Статья. «Силовая борьба с барьерами»

(О.Иванова)

(«Московские аптеки», 2003, № 12)

СИЛОВАЯ БОРЬБА С БАРЬЕРАМИ

Борьба с излишними бюрократическими барьерами вошла в моду у российских властных структур с легкой руки Президента России. К барьерам причислили и лицензирование тех или иных видов деятельности. Минэкономразвития сначала выступившее с инициативой отмены лицензирования по распространению лекарств, бросило новый пробный шар — попробовало отменить лицензирование на фармацевтическое производство.

Еще в августе-сентябре 2003 года Минэкономразвития стало изучать мнение субъектов федерации на предмет исключения производства лекарственных средств из числа лицензируемых видов деятельности. 10 октября этого года в ТПП обсуждался проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ „О лицензировании отдельных видов деятельности“. Заместитель руководителя Департамента регулирования предпринимательской деятельности Минэкономразвития Е. П. Ханова озвучила инициативу своего ведомства по сокращению списка лицензируемых видов деятельности на 49 пунктов. В этот список попало и производство лекарственных средств.»

Откуда-то возник слух, что решение быстро проведут через Правительство РФ и предоставят обсуждать в Госдуму депутатам, особенно скорым на популистские решения в предвыборный период.

А решение-то по сути революционное. Газета «Московские аптеки» решила выяснить: что же нас ожидает после отмены лицензирования производства ЛС?

Лекарства из подвала

Самое распространенное мнение состоит в том, что отмена лицензирования фармпроизводства приведет к росту на российском рынке количества недоброкачественных и поддельных лекарств. Этот вывод лежит на поверхности.

С. Г. Рожкова, заведующая Аптечного пункта № 4 ООО «Фармадент»: «К отмене лицензирования в сфере производства ЛС я лично отношусь резко отрицательно. Лекарства — особая форма товара, и отмена лицензирования их производства может привести к созданию дополнительных лазеек для не очень честных людей, и, грубо говоря, все кому не лень будут производить лекарства. Ничего подобного случиться не должно».

Денис, дистрибьютор одного из чешских фармпредприятий (не пожелавший назвать свою компанию): «Все в фармации должно быть лицензировано, и производство в том числе. Раньше было много серьезных отечественных торговых марок, заводы выпускали прекрасные препараты. Сейчас многие отечественные препараты мало кто берет — не доверяют технологиям производства. Если еще отменить лицензирование, то вообще будет беспредел. Тогда, мне кажется, на российском рынке только импорт будет пользоваться спросом».

Н. В. Габузова, начальник коммерческого отдела ООО АЗТ ФАРМА К.Б.: «Я, в том числе и как потребитель, резко против отмены лицензирования. Вы только представьте, что все желающие начнут лепить лекарства, от которых и жизнь, и здоровье зависит. Ведь нам не все равно, что мы едим, пьем, чем дышим, а в данном случае речь идет о производстве лекарств!»

Прокомментировать инициативу Минэкономразвития мы попросили С. Ю. Логачева, начальника отдела развития производства медицинских изделий Департамента промышленной и инновационной политики медицинской и биотехнологической промышленности Министерства промышленности, науки и технологий (Минпромнауки) РФ.

С. Ю. Логачев: Да, действительно, инициатива по отмене лицензирования имеет место. Мне пришлось отвечать на нее Минэкономразвитию. На мой взгляд, это крайне недальновидная позиция, тем более что во всем мире, по крайней мере во всех развитых странах, такое лицензирование есть. Нельзя допустить, чтобы предприятие, не доказавшее свое право, оснащенность, не показавшее квалификацию своих кадров, было допущено к производству ЛС и ИМН — товаров высших групп риска. Ведь, если у вас во время операции откажет наркозный аппарат, то человек умрет сразу. И с лекарствами то же самое. Да, теперь существует сертификация ЛС и ИМН, но это проверка одного изделия или опытной партии, никакого отношения к дальнейшему производству здесь нет. При лицензировании проверяется качество производства и то, что оно поддерживается на должном уровне. Поэтому и регистрация, и сертификация, и лицензирование — это необходимые составляющие обеспечения качества конечной фармацевтической продукции.

