Статья: Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и новая коронавирусная инфекция: проблемы правового регулирования
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Статья: Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и новая коронавирусная инфекция: проблемы правового регулирования. https://bukva.ai/docs/statya-sanitarno-epidemiologicheskoe
(Винокуров В.А.)
(«Медицинское право», 2020, № 4)
САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОЕ БЛАГОПОЛУЧИЕ НАСЕЛЕНИЯ И НОВАЯ
КОРОНАВИРУСНАЯ ИНФЕКЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Винокуров Владимир Анатольевич, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Статья посвящена проблемам правового регулирования вопросов, связанных с ограничением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в связи с появлением и распространением в стране новой коронавирусной инфекции COVID-19.
Автором анализируются нормативные правовые акты, касающиеся санитарно-эпидемиологического благополучия населения и регламентирующие отдельные вопросы режима чрезвычайного положения и чрезвычайной ситуации как обстановки, сложившейся в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих.
На основании выводов о наличии нарушений федерального законодательства в статье сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», предполагающих закрепление законодательной возможности по введению ограничений прав и свобод человека и гражданина при условии распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация, меры и временные ограничения прав и свобод, новая коронавирусная инфекция COVID-19, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации.
Sanitary and Epidemiological Welfare of the Population and the Novel Coronavirus Infection: Legal Regulation Issues
Vinokurov Vladimir A., Honored Lawyer of the Russian Federation, LL.D., Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Saint-Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia.
The article is devoted to the problems of legal regulation of issues related to the restriction of human and civil rights and freedoms in the Russian Federation in connection with the appearance and spread of a new coronavirus infection COVID-19 in the country.
The author analyzes the normative legal acts related to sanitary-epidemiological welfare of population, and regulating certain issues of the state of emergency and emergency-like situation arising from the spread of the disease, representing a danger to others.
Based on the findings of violations of Federal legislation, the article contains proposals for amendments to the Federal law on March 30, 1999 No. 52-FZ «On the sanitary and epidemiological welfare of the population», which suggest fixing the legislative possibility of imposing restrictions on human and civil rights and freedoms in the event of the spread of a disease that is dangerous to others.
Key words: Constitution of the Russian Federation, human and civil rights and freedoms, sanitary and epidemiological welfare of the population, state of emergency, emergency situation, measures and temporary restrictions of rights and freedoms, new coronavirus infection COVID-19, chief state sanitary doctor of the Russian Federation.
В главе 2 Конституции Российской Федерации <1> зафиксированы основные права и свободы человека и гражданина. В ст. 41 Основного Закона страны, входящей в указанную главу, предусмотрено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1) и что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2).
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). Глава 2. Права и свободы человека и гражданина // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
Для удобства восприятия текста настоящей статьи Конституция Российской Федерации далее также именуется Основной Закон государства, Основной Закон страны.
Одновременно в ст. 55 и 56 Конституции России предусматривается возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в России. Так, в ч. 3 ст. 55 Конституции России говорится: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», а ч. 1 ст. 56 предусматривает возможность установления отдельных ограничений прав и свобод в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя и в соответствии с федеральным конституционным законом. При этом в ч. 3 ст. 56 Конституции России поименованы те права и свободы, которые не подлежат ограничению, то есть не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения.
Новая коронавирусная инфекция, поразившая определенную часть населения России и практически всех иных стран мира, заставила специалистов обратить внимание на деятельность государства, которая должна способствовать санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, особенно после объявления в мире пандемии инфекционного заболевания, получившего сокращенное наименование COVID-19 <2>.
<2> Всемирная организация здравоохранения 11 марта 2020 года объявила пандемией вспышку новой коронавирусной инфекции — COVID-19 (имевшей также код 2019-nCoV) // Информационный портал RT на русском. URL: https://ru.rt.com/flb9 (дата обращения: 23.04.2020).
