Статья. «Проверка: инструкция по выживанию»

(Р.Шевченко)

(«Фармацевтическое обозрение», 2007, № 3)

ПРОВЕРКА: ИНСТРУКЦИЯ ПО ВЫЖИВАНИЮ

Практически каждый день в любую аптечную организацию могут нагрянуть проверяющие лица. Кто из них и что именно уполномочен проверять? На сегодняшний день законодательством определен довольно широкий круг государственных органов, обладающих правом контроля (надзора) за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В частности, Кодекс об административных правонарушениях (глава 22) содержит подробный перечень организаций, которые имеют право вести административное расследование, там же перечислены полномочия этих организаций. Однако в жизни, как обычно, все бывает сложнее...

Согласно букве закона

Общие принципы осуществления государственного контроля (надзора) за предпринимателями, в том числе и за аптечными учреждениями, со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и муниципальных властей регулируются Федеральным законом РФ от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 31.12.2005).

Отметим, что требования этого закона распространяются не на все виды контроля. Так, отдельными нормативно-правовыми актами регламентируются налоговый, бюджетный, банковский, транспортный контроль, отношения, связанные с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора.

За рамки закона выведены лицензионные виды контролей, контроль безопасности, обеспечения государственной тайны, карантинных мероприятий и некоторые другие. В пункте 1 ст. 3 Закона «О защите прав юридических лиц...» содержится исчерпывающий перечень видов контроля, не урегулированных данным нормативно-правовым актом.

С просьбой прокомментировать наиболее типичные ситуации, возникающие в ходе контрольных мероприятий, а также дать рекомендации, которые позволили бы свести к минимуму неприятные последствия проверок, мы обратились к генеральному директору ООО «СПС ФАРМ консалт» Сергею Снакину.

«При том, что все контрольные органы должны руководствоваться 134-м законом, требование это частенько нарушается, — сказал наш собеседник. — В наименьшей мере это относится к Росздравнадзору, который строго выдерживает все положения закона. Хочу отметить, что и контрольные органы потихоньку „подтягиваются“, начинают осваивать положения, касающиеся не только своих прав, но и обязанностей».

Проверки плановые и внеплановые

Мероприятия по контролю подразделяются на плановые и внеплановые. В целях проверки выполнения юридическими лицами и ПБОЮЛ обязательных требований законодательства, органом государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции могут проводиться плановые мероприятия по контролю в отношении одного лица не чаще одного раза в два года, причем в отношении субъектов малого предпринимательства такие мероприятия могут быть проведены не ранее, чем через 3 года с момента их государственной регистрации.

При выявлении нарушений обязательных требований в результате плановой проверки проводят внеплановую проверку, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся также в случаях получения информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, о возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, о загрязнении окружающей среды, о повреждении имущества, по обращениям граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей.

Ст. 8 Закона содержит ограничения полномочий проверяющих. Так, контролирующий орган не вправе проверять выполнение требований, не относящихся к его компетенции; требовать материалы (документы, образцы продукции), не относящиеся к предмету проверки, а также образцы продукции для проведения исследования (экспертизы) без оформления соответствующего акта или в количестве, превышающем установленные законодательством нормы. Также орган, осуществляющий надзорные мероприятия, не вправе проводить проверку в отсутствие ответственных лиц проверяемых юридических лиц или ИП; изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; распространять информацию, полученную в ходе проверки или представляющую охраняемую законом тайну и превышать установленные сроки проведения проверки.

«Обычно проверка начинается с так называемой контрольной закупки, — говорит Сергей Снакин. — Контрольные органы заходят в помещение аптеки и приобретают какой-либо препарат, как правило, рецептурного отпуска. Фармацевты зачастую отпускают эти препараты без рецепта, что является нарушением.»