Корр.: В какой стадии сейчас находится рассмотрение вопроса об отмене лицензирования производства ЛС?

С. Ю. Логачев: Вопрос находится на обсуждении в Правительстве РФ. Кстати, отвечая Минэкономразвитию, мы не ограничились своим мнением, а провели опрос большинства ассоциаций производителей. Ведь мера направлена как раз на благо производителя, снижает для них некий барьер. Так вот. Большинство серьезных производителей, представляющих более 80% всего отечественного фармпроизводства, категорически против этой меры. Они считают, что она будет способствовать допуску на рынок недобросовестных производителей. Становится очень трудно конкурировать с тем, кто работает в подвале. У нас сегодня, к сожалению, развит подпольный бизнес производства ЛС, которым занимаются фирмы-однодневки. Поймать их невозможно: одни исчезают — появляются другие. Такая ситуация осложняет работу серьезных производителей, борющихся за свое имя и репутацию.

Несмотря на принятые усилия, количество фальсификатов на российском рынке увеличивается. По данным Департамента Государственного контроля лекарственных средств и медицинской техники Минздрава РФ за последние 4 года обнаружено 539 серий фальсификатов. 120 серий фальсифицированных лекарств 47-ми наименований зафиксировано в 2003 году. По словам заместителя Министра здравоохранения РФ А. В. Катлинского, выступившего на открытии конкурса «Платиновая Унция 2003», количество подделок на российском рынке растет. Два-три года назад фальсификаты составляли 2-3% рынка, в 2002 г. — 8-10%, а сейчас на нашем рынке 12-13% ЛС являются поддельными.

И это при действующей системе лицензирования, которую пока еще никто не отменял.

И мир узнал о GMP

Понятно, что столь смелое предложение Минэкономразвития обусловлено не только желанием убрать излишние административные барьеры. 13 августа 2003 г. состоялась встреча Президента РФ В. В. Путина с руководителями предприятий и организаций перерабатывающих отраслей. По итогам встречи Правительству РФ было дано поручение: с учетом требования российского законодательства о техническом регулировании в сфере производства лекарственных средств обеспечить переход на систему международных стандартов GMP; начать работу по подготовке международных соглашений с развитыми странами по взаимному признанию регистрации ЛС. Головным исполнителем по данному поручению стало Минпромнауки РФ.

Как российские производители относятся к переходу на GMP, и адекватная ли это альтернатива лицензированию, мы попытались выяснить в ходе опроса на выставке «Здравоохранение 2003».

Ирина Денисова, ведущий менеджер ООО «Уралстинол Био» (г. Екатеринбург): «Не отменят лицензирование, не может такого быть, потому что лекарства — это жизненно важная продукция, которая требуется каждый день. Мы резко против отмены лицензирования. Я не знаю, что такое GMP. Мы же русские, давайте говорить на родном языке, почему мы должны переходить на иностранные стандарты? Прежде чем что-то внедрять, нужно спросить тех людей, которые этим занимаются. А мы, производители, в результате остаемся в стороне. То, что принимается наверху, до нас доходит почему-то через год, через два, и для нас зачастую малоприемлемо».

О GMP фармацевтический мир узнал не год-два назад. Впервые требования GMP были сформулированы в США в 1963 г. Конец 60-х и начало 70-х годов стали временем широкого распространения концепции GMP во всем мире.

В нашей стране вопросами стандартизации организации и ведения процессов производства и оценки качества различных групп лекарственных средств стали заниматься в середине 70-х годов во Всесоюзном научно-исследовательском институте антибиотиков (в настоящее время: Государственный научный центр по антибиотикам — ГНЦА). В проведении комплексных исследований и организационно-методических работ на различных этапах участвовали также сотрудники ряда научно-исследовательских и проектных организаций и фармацевтических предприятий. Результатом этих исследований стала разработка семи типовых технологических и руководящих документов и методических указаний, некоторые из которых действуют до сих пор.