Основным документом, регламентирующим деятельность государственных органов в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, определяющим права и обязанности граждан и должностных лиц в этой области, санитарно-эпидемиологические требования и необходимые мероприятия в указанной сфере, а также ряд иных вопросов, является принятый в 1999 г. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <3> (далее — Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
<3> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 1650.
Статья 4 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет, что этим актом регулируются отношения, «возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду». Интересно, что процитированный текст в буквальном смысле противоречит формулировке ст. 41 Конституции Российской Федерации, поскольку в Основном Законе государства говорится о праве каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, а не о праве только граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (исходя из смысла Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» можно предположить, что речь идет именно о гражданах России). О распространении данного документа на проживающих в стране иностранцев и лиц без гражданства в законодательном акте не говорится, что, на наш взгляд, не способствует верному пониманию не гражданами России, проживающими на территории нашего государства, складывающейся санитарно-эпидемиологической обстановки. Несмотря на конституционную норму, по которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62), в ряде федеральных законов прямо указывается, что нормы этих законов распространяются не только на граждан Российской Федерации, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства (см., например: Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <4> (далее — Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»); Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» <5>).
<4> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
<5> Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.
Рассмотрение Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в контексте борьбы с новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) обусловлено прежде всего тем, что различные ограничения, устанавливаемые для населения страны, основываются на предписаниях Главного государственного санитарного врача Российской Федерации и главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации <6>. Рассмотрим отдельные ограничения, которые в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» именуются ограничительными мероприятиями, законность деятельности названных должностных лиц и государственных органов в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также права и обязанности граждан, то есть, по сути, всего населения страны в данной области.
<6> Должность Главного государственного санитарного врача Российской Федерации занимает руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора), а должности главных государственных врачей по субъектам Российской Федерации — руководители территориальных органов Роспотребнадзора. См.: Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476) // СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999; Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.
Подразделения иных государственных органов и организаций, входящих в систему федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также их деятельность в настоящем исследовании не рассматриваются.
Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» не содержит норм, позволяющих вводить какие бы то ни было ограничения прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с указанным актом возможны лишь ограничительные мероприятия (карантин), под которыми понимаются «административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных» (абз. 15 ст. 1). Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей, в том числе решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации <7> (ч. 2 ст. 31).
Необходимо обратить внимание на то, что 1 апреля 2020 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <8>, дополняющие определение чрезвычайной ситуации, под которой теперь понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся не только в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, но и в результате распространения заболеваний, представляющих опасность для окружающих, «которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» (ч. 1 ст. 1). Поэтому возможность введения ограничений прав и свобод человека и гражданина в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, в российском законодательстве существует лишь при введении режима чрезвычайного положения, поскольку основанием для его введения являются также обстоятельства чрезвычайной ситуации. В Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <9> перечисляются конкретные права и свободы, которые могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (включая чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера), например: установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий (п. «б», «з» ст. 11, п. «б» ст. 13).
<8> СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; 2020. № 14 (часть I). Ст. 2028.
<9> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
Приведенные выше нормы позволяют сделать вывод о том, что при введении в установленном порядке режима чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, к которым относится обстановка, сложившаяся в результате распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, то есть заболевания, представляющего опасность для окружающих, установление ограничений прав и свобод человека и гражданина являлось бы законодательно обоснованным.
Возможность ограничения права граждан Российской Федерации (а не всех жителей страны) на свободу передвижения предусмотрена Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <10>, на который ссылается, в частности, Московский городской суд, отказывая гражданам в исках к мэру Москвы об отмене ограничений <11>. В ст. 8 указанного Закона установлено, что это право может быть ограничено «в соответствии с законами Российской Федерации» и в рассматриваемом нами случае «на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае распространения инфекционных... заболеваний... людей введены особые условия проживания населения и хозяйственной деятельности». Это означает, что названный Закон прямого действия не имеет, поскольку требуется специальный закон, который не только позволит ограничивать права человека и гражданина на свободу передвижения, но и определит порядок введения особых условий проживания населения и хозяйственной деятельности.