СЛУЧАЙ ИЗ ПРАКТИКИ

Пожилой человек подходит к прилавку и просит отпустить ему нитроглицерин. На что фармацевт за первым столом спрашивает о наличии рецепта. Пожилой человек поясняет, что плохо себя чувствует, а рецепта с собой не захватил. Ему отпускают лекарство.

Но нередки и другие ситуации — когда такие действия фармацевтов провоцируют сами проверяющие.

Когда проверка выполняется корректно, подобное замечание фиксируется в акте как нарушение фармпорядка. Но если действия спровоцированы самими проверяющими, то руководителю аптеки рекомендуют обязательно отметить в акте мотивы и обстоятельства поступка своего сотрудника. Подобные провокационные действия особенно характерны для представителей органов МВД и других «залетных» проверяющих, которых Кодекс об административных правонарушениях не наделяет полномочиями проводить проверки.

Приказано проверить

Основаниями для проведения проверок служат распоряжения (приказы) органов государственного контроля (надзора). В таком распоряжении о проведении мероприятия по контролю, согласно ст. 7 указанного выше Закона № 134-ФЗ, должны быть в обязательном порядке указаны:

• номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю;
• наименование органа государственного контроля (надзора);
• фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю;
• наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого проводится мероприятие по контролю;
• цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю;
• правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;
• дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Органами исполнительной власти некоторых субъектов РФ установлены единые формы бланков для таких распоряжений. Распоряжение (приказ) о проведении проверки либо его заверенная печатью копия предъявляется руководителю или иному должностному лицу одновременно со служебным удостоверением. Необходимо отметить, что проверка может осуществляться только лицом, указанным в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю (надзору).

«Если на объекте нет ответственных лиц, проверку лучше не начинать, — рекомендует Сергей Снакин. — Дело в том, что генеральный директор, заведующий или заместитель заведующего учреждения, как правило, хорошо владеют ситуацией и поэтому могут координировать действия проверяющих на месте, вовремя предоставлять необходимые документы. Ведь проверяющие будут пытаться выявить движение товара, наличие соответствующей документации на этот товар, наличие сертификатов или документа с отметками об этих сертификатах. Некомпетентные сотрудники могут попросту „завалить“ проверку».

В отсутствие уполномоченных лиц фармацевту лучше отказать в проведении проверки и предпринять меры для вызова на место руководителей аптеки, а до их прибытия попросить проверяющих покинуть помещение аптеки. Такие действия фармацевта носят законный характер и соотносятся с Гражданским кодексом РФ. При этом проверяющие имеют право предпринять меры к тому, чтобы внутри аптеки все осталось неизменным на момент начала мероприятия: например, опечатать двери до прибытия руководства.

С прибытием на объект, уполномоченное лицо в обязательном порядке знакомится с содержанием приказа, чтобы выяснить задачи проверки и сроки ее проведения, сравнивает фамилии, записанные в приказе, с фамилиями в удостоверениях присутствующих. Если обнаруживается несоответствие хотя бы в одном из этих пунктов, проверяемая сторона в соответствии с законом № 134-ФЗ и Кодексом об административной ответственности вправе прекратить проверку и не предъявлять документов.

Кроме того, проверяемая сторона может заявить протест.

Для этого следует:

• во-первых, выяснить у проверяющих номер телефона их вышестоящего руководства и поставить это руководство в известность;
• во-вторых, отметить в акте обнаруженные несоответствия.

Поскольку проверяемое помещение является частной собственностью (на постоянной или временной основе) и в нем находятся материальные ценности, проверяющие, даже если речь идет об органах МВД, не имеют права оставаться в нем насильно. В подобной ситуации проверяющие могут лишь отметить в акте, что проверяемая сторона не обеспечила условий для проведения проверки (либо ее представители вели себя грубо, вызывающе).

Действия без согласия проверяющей стороны допускаются только при наличии постановления прокурора, а оно выдается в особых случаях.

При этом Сергей Снакин отметил, что необоснованный отказ от проверки является административным нарушением и может стать предметом соответствующего разбирательства.