С 1991 г. в России действуют национальные правила GMP (РД 64-125-91), разработанные сотрудниками ГНЦА. В 1997 г. правила GMP России были пересмотрены. Проект документа тогда обсуждался и согласовывался с сотрудниками тех организаций и предприятий, которые активно занимались вопросами проектирования, организации или инспектирования производства в соответствии с требованиями правил GMP. На проект документа были получены положительные отзывы из Управления по контролю качества пищевых и лекарственных средств США и эксперта России во Всемирной организации здравоохранения. В феврале 1998 г. правила GMP России в виде ОСТа 42-510-98 были утверждены Министром здравоохранения РФ, а с 1 июля 2000 г. они были введены в действие совместным приказом Министра здравоохранения РФ и Министра экономики РФ.

Согласно Приказу № 512 от 2 декабря 1999 г. «О введении в действие стандарта отрасли ОСТ 42-510-98 „Правила организации производства и контроля качества лекарственных средств (GMP)“, с 1 июля 2000 г. „приемка в эксплуатацию вновь созданных и реконструированных предприятий-производителей, выдача лицензий этим предприятиям на производство, хранение и распространение ЛС и фармацевтических субстанций осуществляется в соответствии с требованиями ОСТ 42-510-98. Внедрение указанного стандарта в полном объеме должно быть обеспечено до 31 марта 2005 года, а для предприятий, производящих фармацевтические субстанции до 31 декабря 2008 г.“. По истечении указанных сроков предприятия, не прошедшие сертификацию по правилам GMP должны быть закрыты.»

Говоря коротко, GMP — это свод правил, очень подробно описывающих, как правильно устроить производство, чтобы на выходе получился качественный (безопасный и эффективный) продукт.

GMP для фармацевтических предприятий определяет параметры каждого производственного этапа — от материала, из которого сделан пол в цехе, количества микроорганизмов на кубометр воздуха до одежды сотрудников и маркировки, наносимой на упаковку ЛС.

По сути, GMP — это совокупность ряда российских ГОСТов и СНиПов (строительных, санитарных и пожарных норм). Однако есть в этом перечне и такие требования, которые российские стандарты не предусматривают. Например, создание «особо чистых цехов» — помещений с особым режимом фильтрации воздуха и входными шлюзами. Такие цеха в России строились, как правило, силами иностранных специалистов, причем в единичном количестве, для производства кремниевых кристаллов и микросхем. Однако GMP требует расфасовывать в таких цехах таблетки.

Нашим стандартам до европейских далеко

Нет смысла во всех подробностях излагать в настоящей статье правила GMP. Каждый желающий может самостоятельно ознакомиться с ОСТом 42-510-98. Этот ОСТ, даже будучи введен на российских фармпредприятиях, конечно, приблизит нас к мировому уровню, но только на самый первый, микроскопический шаг.

В рамках семинара «Фармтехпром-2003» Н. А. Ляпунов, заведующий лабораторией мягких и жидких лекарственных средств Государственного научного центра лекарственных средств (г. Харьков), который на Украине занимается переводом, адаптацией и изданием на русском языке зарубежных (европейских и американских) фармацевтических нормативных актов, отметил, что «система сертификации в цивилизованных странах включает следующие элементы: лицензирование и регистрацию ЛС, лицензирование производства и импорта ЛС на основании инспектирования на соответствие GMP, лицензирование дистрибьюторов на соответствие правилам GDP, независимый контроль качества, фармакологический надзор и сертификацию субстанций по Европейской фармакопее. Европейское законодательство сегодня включает 110 различных руководств по фармакологии, токсикологии и клиническим испытаниям. В ЕС разработано 45 руководств по обеспечению качества продукции и 22 руководства по биотехнологии. Кто у нас над этим работает? Никто».

Доклад Н. А. Ляпунова был посвящен проблемам регистрации дженериков, обращающихся на рынках СНГ. Многочисленные претензии к качеству этих препаратов объясняются, прежде всего, несовершенством контролирующего законодательства и отечественной нормативной базы в связи с ее несоответствием международным стандартам. Ситуация с этими препаратами наглядно демонстрирует сегодняшнее состояние российского фармпроизводства, которое и без отмены лицензирования благополучным не назовешь. Н. А. Ляпунов, в частности, отметил: «Правила, в соответствии с которыми ЛС попадают на рынки СНГ, в настоящее время не удовлетворяют международным нормам. Как отечественные, так и зарубежные препараты сравнительно легко регистрируются в СНГ. Поэтому в разработку ЛС предприятия-производители стали вкладывать минимальное количество денежных средств, и объем исследований, необходимых для адекватной оценки препарата, резко сократился. К разработке и экспертизе стали привлекаться недостаточно компетентные специалисты, более того, регистрируются фальсифицированные разработки, не подтвержденные экспериментальными исследованиями. В России и Украине стоимость регистрационного досье на дженерик колеблется от 500 долл. до 25 тыс. долл. США. В ЕС эта процедура стоит от 200 тыс. до 2 млн. долл. Есть разница? Что мы регистрируем?»