<10> Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.
<11> См., напр.: Режим самоизоляции признан здоровым. «Ъ» ознакомился с мотивировочной частью решения Мосгорсуда по искам к мэрии // Коммерсант. 2020. 7 мая.
В соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» главные государственные врачи (как руководители органов, составляющих систему федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора) при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, наделены полномочиями выносить мотивированные постановления:
- о госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
- проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;
- временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
- проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям;
- введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.
Одновременно ст. 10 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, постановлений, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, то есть в нашем случае постановлений Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а также изданных на их основе постановлений главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации.
Используя изложенные выше законодательные нормы, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в 2020 г. было издано несколько документов, направленных на недопущение распространения новой коронавирусной инфекции. Рассмотрим ряд постановлений Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, которые далее для удобства восприятия именуются в конкретном случае «Постановление».
Так, Постановлением от 24 января 2020 г. № 2 «О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV» <12> были выданы рекомендации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, которые позволяли заблаговременно определить медицинские организации (стационары) для госпитализации больных с подозрением на заболевание новой коронавирусной инфекцией, создать запас необходимых расходных материалов, лекарственных препаратов, дезинфекционных средств. Постановление от 31 января 2020 г. № 3 «О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV» <13> уже предписывало руководителям субъектов Российской Федерации обеспечить подготовку мест для организации непрерывного медицинского наблюдения сроком 14 календарных дней, организовать мероприятия по обеспечению усиленного дезинфекционного режима в сфере общественного питания и торговли продуктами питания.
<12> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 г. № 2 «О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV» // Российская газета. 2020. 29 января.
<13> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 3 «О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV» // Российская газета. 2020. 5 февраля.
Первые компенсационные меры населению в виде выдачи листков нетрудоспособности лицам, вернувшимся с территорий, где зарегистрированы случаи новой коронавирусной инфекции, в пределах 14 календарных дней с момента их возвращения появились в Постановлении от 2 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» <14>.
<14> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 3 марта 2020 года (дата обращения: 26.04.2020).
В Постановлении от 13 марта 2020 г. № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019» <15> содержатся поручения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), в том числе по обеспечению соблюдения противоэпидемического режима в образовательных организациях, возможности обеспечения перехода на дистанционное обучение, ограничению проведения массовых мероприятий.
<15> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 марта 2020 г. № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 17 марта 2020 года (дата обращения: 26.04.2020).
Обязанность лиц, прибывших на территорию Российской Федерации, сообщать о своих контактах за границей, обращаться за медицинской помощью на дому, выполнять требования изоляции сроком на 14 календарных дней содержится в Постановлении от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» <16>. В этом же документе прозвучало адресованное высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) требование: «Принять меры по введению режима повышенной готовности».
<16> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 19 марта 2020 года (дата обращения: 26.04.2020).
Следующее, завершающее серию актов по борьбе с новой коронавирусной инфекцией Постановление от 30 марта 2020 г. № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019» <17>, кроме уточнения мер, которые должны приниматься на уровне субъектов Российской Федерации, вводит ограничение для физических лиц: «Гражданам соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1 метра, в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси».
<17> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 1 апреля 2020 года (дата обращения: 26.04.2020).
Из изложенных в краткой форме актов Главного государственного санитарного врача Российской Федерации следует, что все предписания изданы с нарушением приведенных выше норм ст. 51 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», за исключением права на временное отстранение от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний, в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства, что реализовано в Постановлении от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019».
В соответствии со ст. 10 и 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации принимается: 1) Правительством Российской Федерации в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера; 2) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае отнесения возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера <18>. При этом в данном Федеральном законе отсутствует норма, по которой какое-либо должностное лицо уполномочено давать указание или советовать названным органам вводить или не вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Отсутствует подобная норма и в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором, как указывалось выше, предусмотрена лишь возможность ввести на определенной территории ограничительные мероприятия (карантин).