Оформить результаты проверки и обжаловать действия должностных лиц

Согласно ст. 9 Закона «О защите прав юридических лиц...», по результатам проведенного мероприятия по контролю (надзору), проверяющим составляется акт установленной формы в двух экземплярах, один из них вместе с приложениями вручается проверяемому лицу под расписку либо почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Если в ходе проверки не было выявлено никаких нарушений, проверяемому лицу или его представителю необходимо потребовать отразить этот факт в акте проверки, для того, чтобы избежать в дальнейшем возможных недоразумений, а также уменьшить вероятность проведения внеплановой проверки. Если же какие-либо правонарушения выявлены, то в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях РФ (КоАП), в присутствии ответственного лица предприятия составляется протокол о правонарушениях в двух экземплярах, где, помимо четкого указания характера нарушения указываются также пункт, статья нормативного документа, за нарушение норм которого административным законодательством предусмотрены определенные санкции.

Нужно также иметь в виду, что административное приостановление деятельности назначается только судьей в случаях, предусмотренных отдельными статьями (например, если существует угроза жизни или здоровью людей).

Юридические лица и индивидуальные предприниматели в соответствии с положениями пункта 5 ст. 9 Закона № 134-ФЗ должны вести журнал учета мероприятий по контролю, в котором должностным лицом органа государственного контроля (надзора) в обязательном порядке производится запись о проведенном мероприятии по контролю с подробным описанием процедуры.

В случае нарушения проверяющими требований законодательства, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может обжаловать действия должностных лиц, проводящих мероприятия по контролю, посредством письменного обращения на имя руководителя соответствующего органа контроля, либо в судебном порядке.

Беспределу — организованный отпор

Под действие Закона «О защите прав юридических лиц...» подпадают проверки, проводимые Государственной инспекцией труда, Управлением государственного пожарного надзора, территориальными подразделениями Роспотребнадзора и Росздравнадзора, административно-техническими инспекциями, а также некоторыми другими органами.

По словам Сергея Снакина, чаще всего во время проверок некорректно ведут себя представители силовых структур. Наиболее частые визитеры аптек — Управление по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) и Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических и психотропных средств (Госнаркоконтроль).

Практика показывает: когда силовые структуры приходят на законных основаниях, то и вести себя стараются корректно. Но частенько эти люди приходят без необходимых документов. В таких случаях их действия характеризуются наглым и грубым поведением, попытками оправдать свои действия Законом «О милиции». Этот закон действительно позволяет осуществлять оперативные проверки, но только в разрезе оперативно-розыскной деятельности. И вот здесь руководитель аптечного учреждения должен обратить внимание представителей силовых органов на необходимость наличия заведенного на момент проверки оперативно-розыскного дела, предупредить гостей, что он потребует ознакомления с делом в УВД (где его обязаны предъявить).

В случае отсутствия приказа о проведении контрольной проверки или несоответствия его пунктов с реально предъявляемыми документами необходимо заявить официальный протест и изложить свою позицию в письме на имя руководящих лиц проверяющей организации.

«Беспределу, когда люди приходят, грубо говоря, заработать денег, ищут дураков от бизнеса и начинают их трясти, следует противопоставить четко обозначенную позицию — пообещать продолжить разговор в отделе милиции в присутствии вышестоящего начальства или даже в прокуратуре», — призывает Сергей Снакин. По его утверждению, такой организованный отпор, спокойный и на законном основании, как правило, действует на представителей силовых структур довольно отрезвляюще, и проверку они быстренько сворачивают.

Операция «фармаколог»

У фармацевтического сообщества еще свежа в памяти проведенная органами внутренних дел в период с 23 октября по 1 ноября 2006 г. федеральная комплексная оперативно-профилактическая операция «Фармаколог». Проверки объектов оптовой и розничной торговли фармацевтической продукции проводились на территории всей страны. Одна из основных задач операции — выявление и пресечение в лечебных и аптечных учреждениях, а также в других организациях, правонарушений, связанных с оптовой и розничной торговлей фальсифицированными, забракованными и недоброкачественными лекарственными средствами.