В дополнение к низкому уровню разработки следует отметить, что условия производства дженериков, внедряемых в государствах СНГ, не в полной мере соответствуют GMP, а условия производства дженериков в третьих странах никто не контролирует из-за отсутствия в России и Украине национальных инспекторатов по GMP. Кроме того, отсутствуют необходимые государственные законодательные нормативные акты, которые должны обязывать делать это.

Система фармнадзора в странах СНГ также не соответствует международным требованиям, после размещения ЛС на рынке побочные эффекты отслеживаются крайне недостаточно и практически не влияют на процесс регистрации и перерегистрации ЛС. Это уже привело к ряду негативных последствий: к невостребованности и почти вырождению фармацевтической науки, к отсутствию стимулов для технического переоснащения и развития многих производителей (зачем это делать, если и на плохом оборудовании можно выпускать продукцию), понижению качества ЛС (несмотря на тотальный контроль качества) и размещению на рынках стран СНГ некачественных, малоэффективных, потенциально небезопасных препаратов, т.е. к скрытому геноциду населения в обмен на быстрые деньги производителя.

Таким образом, разработка и внедрение в производство отечественными предприятиями современных дженериков вступили в противоречие с низким техническим уровнем производства, с низким уровнем стандартов и регуляторных требований, с отсутствием научной и методологической основы для разработки этих препаратов и с недостаточной квалификацией кадров, причем, в первую очередь экспертов, исследователей и производственных работников.

При существующем уровне разработки регистрационной документации стран СНГ прогнозировать качество, эффективность и безопасность дженериков крайне затруднительно. Не помогут в этом ни углубленные фармакологические, токсикологические исследования, ни расширенные клинические испытания. Продукт, который заранее запрограммирован на отсутствие качества, доказывай — не доказывай, таким и останется. Или серии будут выскакивать: то хорошая серия, то плохая. Положение усугубляется отсутствием адекватных требований к отчетам экспертов, которые составляют очень существенную часть регистрационного досье. По толщине отчет эксперта должен быть примерно таким же, как и документы, которые представляет производитель, а у нас это 1-2 странички».

Таким образом, проблему дженериков можно решить только в рамках гармонизации всей нашей системы сертификации ЛС с нормами Европейского союза.

Иными словами, внедрение на российских предприятиях правил GMP — это как косметический ремонт: пока не будет капитально перестроено все здание законодательства, переход на GMP будет оставаться дорогим и бессмысленным удовольствием, и не более того. А тут еще и лицензирование хотят отменить.

Очень дорогой стандарт

Если лицензирование производства ЛС действительно отменят, то у российских фармпроизводителей альтернатив не будет никаких: либо переходить на международные правила, либо закрываться. Пока у них еще теплится надежда, что если лицензирование останется, то и в дальнейшем, после 31 марта 2005 г., они смогут работать, пусть не долго, пусть еще какое-то время.

В. С. Горностаев генеральный директор ООО «БиолоТ» (С.-Петербург): «Конечно, мы против отмены лицензирования, потому что сертификат GMP получить очень трудно, ведь у нас небольшое предприятие. Сейчас есть лицензия, но она закончится в 2007 году. Я знаю, что постепенный переход на GMP будет с 2005 по 2010 гг. Один квадратный метр помещения, соответствующего правилам GMP, стоит 5 тыс. долл. Это очень дорогое удовольствие. Нам нужно сделать „чистую зону“ 300 квадратных метров. Вот и считайте — 1,5 миллиона долларов. Ну, не серьезно это, мы столько денег не наберем.»

