Статья: Проблемы применения юридической ответственности в сфере здравоохранения
Актуально на 06.11.2026.
Как цитировать: Статья: Проблемы применения юридической ответственности в сфере здравоохранения. https://bukva.ai/docs/statya-problemy-primeneniya-yuridicheskoy
(Внукова В.А.)
(«Медицинское право», 2018, № 4)
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Внукова Валентина Арсентьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Белгородского университета кооперации, экономики и права (г. Белгород).
Рассматривается возможность привлечения работника к дисциплинарной и административной ответственности за совершение правонарушения при осуществлении трудовой деятельности. Тотальная стандартизация в здравоохранении ведет к усилению государственного контроля и увеличению числа дел о привлечении к административной ответственности. Анализируются основания для привлечения к ответственности за совершение такого проступка, возможные сочетания разных видов ответственности, применяемые в отношении работника. Рассматривается вопрос о роли, значении, порядке применения и необходимости применения дисциплинарной и административной ответственности в отношении медицинских работников. Предлагается разделять правонарушения на публичные и непубличные, что позволит исключить необходимость применения двух карательных видов ответственности за совершение одного проступка физическим или должностным лицом.
Ключевые слова: административная ответственность, дисциплинарная ответственность, стандарт, государственный контроль, проверки.
Issues of Legal Liability Application in Healthcare
Vnukova Valentina A., Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor of the Department of Civil Law and Procedure of the Belgorod University of Cooperation, Economics, and Law (Belgorod).
The possibility of bringing an employee to disciplinary and administrative responsibility for committing an offence in the course of employment is considered. Total standardization in health care leads to strengthen state control and to an increase in the number of cases of bringing to administrative responsibility. The grounds for bringing to responsibility for Commission of such offense, possible combinations of different types of responsibility applied concerning the worker are analyzed. The role, significance, application and necessity of disciplinary and administrative responsibility in respect of health-care workers is considered. It is proposed to divide the offense into public and non-public, which will eliminate the need for the use of two punitive types of liability for one offense by an individual or an official.
Key words: administrative responsibility, disciplinary responsibility, standard, national audit office, audit.
В последние годы в Российском законодательстве наблюдается стремление к стандартизации и детальному регулированию действий работников социально значимых отраслей. В сфере охраны здоровья граждан и фармации, например, это проявляется в строгой государственной регламентации работы каждого сотрудника, начиная с главного врача (принят профессиональный стандарт), его заместителей и заканчивая санитарками и уборщицами. Действия врачей стандартизированы настолько, что фактически любое отступление от схемы лечения должно сопровождаться солидным обоснованием, чаще всего согласованным с врачебной комиссией и руководством. Обоснованием этого подхода является провозглашенный в Федеральном законе № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» лозунг о том, что объем медицинской помощи для застрахованных граждан должен быть одинаковым в любом регионе и в любой медицинской организации.
Следствием детальной стандартизации лечения, финансирования и других действий (например, общения с медицинскими представителями) стала необходимость более скрупулезного контроля этой деятельности надзорными государственными органами. Саморегулирование в сфере охраны здоровья пока только зарождается и не может обеспечить выполнение стандартов.
Количество проверяющих сложно увеличить из-за ограниченного бюджета, да и бизнес-структуры возражают против этого. В качестве решения правительство предложило разработать и внедрить в практику риск-ориентированный подход к осуществлению надзорной деятельности, т.е. установить периодичность плановых проверок в зависимости от присвоенной категории риска. Очевидно, что наибольший риск представляют государственные медицинские организации, оказывающие максимальный объем наиболее ответственных и рискованных видов медицинской помощи, и, следовательно, рассчитывать на сокращение числа плановых проверок им вряд ли следует.
Одновременно с изменениями в организации надзорной деятельности наблюдается усиление ответственности за правонарушения в сфере охраны здоровья граждан. Причем здесь речь идет не о росте числа дел о привлечении медицинских организаций к гражданско-правовой ответственности, инициированных лицами, которым была предоставлена некачественная услуга, а об увеличении числа собственно составов административных правонарушений, субъектами ответственности по которым являются лечебные и фармацевтические организации и их сотрудники <1>. Наблюдается рост числа медицинских работников, привлекаемых к уголовной ответственности за совершение преступлений в профессиональной сфере. В обществе существует запрос на привлечение к ответственности медицинских работников, желание наказать тех, кто невнимательно отнесся к проблеме пациента, не назначил дешевое, но эффективное лекарство, заставил ходить по кабинетам и долго сидеть в очереди. С точки зрения пациентов именно врач виновен во всем этом.