В итоге МВД рапортовало, что за время операции выявлено правонарушений в несколько раз больше, чем Росздравнадзором и его территориальными подразделениями за весь 2005 г.

СЛУЧАЙ ИЗ ПРАКТИКИ

Во время одной из проверок представители МВД, обнаружив, что заключение Управления государственного пожарного надзора просрочено, потребовали получить новое. Но такое заключение выдается сроком на шесть месяцев и только для получения лицензии. Владельцам аптечных учреждений приходилось обращаться в Управление повторно, с просьбой выдать новое заключение, что встречало полное непонимание со стороны пожарных служб.

Представители МВД требовали наличия сертификата на товар. Между тем, в соответствии с приказом министра здравоохранения, аптека не обязана хранить у себя сертификат. Достаточно иметь протокол согласования цен или приложение к накладной, где поставщик вписывает по каждой партии номер сертификата.

За 10 дней работы сотрудниками ОВД было обнаружено 26419 фактов хранения и реализации некачественных лекарственных препаратов и других товаров аптечного ассортимента. Кроме того, выявлено 3332 нарушения условий хранения и отпуска других товаров аптечного ассортимента, в том числе 773 нарушения, связанных с биологически активными добавками.

Установлено 115 учреждений и организаций, осуществлявших оптовую и розничную торговлю лекарственными средствами без лицензии на фармацевтическую деятельность.

По результатам проверок возбуждено 618 уголовных дел, в том числе 319 — по фактам незаконного оборота наркотических, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ, 77 — по фактам подделок бланков, рецептов, личных медицинских книжек и других документов, 53 — за производство, хранение и сбыт продукции, не отвечающей требованиям безопасности, 27 — по фактам мошенничества.

Сергей Снакин считает, что «месячники», подобные «Фармакологу», не нужны вовсе: «Сотрудники милиции занимались несвойственной им работой, сама операция была организована из рук вон плохо и поэтому превратилась в сплошную кампанейщину. Люди, с одной стороны, работали для „галки“, а с другой, многие пытались нагреть руки, получить откаты от аптечных учреждений».

«Если уж милиция берется проверять фармпорядок и подменять собой Росздравнадзор и Роспотребнадзор, необходимо проводить такие мероприятия совместно со специалистами, которые объясняли бы на месте порядок проведения проверки», — считает Сергей Снакин.

Ваше право — не допускать «ваше право»

В последнее время участились проверки аптечных учреждений со стороны общественных организаций, в частности, некоего Центра защиты прав потребителей и предпринимателей «Ваше право». Юристы считают эти мероприятия незаконными, потому что по статусу общественная организация не обладает полномочиями государственной контрольной службы. Право предпринимателей — допустить или не допустить на объект такого рода проверяющих.

Случаются ситуации, когда представители общественных организаций приходят с угрозами сообщить об аптечном учреждении в прокуратуру или милицию и апеллируют к Закону «О защите прав потребителей». Но именно этот закон предписывает членам общественных организаций не проводить незаконные проверки бизнеса, а, работая с потребителями, собирать информацию, анализировать ее и обращаться с жалобами в суд, МВД, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, добиваться проверок именно этими организациями.

Росздравнадзор уже выразил свою позицию по поводу подобных действий общественных организаций, назвав их незаконными. При этом было отмечено, что контрольные органы имеют право привлекать специалистов из общественных организаций, но только тех из них, кто владеет дипломом провизора или санитарного врача. При этом контрольные органы выдают им такие же предписания, как и своим сотрудникам. В случае предъявления подобного предписания аптечное учреждение обязано предоставить возможность провести проверку.