Будем искать другие способы ведения бизнеса, постараемся диверсифицировать наше производство: то есть расширять его, разветвлять. Например, перейдем на производство для научных исследований, которое не требует международного разрешения. Будем выходить за рубеж с нашей продукцией, если она будет устраивать научно-исследовательские центры. Однако мы не сможем больше продавать продукцию для наших производств. Наше предприятие выпускает иммунобиологические препараты: сыворотки крупного рогатого скота, сыворотку лошадиную, эмбриональные сыворотки. Сейчас нашу продукцию приобретают заводы по производству вакцин, но после обязательного перехода на GMP и отмены лицензирования, производство нам придется сокращать, потому что НИИ покупают гораздо меньше, чем производственные предприятия.

Я достаточно законопослушный и не вижу возможности уйти от закона. Например, никто у меня без сертификата не купит материал для производства коревой детской вакцины. А подделки и сейчас есть. Например, мы официальный производитель эмбриональной сыворотки, но были и сейчас есть фирмы, которые, не имея разрешений и лицензий, производят аналогичную продукцию и продают ее в 2 раза дешевле. Мы монополисты по производству лошадиной сыворотки, во всей стране мы единственные имеем лицензию и фармстатью на производство сыворотки лошадиной для выращивания микоплазм. Нас не будет — и никто не будет производить. Как-то, наверное, предприятия выйдут из положения, им придется покупать то, что напрямую для производства этой вакцины не предназначено, какой-то суррогат. И наши люди будут умирать. Наверху, мне кажется, им это малоинтересно. Ну, нет у нас подходящих площадей — кто нам выделит помещение? Или кредит беспроцентный на развитие производства — кто даст? Никто не даст».

Опасения по поводу сокращения, а то и вовсе закрытия многих российских фармпроизводств высказывал не только директор из С.-Петербурга В. С. Горностаев.

Вот мнение юриста одного из российских фармпредприятий (пожелавшего остаться неизвестным): «Как человек, который занимается оформлением документов, я скажу, что лицензирование — процесс длинный, трудный, может быть и неплохо, что его хотят отменить. Но, как потребители, наверное, мы заинтересованы, чтобы лицензирование осталось. Сертификата GMP у нашего предприятия пока нет. Всем дали срок до 2005 г., но нужно вложить огромные деньги, чтобы переоборудовать производство. Требования GMP — это очень высокие требования, качество ЛС от этого только выиграет. Но на семинаре в Минздраве нам недавно сказали, что после перехода на GMP на многие российские предприятия можно будет просто повесить амбарные замки! По лицензии сейчас работают все, тогда как сертификатам GMP соответствуют единицы».

Жизнь после GMP

О дороговизне перехода на GMP все производители говорят в один голос. Поэтому очевидно, что работа по европейским стандартам приведет и к подорожанию лекарств. Например, фармпроизводители стран Восточной Европы при поддержке западных производителей перешли на международное сертифицирование несколько лет назад, и это привело к тому, что в этих странах сейчас практически отсутствуют ЛС стоимостью ниже 0,5 долл. То есть года через два, в 2005 г., к примеру, банальная зеленка в российской аптеке будет стоить не дешевле 15 р., а то и дороже.

С 1 мая 2004 г. в ВТО готовится вступить Латвия, эта страна также переходит на стандарты GMP, и следствием этого станет то, что с латвийского рынка лекарств исчезнут 262 наименования российских ЛС, самых дешевых, таких как цитрамон и активированный уголь. Сейм Латвии даже собирался рассматривать поправки к закону «О фармации», чтобы оставить на рынке эти так называемые «социальные» лекарства.

Однако такое впечатление, что, в отличие от латвийского сейма, российское правительство, Минэкономразвития в частности, судьба своего небогатого народа волнует мало. К отмене лицензирования и переходу на GMP не готовы все: у Минпромнауки и Минздрава нет адекватной нормативной базы и обученных кадров для обеспечения действительно европейской системы качества ЛС, у российского фармпроизводителя не хватает средств на модернизацию производства, а у русского человека нет денег на покупку в аптеке лекарств по европейским ценам. Создается такое впечатление, что отмена лицензирования форсированными темпами выгодна только: кустарям, заполняющим упаковки для лекарств неизвестно чем; западным фармпроизводителям, которые придут на российский рынок после того, как местные заводы закроются, и дистрибьюторам, которые работают с западными компаниями. Картина получается совсем уже какая-то некрасивая: рискнуть здоровьем народа ради выгоды довольно-таки узкого круга лиц. Тем более что никто так и не смог внятно ответить на вопрос: а как жить в тот счастливый промежуток времени, когда лицензирование уже отменят, а GMP еще не введут?