<1> Внукова В.А. К вопросу об административной ответственности за нарушение законодательства в сфере здравоохранения // Медицинское право. 2017. № 6. С. 49 — 53.
Высказывание о том, что врач заполняет медицинскую карту и историю болезни для прокурора, которое было в ходу среди врачей и студентов-медиков лет 10 — 15 назад, изменилось: вся медицинская документация оформляется для прокурора и проверяющих. За 10 — 15 минут, которые отведены на прием пациента, врач физически не успеет ознакомиться с записями, которые сделаны в медицинской документации другими специалистами. То есть больной отошел на второй план, главным стало правильное оформление документов.
В сфере оборота лекарственных препаратов наблюдается похожая тенденция. Государство все более детально регламентирует действия сотрудников организаций, занимающихся обращением лекарственных средств. Приняты «Правила надлежащей аптечной практики» <2> (далее — Правила надлежащей аптечной практики), «Правила надлежащей практики хранения и перевозки лекарственных препаратов для медицинского применения» <3> (далее — Правила хранения и перевозки) и др. Вводя детальные регламенты и порядки, государственные органы создают предпосылки установления административной ответственности за факт их невыполнения.
Например, в п. 1 Правил надлежащей аптечной практики указано, что этот документ устанавливает требования к осуществлению розничной торговли аптечными организациями и ИП, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность, т.е. подчеркивается, что требования устанавливаются к организации, руководитель которой должен надлежащим образом, в соответствии с вновь разработанными требованиями организовать работу аптеки. В п. 3 Правил хранения и перевозки установлено, что на руководителя субъекта обращения лекарственных препаратов возложена реализация мер, направленных на соблюдение его работниками разработанных Правил. Для этой цели руководитель создает систему, направленную на соблюдение работниками требований Правил в области контроля качества хранения и перевозки лекарственных препаратов. Но очевидно, что руководитель может эффективно руководить, только если в его распоряжении имеется механизм поощрения и наказания работников. Для этой цели должна быть определена ответственность работников субъекта обращения лекарственных препаратов за нарушение требований, установленных Правилами хранения и перевозки, и стандартных операционных процедур. О каком виде ответственности идет речь в этих документах? К какой ответственности может быть привлечен работник, ненадлежащим образом исполнивший свои обязанности и нарушивший требования стандартной операционной процедуры? Это должна быть дисциплинарная, административная ответственность или оба вида ответственности одновременно? Этот вопрос важен как с точки зрения теории права, так и с практической точки зрения, о чем свидетельствует большое количество запросов на сайте юридической фирмы «Юнико-94» <4>, специализирующейся на консультациях по вопросам медицинского права.
<4> URL: http://www.unico94.ru/consult/show/2icN7059.
Усиление ответственности, рост числа составов в КоАП РФ, субъектами ответственности по которым являются медицинские и фармацевтические работники, возрастающее число дел о привлечении к разным видам ответственности медицинских работников приводят к необходимости рассмотреть вопросы о соотношении административной и дисциплинарной ответственности. В частности, вопрос о возможности привлечения работника к дисциплинарной и административной ответственности за совершение одного правонарушения. Этот вопрос актуален еще и в связи с активным стремлением административно-управленческого аппарата расширить количество составов административных правонарушений, субъектами ответственности по которым являются медицинские и фармацевтические работники <5>.
<5> Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере здравоохранения»: внесен на рассмотрение Правительством РФ; письмо Правительства РФ № 3875п-П12 от 6 июня 2016 г. URL: http://www.gosduma.net.
Проблема соотношения дисциплинарной и административной ответственности, возможность назначения дисциплинарного и административного наказания за совершение одного правонарушения обсуждается на протяжении многих лет, но не решена однозначно.
Более полувека назад было высказано мнение о том, что основанием административной ответственности может служить дисциплинарный проступок, являющийся одновременно и административным правонарушением <6>. Учитывая особую общественную вредность проступка и особенности последствий, предлагалось наступающую ответственность называть специальной административной ответственностью.
<6> Ямпольская Ц.А., Шорина Е.В. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины. М., 1955. С. 169.
Позднее высказывалось прямо противоположное мнение о необходимости законодательно закрепить правило, по которому применение к виновному административного взыскания препятствовало бы наложению на него за то же деяние еще и дисциплинарного взыскания <7>. В качестве доводов его автор указывал, что обе санкции имеют карательный характер, поэтому «вряд ли справедливо за одно противоправное деяние, содержащее признаки и административного, и дисциплинарного проступка, подвергать должностное лицо двойному наказанию». Эта позиция поддерживалась и другими исследователями, полагавшими, что дисциплинарное взыскание не налагается, если за нарушение, составляющее дисциплинарный и административный проступок, применяется административное взыскание <8>.
