Статья: Проблемы защиты законных прав юридического лица при проведении проверок контролирующими органами
Актуально на 07.11.2026.
Как цитировать: Статья: Проблемы защиты законных прав юридического лица при проведении проверок контролирующими органами. https://bukva.ai/docs/statya-problemy-zaschity-zakonnyh-prav
(Кузин С.Г., Колядко Э.А.)
(«Медицинское право», 2020, № 4)
Кузин Сергей Геннадьевич, кандидат медицинских наук, начальник государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Бюро судебно-медицинской экспертизы».
Колядко Элина Абдуллаевна, заведующая организационно-методическим отделом государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Бюро судебно-медицинской экспертизы».
В статье рассматривается проблема защиты законных прав судебно-медицинского экспертного учреждения при проведении проверок контролирующими органами исполнения требований, предписанных СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность».
Ключевые слова: судебно-медицинское учреждение, санитарные правила и нормы, управление Роспотребнадзора, административное законодательство, проверка деятельности юридического лица, юридическая защита прав организации.
Issues of the Protection of Legal Rights of Legal Entities in Carrying Out Audits by Controlling Authorities
Kuzin Sergey G., PhD in Medicine, Head of the State Budgetary Healthcare Institution of the Arkhangelsk Region Forensic Examination Bureau.
Kolyadko Elina A., Head of the Organizational and Methodological Department of the State Budgetary Healthcare Institution of the Arkhangelsk Region Forensic Examination Bureau.
The article deals with the problem of protecting the legal rights of a forensic medical institution when conducting inspections by the monitoring bodies of the institution's performance of the requirements prescribed in SanPiN 2.1.3.2630-10 «Sanitary and epidemiological requirements for organizations engaged in medical activities».
Key words: forensic institution, sanitary rules and norms, directorate of the Russian Federal Service for Surveillance on Consumer Rights Protection and Human Wellbeing, administrative legislation, verification of operations of a legal entity, legal protection of corporate rights.
При осуществлении государственными бюро судебно-медицинской экспертизы уставной деятельности руководители учреждений сталкиваются с частыми плановыми и внеплановыми проверками соблюдения требований федерального законодательства со стороны контролирующих органов.
В целях реализации своих полномочий должностные лица контролирующих органов осуществляют проверочные мероприятия в части соблюдения и исполнения юридическими лицами требований федерального, регионального законодательства.
Как правило, с учетом специфики медицинской организации юридическим лицам необходимо исполнять не только требования законов, но и требования подзаконных актов, как, например, требования, предусмотренные СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность» (далее — СанПиН 2.1.3.2630-10) <1>. Однако ряд требований, предписанных СанПиН 2.1.3.2630-10, не могут быть соблюдены в полном объеме Бюро СМЭ, так как они либо не предусмотрены уставной деятельностью организации, либо просто неисполнимы.
<1> СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 36.
Так, п. 1.3 главы 1 СанПиН 2.1.3.2630-10 указывает на то, что медицинская деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам и нормативам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности. Однако такое требование Роспотребнадзора по результатам проверки, как «обязанность бюро СМЭ получить положительное санитарно-эпидемиологическое заключение», при обжаловании исключалось в судебной практике мировым и федеральным судом. При этом мы неоднократно сталкивались с ситуацией, когда при одних и тех же условиях выдавалось положительное санэпидзаключение для отделения патанатомии больницы и отрицательное для отделения бюро СМЭ.
Требования контролирующих органов подлежат корректировке и в части п. 06.020.3 «Прочие работы и услуги», так как согласно Определению Верховного Суда РФ от 16 сентября 2004 г. № КАС04-451 судебно-медицинская экспертиза по материалам уголовных, гражданских, административных, арбитражных дел не может в принципе создавать угрозу для жизни и здоровья людей, поскольку не является, собственно, медицинским вмешательством, в связи с чем не подлежит лицензированию деятельности, так как в соответствии с ч. 3 ст. 216 КАС РФ <2> данное положение на сегодняшний день остается незыблемым, и решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта ни постановлением Правительства РФ, ни приказом Министерства здравоохранения.
<2> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
В практике работы региональных отделений бюро СМЭ осуществляются систематические выезды врачей — судебно-медицинских экспертов в отдаленные районы на место происшествия, место обнаружения трупа и проведение там судебно-медицинских экспертиз, которые осуществляются в нелицензированном здании, строении, сооружении, помещении.
В нашем регионе к такой территории можно отнести побережье моря, где места предполагаемого преступления или обнаружения умершего находятся в отдаленном от ближайшего морга медицинской организации населенном пункте и в связи с невозможностью транспортировки проведение судебно-медицинского экспертного исследования на месте обнаружения тела происходит в сарае, бане и т.п., то есть в неприспособленных сооружениях, и оправдывается крайней необходимостью.
