш взгляд, позволит укрепить правовую дисциплину и будет препятствовать попыткам региональной власти принимать правовые нормы, противоречащие федеральному законодательству.

Все перечисленное является составной частью российской правовой системы охраны здоровья населения, оказывает на нее существенное влияние и способствует ее дальнейшему развитию и совершенствованию.

В настоящее время накоплен определенный опыт применения системного подхода и системного анализа для исследования здравоохранения. Так, учитывая имеющуюся базу данных в отдельных областях системного исследования, можно использовать методику, базирующуюся на процедуре логико-содержательного анализа с применением ряда дополнительных методов, в том числе статистического, социологического, экспертных оценок и ряда других [9].

Известно, что любой объект (система) исследования функционирует во взаимосвязи с другими объектами и системами, воздействуя на эти объекты и получая обратные воздействия от них. Безусловно, установление таких связей и их анализ — одна из главных задач системного исследования. При этом принято выделять следующие связи по их содержанию: информационные, материальные, чисто медицинские, смешанные. Так, одним из основных требований эффективности правовой системы управления в сфере здравоохранения является наличие устойчивых, регламентированных прямых связей и обеспечение обратной связи. Однако здесь следует отметить необходимость в первую очередь выявления проблемной ситуации в системе (например, в системе здравоохранения) и на этой основе проведения системного анализа составляющих ее элементов, управляемых объектов и управляющих субъектов, в частности законодательного регулирования и иного нормативно-правового обеспечения медицинской деятельности.

Таким образом, рассмотренное понятие системного анализа в сфере медицинского права в технологическом плане, с точки зрения практического его применения в системе здравоохранения, является методологической основой исследования нормативно-правового регулирования охраны здоровья российских граждан, как на федеральном, так и на региональном уровне.

1. Амосов Н.М., Минцер О.П., Палец Б.Л. О возможностях кибернетики в медицине // Кардиология. 1977. № 6.

2. Анохин П.К. Узловые вопросы теории функциональных систем. М.: Наука, 1980. — 196 с.

3. Берталанфи Л. История и статус общей теории систем // Системные исследования. М., 1973.

4. Капитоненко Н.А., Свистунов В.А. Системный анализ как основа правового обеспечения развития обязательного медицинского страхования // Экономика здравоохранения. 1997. № 12/24.

5. Краткий философский словарь / Под ред. А. П. Алексеева. 2-е изд. М.: ПБОЮЛ, 2001. — 496 с.

6. Моделирование в управлении здравоохранением // Сб. научных трудов / Под ред. проф. С.А. Гаспаряна. М., 1990.

7. Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М.: Политиздат, 1987. — 590 с.

8. Форстер Г. Самоорганизующиеся системы // Самоорганизующиеся системы. М., 1984.

9. Чеченин Г.И. Системный подход и системный анализ в здравоохранении и медицине: Учебное пособие. Новокузнецк, 1995. — 68 с.

---