<7> Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 179 — 180.
<8> Филатов И.Т., Плюхин Н.В. Спорный вопрос дисциплинарной и административной ответственности // Советское государство и право. 1971. № 10. С. 132 — 135.
Мнение о возможном сочетании дисциплинарной и административной ответственности приведено в ранних работах Д.Н. Бахраха, который высказывался о том, что применение санкций имеет разные цели: административных — обеспечение задач в области государственного управления, дисциплинарных — укрепление порядка в деятельности организации. Таким образом, формально совершаются два проступка <9>, и поэтому лицо может быть привлечено к двум видам ответственности.
<9> Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966. С. 45.
Правонарушения, которые «своими вредными последствиями выходят за рамки организации, где они совершены, и за ее пределами посягают на государственный или общественный порядок... права и свободы граждан, на установленный порядок управления», было предложено называть дисциплинарно-административными <10>. Такие правонарушения, по мнению авторов, представляют собой идеальную совокупность дисциплинарного и административного проступка, общее правонарушение, за которое могут и должны применяться одновременно и дисциплинарные, и административные взыскания без поглощения менее строгого наказания более строгим.
<10> Советское административное право. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов, 1968. URL: http://www.pravo.vuzlib.su/book_z076_page_1.html.
Близкой точки зрения придерживается П.К. Блажко <11>, обращая внимание на то, что «разные последствия, вызванные противоправными действиями (бездействием), могут быть предусмотрены двумя и более правовыми нормами», даже относящимися к разным отраслям права. Автор цитируемой работы полагает возможным применение разных видов юридической ответственности за совершение правонарушения, если наступившие последствия охватываются составом правонарушений, предусмотренных разными отраслями права.
<11> Блажко П.К. Совокупность правонарушений по советскому праву. Казань: Издательство Казанского университета, 1988. URL: http://pandia.ru/text/77/426/9932.php.
В советском праве проблема законодательного разрешения не получила, поэтому дискуссии продолжаются. Так, М. Студеникина, не отрицая возможности привлечения за одно правонарушение к дисциплинарной и административной ответственности, отмечает, что «двойное» наказание целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма <12>.
<12> Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 95.
Другие исследователи стараются провести разграничение между понятиями «административное правонарушение» и «дисциплинарный проступок» «по содержанию состава» каждого из них <13>. Подробно исследуются частные вопросы правомерности наложения дисциплинарных взысканий на сотрудников органов внутренних дел за совершение административного правонарушения <14>, вопросы механизма привлечения к дисциплинарной и административной ответственности военнослужащих <15>, проблемы эффективности этих видов ответственности в отношении государственных и муниципальных служащих <16>, вопросы оснований дисциплинарной ответственности для военнослужащих <17>.
<13> Фролов В.А. Соотношение административного правонарушения и дисциплинарного проступка // Актуальные вопросы публичного права. 2013. № 10. С. 47 — 58.
<14> Малыхина Т.А. Сочетание дисциплинарной и административной ответственности сотрудников органов внутренних дел // Вестник Удмуртского университета. 2015. Т. 25. Вып. 6. С. 154 — 159.
<15> Кондратьев С.М. Механизм дисциплинарной и административной ответственности военнослужащих. URL: http://отрасли-права.рф/article/18291.
<16> Чаннов С.Е. Дисциплинарная и административная ответственность государственных и муниципальных служащих: вопросы эффективности // Журнал российского права. 2018. № 2. С. 59 — 69.
<17> Жаданов И.Л. Основания дисциплинарной ответственности военнослужащих по советскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 146 — 150.
Применительно к сфере здравоохранения высказано предложение ввести специальный термин — профессиональная ответственность врачей — «ответственность специальных субъектов, получающих от государства и общества гарантированное нормами позитивного права полномочие вторгаться в сферу частной жизни человека в целях охраны его здоровья путем использования специальных (профессионально-медицинских) способов вторжения. В законе эти вторжения определяются как медицинское вмешательство» <18>. Однако введение данного термина не предполагает каких-либо изменений «классических видов юридической ответственности» <19>.
<18> Ковалевский М.А. Управление правовым риском в профессиональной медицинской деятельности. Медицина и право: Материалы конференции «Медицина и право в XXI веке». 1 июля 2010 г. СПб.: Издат. дом СПбГУ, 2011. Вып. 2. С. 75 — 76.
<19> Горяинов А.А. Профессиональная ответственность медицинских работников // Петербургский юрист. 2015. № 3 (7).