С учетом положения п. 13 Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 12 мая 2010 г. № 346н, в случае, если транспортировка объектов исследования невозможна, орган или лицо, назначившее экспертизу, обеспечивает эксперту беспрепятственный доступ к объектам непосредственно на месте и возможность их максимально полноценного исследования.
Конечно, вопрос о получении положительного санитарно-эпидемиологического заключения по приспособленным сооружениям перед медицинской организацией не стоит, что, соответственно, не дает права на получение лицензии на осуществление там судебно-медицинской деятельности.
Эти коллизии позволяют контролирующему органу выявлять допущенные бюро СМЭ нарушения соответствующих требований. Однако при судебном рассмотрении такие правонарушения справедливо расценивались как крайняя необходимость.
Общеизвестно, что СанПиН 2.1.3.2630-10 включает в себя требования как к патолого-анатомическому отделению, так и к отделению Бюро СМЭ. В этой связи на практике контролирующие органы указанные требования не разделяют между собой, считая, что раз требования, включенные в п. 10.16 СанПиН 2.1.3.2630-10, не конкретизированы, то, соответственно, они налагаются без каких-либо исключений как на патолого-анатомическое отделение, так и на отделение судебно-медицинской экспертизы различных по своему назначению медицинских организаций. При этом для проверяющего оказалось не важным, вменено ли в обязанность, в том числе федеральным законодательством, этим отделениям, исходя из структуры организации, проводить те или иные работы, услуги. Так, например, отделения судебно-химическое, судебно-гистологическое в большинстве бюро СМЭ за редким исключением функционируют в областных центрах.
Согласно п. 10.16.2 СанПиН 2.1.3.2630-10 помещения для вскрытия инфицированных трупов должны быть изолированными и иметь отдельный вход снаружи. Очевидно, что патологическая анатомия и судебно-медицинская экспертиза — две абсолютно разные специальности, и, скорее всего, в данный пункт правил необходимо было бы также внести ясность.
С учетом специфики организации направление трупов на вскрытие с прижизненно установленным диагнозом инфекционного заболевания невозможно, так как такой диагноз устанавливается в условиях стационара, реже — поликлинического учреждения, и в случае смерти данные исследования являются прерогативой патанатомии. Правоохранительные органы изначально не располагают информацией о состоянии здоровья при жизни, поэтому указанные трупы с инфекционными заболеваниями, в том числе скрыто протекавшими, могут поступить в бюро СМЭ только в общем порядке, без какой-либо предварительной информации о заболевании.
Кроме того, на нашей территории на протяжении длительного времени действует межотраслевое соглашение (между МЗ и Роспотребнадзором), в соответствии с которым трупы с инфекционными заболеваниями должны направляться только в специализированный морг психиатрической больницы для патолого-анатомического исследования, минуя бюро СМЭ. Несмотря на всю ясность данного соглашения, должностные лица контролирующего органа на протяжении пяти лет подряд указывали в акте проверки на нарушения п. 10.16.2 СанПиН 2.1.3.2630-10 в отношении бюро СМЭ, требуя от балансосодержателя реконструкции здания, находящегося в государственной собственности.
Исполнение требований п. 10.16.6 СанПиН 2.1.3.2630-10, по нашему мнению, должно избирательно вменяться в обязанность только патолого-анатомическим подразделениям районных и городских больниц, так как судебно-медицинская служба не занимается изъятием и исследованием биопсийного материала, являющегося прерогативой патологической анатомии. Поэтому и требование оборудования специального помещения в районных подразделениях бюро СМЭ для хранения биоптатов не основано на законе. Данный тезис в различных судебных инстанциях нам пришлось также доказывать целых пять лет, до тех пор, пока территориальное Управление Роспотребнадзора в конце концов самостоятельно в ходе судебного заседания по мягкому предложению председательствующего судьи не исключило данный пункт нарушений из акта проверки.
Обращает на себя внимание явное различие в подходе к проверкам и трактовка положений СанПиН самими работниками Роспотребнадзора в различных подразделениях на одной и той же территории области. Так, требования для одних судебно-медицинских отделений были обязательными и внесены в перечень нарушений и были необязательными для других, то есть отсутствовали в акте проверки и в вынесенном предписании, что может свидетельствовать об избирательном подходе, использовании двойных стандартов либо просто непонимании.