В отношении прав и свобод человека и гражданина необходимо отметить, что Главный государственный санитарный врач Российской Федерации также превысил свои полномочия, несмотря на то что для снижения угрозы заражения новой коронавирусной инфекцией существовала необходимость введения даже таких минимальных ограничений прав и свобод, как требование соблюдать изоляцию сроком 14 календарных дней и соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1 м. Для наглядного представления автором оформлена прилагаемая таблица «Виды решений, примененных в постановлениях Главного государственного санитарного врача Российской Федерации в отношении новой коронавирусной инфекции COVID-19» (см. табл.). За основу классификации решений были взяты исследования ученых в области административного права. Так, профессор Ю.М. Козлов, классифицируя правовые нормы по юридическому содержанию, выделяет нормы обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные <19>. В то же время профессор Ю.А. Тихомиров предлагает классифицировать правовые нормы по способу правового регулирования: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы учредительные, нормы общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы <20>. Из всего многообразия норм нас интересуют нормы рекомендательные, которые прямо обозначены в постановлениях в своем буквальном значении как рекомендации, и нормы обязывающие или нормы-поручения, которые не выделены словами «обязываю» или «поручаю», но при этом содержат указания, завуалированные словами «обеспечить», «организовать», «принять меры», «ограничить» «определить», «провести работу». Поэтому в таблице используются следующие понятия: 1) «поручения» — в отношении органов государственной власти как повелительная просьба; 2) «требования» — в отношении физических лиц как замена просьбы, выраженной в категорической форме; 3) «рекомендации» — в своем буквальном значении: как совет, пожелание.
<19> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 41 — 44.
<20> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 97 — 98.
Виды решений, примененных в постановлениях Главного
государственного санитарного врача Российской Федерации
в отношении новой коронавирусной инфекции COVID-19
К сожалению, нарушение законодательства в части соблюдения норм Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» не ограничилось изданием Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации своих постановлений. На основании предписания вышестоящего руководителя главными государственными санитарными врачами субъектов Российской Федерации издавались свои постановления, также содержащие требования, противоречащие российским законам. За пример возьмем Постановления Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу от 23 марта 2020 г. № 3 «О дополнительных мерах по снижению распространения COVID-19 в Санкт-Петербурге» (с изменениями, внесенными Постановлением от 05.04.2020 № 5) и от 13 апреля 2020 г. № 7 «О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной COVID-19, в учреждениях социальной защиты населения в городе Санкт-Петербурге» <21>.
<21> Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу. URL: http://78.rospotrebnadzor.ru (дата обращения: 30.04.2020).
В первом документе для медицинских работников Санкт-Петербурга вводится запрет «на осуществление деятельности по месту работы в медицинской организации и по совместительству либо по гражданско-правовым договорам в иных медицинских организациях» (в первоначальной редакции вводился запрет и на внутреннее совместительство, и на совмещение профессий, должностей); во втором документе руководителям учреждений предлагается «закрепить персонал за учреждением, исключить перевод персонала в другие учреждения», не разъясняя, каким образом это следует осуществлять. Подобные решения в императивной форме нарушают, с одной стороны, конституционное право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду (ст. 37 Конституции РФ, ст. 21 Трудового кодекса РФ), а с другой стороны, по сути, подменяют законодательный орган государственной власти Российской Федерации, вводя не предусмотренные законодательством о труде требования.
Следует обратить внимание на то, что Главный государственный санитарный врач по городу Санкт-Петербургу также превысил свои полномочия в части введения ограничений прав и свобод человека и гражданина, даже несмотря на то, что это было сделано в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции.
Проведенный анализ перечисленных нормативных правовых актов показал, что законодательство о чрезвычайном положении, включая вопросы, связанные с чрезвычайными ситуациями, никак не корреспондирует с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Включение в определение чрезвычайной ситуации фразы, касающейся распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, не решает данную проблему.