Полагаем, что в современном праве термин «профессиональная ответственность» в большей степени применим в сочетании с термином «страхование». В этом случае речь идет о гражданско-правовой ответственности, что выходит за рамки исследования и не позволяет решить обсуждаемый вопрос.
Таким образом, вопрос о том, может ли лицо за совершение одного правонарушения, допущенного при осуществлении трудовой деятельности, нести разные виды юридической ответственности: дисциплинарную и административную, до настоящего времени остается дискуссионным.
Н.В. Витрук указывал, что «текущее законодательство и практика их реализации позволяет карательно-штрафные виды юридической ответственности (дисциплинарная, административная и уголовная) за общественно опасные правонарушения дополнять восстановительно-компенсационной ответственностью, направленной на восстановление правового статуса потерпевшего, на возмещение причиненного ему имущественного и морального вреда или их компенсацию. Такое применение различных видов юридической ответственности не противоречит требованиям принципа non bis in idem (не дважды за одно и то же)» <20>. Таким образом, допускается возможность совместного применения карательно-штрафных и восстановительно-компенсаторных видов юридической ответственности. Однако как дисциплинарная, так и административная ответственность относятся к карательно-штрафным мерам.
<20> Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М.: Норма, 2009. С. 169.
В настоящее время государство стремится детально регулировать каждый шаг медицинского работника (порядки оказания медицинской помощи, медицинские стандарты, протоколы диагностики и лечения), провизора (стандартные операционные процедуры), государственного служащего (регламенты) и др. <21>. То есть деятельность каждой категории работников детально регламентируется, и роль работодателя в регулировании отношений внутри организации объективно снижается. Нужна ли сегодня дисциплинарная ответственность или этот вид ответственности уходит в прошлое, и рассматривать возможность совместного применения административной и дисциплинарной ответственности уже не актуально?
<21> Внукова В.А. О правовом статусе медицинских работников // Медицинское право. 2017. № 1. С. 21 — 27.
Полагаем, что дисциплинарная ответственность должна остаться, так как у нее есть ряд преимуществ. К ним относятся простота и оперативность применения; гибкость используемых мер воздействия на нарушителя; наглядность для других работников <22>. Да и вообще, дисциплинарная ответственность — один из способов налаживания нормального функционирования организации.
<22> Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 59 — 69.
Сегодня основаниями применения дисциплинарной ответственности являются как нарушение работником режима работы, так и неисполнение им своей трудовой функции. Если трудовые функции работника детально регламентируются государством, то, возможно, правильным было бы и к ответственности за их невыполнение привлекать от лица государства и применять меры административной ответственности. Административная ответственность в сфере здравоохранения — результат проведения мероприятий по государственному контролю (надзору), в результате проведения которых выявлены нарушения действующего законодательства, совершение действий, «несущих опасность для общества» <23>.
Полагаем, что следует ограничить возможность применения дисциплинарных взысканий в отношении проступков, которые носят публичный характер, т.е. нарушают установленные государством правила и нормы, выходят (или могут выйти) за рамки конкретной организации, причиняют (или могут причинить) вред общественным интересам. Ответственность за такие деяния должна быть административной. Например, врач, нарушивший установленный порядок оказания медицинской помощи, совершает проступок, носящий публичный характер, так как его действиями причиняется вред охраняемым общественным интересам, и должен быть наказан в административном порядке. За такое правонарушение ответственность должна быть административная. Дисциплинарная ответственность возникает, если имело место нарушение положений, действующих внутри учреждения: опоздание, нарушение внутреннего порядка, небрежное отношение к инструменту, оборудованию, неуважительное отношение к пациенту и др. Такое правонарушение представляет опасность прежде всего для интересов работодателя. Дисциплинарное наказание должно способствовать предупреждению публичных правонарушений. Разделение правонарушений на публичные и непубличные позволяет исключить необходимость применения двух карательных видов ответственности за совершение одного проступка физическим или должностным лицом (в рассматриваемом контексте медицинским и фармацевтическим работником) при исполнении трудовых обязанностей. В качестве подтверждения тезиса приведем несколько дополнительных аргументов. Уголовная, административная и дисциплинарная ответственность являются карательными мерами. Все эти меры ответственности объединяет обязательное наличие вины (в отличие от гражданско-правовой или материальной ответственности). В отношении преступлений принцип о