А может быть, неправда все это: GMP — реальность, которая приходит сегодня на каждое российское фармпредприятие, качество ЛС неуклонно растет, а лицензирование — это атавизм, бюрократический барьер, который действительно нуждается в отмене.

Выступая на одном из семинаров «Фармобращения-2003», начальник отдела госконтроля производства ЛС Департамента государственного контроля ЛС и медтехники Минздрава РФ А. В. Буран отметил, что «Россия, по некоторым прогнозам к концу следующего года готовится вступить в ВТО, именно с этим связано внедрение стандартов отрасли по правилам GMP. Однако механизма их внедрения не было. С 2000 г. Минздравом РФ было вновь лицензировано порядка 200 предприятий, и с 29 августа 2003 г. Минпромнауки обращалось на эти предприятия с требованием предоставить отчеты о внедрении стандартов GMP. Не более 10% предприятий предоставили эти отчеты, и из них где-то половина описали реальную ситуацию». А. В. Буран на семинаре «Техническое регулирование ЛС», прошедшем в Москве 12-13 ноября 2003 г. также отметил: «Существующий ОСТ (имеется в виду ОСТ 42-510-98 — Ред.) внедряется медленно: из более 800 предприятий, имеющих в России право на производство ЛС, лишь сотая часть может быть оценена в соответствии с GMP. Контроль за внедрением ОСТа осуществляется крайне слабо, в первую очередь из-за отсутствия достаточного числа квалифицированных инспекторов».

Правда, иногда столь нерадужные перспективы введения стандартов GMP в России вдруг начинают опровергать сами же российские производители. В частности, ЗАО «Брынцалов А», ОАО «Нижфарм», ОАО «Химико-фармацевтический комбинат „Акрихин“ и ЗАО „Верофарм“ заявили, что прошли инспекцию на соответствие отдельных своих производств требованиям GMP и получили соответствующие сертификаты.»

Какие российские фармпредприятия на настоящий момент действительно получили сертификаты GMP? На этот вопрос мы попросили ответить Н. К. Дараган, заместителя начальника Департамента промышленной и инновационной политики медицинской и биотехнологической промышленности Минпромнауки РФ: «Пока у нас ни одно предприятие не перешло на стандарты GMP. Это произойдет с 1 января или с 31 марта 2005 г. У Брынцалова не совсем тот сертификат. Была проведена проверка отдельного производства, но это не GMP. Это Минздрав, по-моему, выдал ему какой-то сертификат. Но срок его действия весьма ограничен — год или два, поэтому он уже закончился. Сейчас мы провели с инспекторами ВОЗ проверку отдельных производств на других наших трех предприятиях („Акрихин“, „Верофарм“, „Нижфарм“. — Ред.). Этим заводам выдано заключение соответствия проверенного производства требованиям GMP.»

Но я считаю, что именно лицензирование фармпроизводства является одним из необходимых условий для выхода на зарубежный рынок. Если Минэкономразвития хочет, чтобы наши предприятия со своей продукцией никогда не вышли на зарубежный рынок, значит они могут это сделать. Но, по-моему, сейчас мы их уже убедили, таких шагов не предпринимать.

Инициатива по отмене в данный момент лицензирования производства ЛС действительно очень странная. Настолько странная, что нас все время не покидает мысль: наверное, мы чего-то не знаем, есть какие-то другие государственные приоритеты и интересы».

От редакции: При попытке выяснить эти интересы в управлении общественных связей Минэкономразвития корреспонденту «МА» сообщили: «Вопрос по отмене лицензирования производства лекарственных средств в Правительстве РФ действительно рассматривался, и Правительство его не одобрило». Так что до 2005 г. можно пока вздохнуть с облегчением, зеленка не подорожает.

---