«По опыту я знаю, что представители общественных организаций приходят в аптеку, пишут акты и начинают ими шантажировать руководителей или предлагают дополнительно за определенную сумму помочь устранить эти недостатки, провести платную консультацию. Это называется „навязыванием услуг“, и его сам же Закон „О защите прав потребителей“ именует незаконным. Пользуясь правовой безграмотностью наших аптекарей, общественные организации пытаются оказывать на них давление. Делается это с целью вымогательства. Это мошенники, которые прикрываются общественными интересами. Подобные проверки необходимо прекратить, поскольку такая незаконная деятельность компрометирует институт защиты прав потребителей», — говорит Сергей Снакин.

Рецепты на бумажках

В последнее время в адрес работников аптек звучат обвинения в том, что они отпускают без рецепта не только безрецептурные препараты, как это предусмотрено законодательством, но и рецептурные лекарства. Есть целая категория аптечных объектов, которые не имеют права отпускать что-либо по рецепту, — это аптечные киоски. Те же, что обладают таким правом, хранят обычно только рецепты на бесплатные и льготные препараты и ЛС, подлежащие предметно-количественному учету.

СЛУЧАЙ ИЗ ПРАКТИКИ

На просьбу больного выписать рецепт врач говорит: «У нас в поликлинике нет бланков рецептов. Есть только государственные бланки на бесплатные льготные и подлежащие предметно-количественному учету ЛС». Врач выписывает рецепт от руки на обычном листочке бумаги, на котором отсутствует печать.

Законодательство не запрещает отпуск ЛС по таким бумажкам, которые называются «рецептами необязательного учета». Закон не заставляет аптеку хранить такой рецепт, но при этом контролирующие органы требуют не отпускать без нее ЛС. Для наведения порядка в этой сфере нужно, чтобы в каждом лечебном учреждении появились стандартизованные номерные бланки обязательного учета, которые бы заполнялись врачом не вручную, а на компьютере. В таком случае аптека обязана будет их требовать и хранить, считает Сергей Снакин.

Контрольные органы защищают свои интересы, а не интересы государства

Во многих случаях контрольные органы действуют непрофессионально, что Сергей Снакин объясняет их «заточенностью» на собирание денег. «Скорее всего, сказывается привычка не наказать конкретное учреждение и руководителей, а „срубить“ с них денег, получить преференции, подарки, откаты, — говорит Сергей Снакин. — Непрофессионализм чиновников выливается в то, что даже если по результатам проверки выявлены явные нарушения, заведенное административное дело заканчивается ничем — разваливается, часто не дойдя до суда. Нужно уметь не только обнаружить нарушение, но и доказать вину нарушителя, знать процессуальные нормы, уметь доводить дело до конца. Но их задача — скомпрометировать предпринимателя, а потом путем угроз выдавить из него какие-то средства. Вся их кипучая деятельность направлена не на защиту интересов государства, а на защиту личных интересов, иначе говоря, это использование служебного положения в корыстных целях».

У этой проблемы есть и обратная сторона. Многие недобросовестные бизнесмены пользуются некомпетентностью проверяющих органов, понимая, что даже при выявлении у них нарушения доказать вину дилетантам от контрольных органов будет сложно. Особенно когда интересы ответчика защищает многоопытный квалифицированный юрист.

«Скорая помощь» для аптек

У больших компаний есть свои юристы, а маленьким компаниям содержать юриста не по средствам, да и собственные юридические познания, как зачастую оказывается, ничего не дают. Именно для таких участников рынка Сергей Снакин считает лучшим решением создание практикующей и бесплатной консультационной службы. Подобная небольшая и по себестоимости недорогая служба могла бы состоять из двух-трех юридически квалифицированных специалистов. Чтобы в случае нагрянувшей проверки руководитель аптечного учреждения мог снять трубку и оперативно получить пошаговую консультацию. Такая «служба спасения» или «скорая помощь» помогла бы многим минимизировать удары и определить последовательность действий.

---