недопустимости повторного осуждения за одно и то же преступление закреплен в Конституции Российской Федерации. Прямого запрета на привлечение к административной и дисциплинарной ответственности за совершение одного проступка нет, однако если за более тяжкое деяние нельзя привлекать к ответственности дважды, то за менее тяжкий проступок — этот принцип также должен действовать. Военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, лица, имеющие специальные звания, сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов не признаются субъектами по ряду административных правонарушений, а несут дисциплинарную ответственность. То есть совершение названными лицами административного правонарушения по общему правилу является основанием для привлечения их к дисциплинарной ответственности в соответствии с регламентирующими их деятельность документами. Тем самым в отношении государственных служащих силовых ведомств, совершивших правонарушения при исполнении обязанностей, законодатель исключает возможность применения административного и дисциплинарного наказания. Полагаем, что нет оснований для удвоения ответственности и для лиц, не являющихся государственными служащими. И административная, и дисциплинарная ответственность реализуется путем применения к виновным лицам принудительных мер, которые имеют характер наказания, поэтому назначение за одно и то же противоправное деяние двойного наказания нецелесообразно. Вместе с тем применение за одно и то же деяние и административной, и материальной ответственности возможно, поскольку материальная ответственность, в отличие от административной, выполняет лишь правовосстановительную функцию. На основании изложенного считаем необходимым в случаях, когда деяние любого субъекта (а не только государственного либо муниципального служащего, как предлагает С.В. Чаннов) представляет собой одновременно и административное правонарушение, и дисциплинарный проступок, определять вид ответственности по степени публичности деяния и цели наказания. Полагаем, что предлагаемое решение вопроса применения нескольких видов ответственности за совершение правонарушения работником при исполнении им должностных обязанностей не ограничивается областью здравоохранения, а может быть распространено на решение спорных вопросов юридической ответственности в других областях. Литература
1. Бахрах Д.Н. Административная ответственность / Д.Н. Бахрах. Пермь: [б. и.], 1966. 193 с.
2. Блажко П.К. Совокупность правонарушений по советскому праву / П.К. Блажко. Казань: Издательство Казанского университета, 1988. 97 с.
3. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности / Н.В. Витрук. М.: Норма, 2009. 431 с.
4. Внукова В.А. К вопросу об административной ответственности за нарушение законодательства в сфере здравоохранения / В.А. Внукова // Медицинское право. 2017. № 6. С. 49 — 53.
5. Внукова В.А. О правовом статусе медицинских работников / В.А. Внукова // Медицинское право. 2017. № 1. С. 21 — 27.
6. Горяинов А.А. Профессиональная ответственность медицинских работников / А.А. Горяинов // Петербургский юрист. 2015. № 3 (7). С. 160 — 165.
7. Жаданов И.Л. Основания дисциплинарной ответственности военнослужащих по советскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук / И.Л. Жаданов. М., 1991. 336 с.
8. Ковалевский М.А. Управление правовым риском в профессиональной медицинской деятельности / М.А. Ковалевский // Медицина и право: Сборник научных трудов / Под общ. ред. И.М. Акулина. Вып. 2: Материалы конференции «Медицина и право в XXI веке» (Санкт-Петербург, 01.07.2010). СПб.: Издательский дом СПбГУ, 2011. 195 с. С. 75 — 76.
9. Кондратьев С.М. Механизм дисциплинарной и административной ответственности военнослужащих / С.М. Кондратьев // Военное Право. 2015. № 3 (35). С. 87 — 108.
10. Малыхина Т.А. Сочетание дисциплинарной и административной ответственности сотрудников органов внутренних дел / Т.А. Малыхина // Вестник Удмуртского университета. 2015. Т. 25. Вып. 6. С. 154 — 159.
11. Манохин В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин. М.: Юридическая литература, 1966. 195 с.
12. Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: Монография / П.П. Серков. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 480 с.
13. Советское административное право. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1968. 248 с.
14. Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц / М. Студеникина // Закон. 1998. № 9. С. 92 — 95.
15. Филатов И.Т. Спорный вопрос дисциплинарной и административной ответственности / И.Т. Филатов, Н.В. Плюхин // Советское государство и право. 1971. № 10. С. 132 — 135.
16. Фролов В.А. Соотношение административного правонарушения и дисциплинарного проступка / В.А. Фролов // Актуальные вопросы публичного права. 2013. № 10. С. 47 — 58.
17. Чаннов С.Е. Дисциплинарная и административная ответственность государственных и муниципальных служащих: вопросы эффективности / С.Е. Чаннов // Журнал российского права. 2018. № 2. С. 59 — 69.
18. Ямпольская Ц.А. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины / Ц.А. Ямпольская, Е.В. Шорина. М.: Изд-во Акад. наук СССР, 1955. 184 с.