В распоряжениях и актах проверок контролирующих органов нами ежегодно выявлялись нарушения федерального законодательства в действиях проверяющих лиц, которые мы указывали в своих возражениях. В полученных ответах должностные лица Роспотребнадзора фактически подтверждали нашу точку зрения, указывали, что данные нарушения требований федерального законодательства имеются, однако не являются значительными. Нами неоднократно выявлялись недостатки в оформлении распоряжений о проведении плановой и внеплановых проверок и актов проверок в отношении бюро СМЭ. В качестве примера можно привести следующее: согласно п. 3 распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица уполномоченными на проведение проверки назначались шесть должностных лиц Управления Роспотребнадзора и его подразделений. В акте проверки в абзаце «Лица, проводившие проверку» обнаруживалось отсутствие фамилий ранее привлеченных к проверке должностных лиц и указывалось всего лишь четыре должностных лица. На листе 4 того же акта проверки в абзаце «Подписи лиц, проводивших проверку» было обозначено уже три должностных лица (фамилия одного должностного лица из четырех отсутствовала). Но более того, в итоговой части акта проверки стояла подпись лишь одного должностного лица. Подписи других должностных лиц отсутствовали вовсе. В другом случае нам были предъявлены со стороны проверяющих лиц различные варианты одного и того же акта проверки.
Между тем в соответствии с подп. 2 п. 31 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16 июля 2012 г. № 764 (далее — Административный регламент), в распоряжении о проведении проверки указываются: фамилии, имена, отчества (при наличии), должности должностного лица (должностных лиц) Роспотребнадзора, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций. Согласно подп. 4 п. 60 Административного регламента в акте проверки указываются фамилии, имена, отчества и должности сотрудников Роспотребнадзора, проводивших проверку. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <3> (далее — Закон № 294-ФЗ) в акте проверки указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку. Согласно п. 9 ч. 2 ст. 16 Закона № 294-ФЗ в акте проверки указываются также подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.
<3> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
В соответствии с подп. 2, 3 п. 7 Административного регламента при проведении проверки должностные лица Роспотребнадзора в том числе обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы лиц, подлежащих проверке, а также проводить проверку на основании распоряжения о ее проведении в соответствии с ее назначением.
Согласно ч. 2 ст. 18 Закона № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится.
Вследствие несоблюдения указанных требований после юридической оценки представленных должностными лицами Роспотребнадзора документов по проведенной проверке в 2016 г. мировой судья принял беспрецедентное в нашей практике решение о прекращении административного дела по ч. 2 ст. 19.20 КоАП РФ за отсутствием состава административного правонарушения.
Необходимо отметить в данной статье то, что бюро СМЭ в районах области занимает помещения моргов больниц на основании договоров безвозмездного пользования. Роспотребнадзором систематически вменялась бюро СМЭ обязанность по реконструкции этих зданий, увеличению площадей помещений, замене крыши, строительству новых секционных. Причем на протяжении всех пяти лет контролирующий орган не предпринял усилий проверить сами больницы на предмет соответствия зданий патолого-анатомических отделений требованиям СанПиН, применяя избирательный подход и не предъявляя требований к медицинским организациям, в чьем оперативном управлении находятся здания и сооружения. Данные выявленные нарушения нами обжалованы в судах, где найдено понимание, соответствующее духу закона, что в конечном итоге свидетельствовало о неэффективности проведенных проверок, непонимании задач на местах, а решение действительно имеющейся проблемы содержания моргов оставлено без какого-либо прогресса.
Не можем не отметить свою работу за период осуществления плановой и последующих ежегодных внеплановых проверок, проводящихся по контролю ранее выданных предписаний в части защиты прав юридического лица. Бюро СМЭ в суде не было привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.20 КоАП РФ. Любые незаконные, по нашему мнению, решения обжаловались в апелляционной инстанции, где, как правило, суд правильно применял нормы права.
С учетом наработанной положительной судебной практики с целью конструктивного подхода к решению общих задач ниже схематично отражены взаимоотношения юридического лица и территориального Управления Роспотребнадзора, при исполнении которых можно исключить множество выявленных, по мнению проверяющих, нарушений и необоснованное привлечение юридического лица к административной ответственности (рис. 1).
Взаимоотношения юридического лица и территориального
Управления Роспотребнадзора, исключающие множество
нарушений и необоснованное привлечение юридического лица
к административной ответственности
| Плановая/внеплановая проверка | ||||
 | ||||
| В случае выявления нарушений требований санитарно-эпидемиологического законодательства акт проверки, предписание, исковое заявление | ||||
| Меры обжалования действий | ||||||
 |  |  |  | |||
| Прокуратура | Арбитражный суд | Возражения на акт проверки | Районный суд | |||
29.06.2020