Для надлежащего правового регулирования вопросов, связанных с недопущением распространения инфекций, подобных новой коронавирусной, необходимо комплексно подойти к пересмотру всех нормативных правовых актов, которые используются органами государственной власти для сохранения жизни и здоровья людей. Как превентивную меру предлагается включить в Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» нормы, которые позволяли бы вводить ограничения определенных прав и свобод человека и гражданина в условиях эпидемии или пандемии, и порядок предоставления гарантий, связанных с вводимыми ограничениями. Эти нормы можно изложить, например, в новой ст. 31.1 в следующей редакции:
«Статья 31.1. Меры, временные ограничения и гарантии, применяемые при введении чрезвычайной ситуации или повышенной готовности в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих»
1. Указом Президента Российской Федерации при введении на всей территории Российской Федерации или ее части чрезвычайной ситуации, связанной с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:
а) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введена чрезвычайная ситуация, включая введение особого режима въезда на данную территорию и выезда с нее;
б) установление ограничений на осуществление отдельных видов экономической деятельности, включая изменение режима работы организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности;
в) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия, медикаментов и предметов первой необходимости;
г) запрещение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
д) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических мероприятий;
е) приостановление или изменение режима работы государственных и муниципальных органов.
Президентом Российской Федерации могут быть также даны поручения высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о принятии ими необходимых мер и временных ограничений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.
2. Постановлением Правительства Российской Федерации при введении на всей территории Российской Федерации или ее части чрезвычайной ситуации, связанной с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, может предусматриваться введение мер и временных ограничений, предусмотренных в пункте 1 настоящей статьи, за исключением подпункта «е» пункта 1.
3. Актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при введении на территории субъекта Российской Федерации или его части чрезвычайной ситуации, связанной с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений на соответствующей территории:
а) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введена чрезвычайная ситуация, включая введение особого режима въезда на данную территорию и выезда с нее;
б) установление ограничений на право посещения спортивных и культурно-массовых и других зрелищных мероприятий, включая выставки; учреждений культуры и искусства; физкультурно-спортивных организаций (залов, бассейнов, фитнес-центров); парков различных видов и других развлекательных организаций, а также учреждений культа;
в) установление ограничений на осуществление отдельных видов экономической деятельности, а также деятельности организаций, находящихся в собственности соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
г) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия, медикаментов и предметов первой необходимости;
д) установление специального режима представления услуг, предусматривающего очное присутствие лиц, включая образовательные услуги и услуги по перевозке пассажирским транспортом;
е) введение режима самоизоляции для определенных групп населения с обязательным обеспечением указанных лиц лекарственными средствами, продовольствием и предметами первой необходимости за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;
ж) запрещение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
з) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических мероприятий.
4. Основанием для введения указанными в пунктах 1 - 3 настоящей статьи должностными лицами и государственными органами конкретных мер и временных ограничений служат рекомендации Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
5. При введении временных мер и ограничений, установленных настоящей статьей, предусматриваются материальные и иные гарантии для лиц, на которых распространяются вводимые ограничения.
Материальные гарантии выплачиваются за счет средств соответствующего бюджета, и их размер не может быть менее:
300 процентов минимального размера оплаты труда — для лиц, осуществляющих трудовую деятельность;
200 процентов минимального размера оплаты труда — для лиц, не осуществляющих трудовую деятельность, включая детей, не достигших 18 лет, а также лиц, проходящих обучение в образовательных организациях по очной форме (за исключением образовательных организаций, обучение в которых связано с поступлением на военную службу), — до достижения ими 23-летнего возраста.
Порядок выплаты материальных гарантий определяется соответственно Правительством Российской Федерации или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Порядок предоставления иных (не материальных) гарантий определяется соответственно Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».
1. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Москва: Зерцало-М, 2001. 592 с.
2. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. Москва: Изд. М.Ю. Тихомирова, 2001. 652 с.
29.06.2020