Статья: Проблемы применения национального режима при осуществлении закупок лекарственных препаратов для обеспечения публичных нужд

(Лавров Ю.Б.)

(«Медицинское право», 2018, № 3)

Лавров Юрий Борисович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права Омской юридической академии.

В статье исследуются вопросы, связанные с применением принципа национального режима при осуществлении закупок лекарственных препаратов для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Автор на основе анализа нормативной правовой базы, регламентирующей изъятия из принципа национального режима при осуществлении закупок, приходит к выводу о наличии пробелов в ней. Указывается на заведомую невыполнимость требований нормативных правовых актов, нормы которых создают ситуацию, в которой конкурентная закупка зачастую может оказаться безрезультативной. В работе приводятся примеры из административной правоприменительной практики, а также разъяснения антимонопольного органа относительно возможности расширительного толкования норм об изъятиях из принципа национального режима при закупках лекарственных препаратов. В заключение автор делает вывод о нарушении законодателем правил юридической техники при формировании законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Исходя из этого, несоблюдение данных правил может повлечь за собой негативные последствия как для заказчиков лекарственных препаратов, так и поставщиков, предлагается устранение противоречий в правовом регулировании посредством правотворческой деятельности.

Ключевые слова: контрактная система закупок, лекарственный препарат, национальный режим, конкурентные закупки, электронный аукцион, административная практика.

Issues of the National Regime Application in Carrying out of Medicinal Drug Procurements for Public Needs

Yu.B. Lavrov

Lavrov Yury B., Candidate of Legal Sciences, Senior Lecturer of the Department of Civil Law of the Omsk Law Academy.

This article explores issues related to the application of the principle of national treatment in the procurement of medicines to ensure public and municipal needs. The author comes to the conclusion on the basis of the analysis of the regulatory legal framework governing the exemption from the principle of the national regime in the implementation of procurement, that there are gaps in it. It is pointed out that the requirements of normative legal acts are notoriously unworkable, the norms of which create a situation in which competitive procurement can often prove ineffective. Examples of administrative law enforcement practices and explanations of the antimonopoly body regarding the possibility of an extensive interpretation of the rules on exemptions from the principle of the national treatment in the procurement of medicines are given in the work. In conclusion, the author concludes that the legislator has violated the rules of legal technology in the formation of legislation on the contract system in the procurement of goods, works and services to ensure state and municipal needs. Proceeding from the fact that non-observance of these rules can lead to negative consequences for both customers of medicines and suppliers offering them, it is proposed to eliminate contradictions in legal regulation through law-making activity.

Key words: contract system of procurement, medicinal product, national treatment, competitive procurement, electronic auction, administrative practice.

Современная система публичных закупок выстраивается на нормативной правовой базе, отличающейся детальной регламентацией порядка обеспечения государственных и муниципальных нужд. В частности, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд» <1> (далее — Закон о контрактной системе) установил правила о применении национального режима при осуществлении закупок.

---

<1> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.

Согласно ч. 1 ст. 14 Закона о контрактной системе при осуществлении заказчиками закупок к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, применяется национальный режим на равных условиях с товарами российского происхождения, в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации.

Исключение из этого правила содержится в ч. 3 ст. 14 Закона о контрактной системе, согласно которой в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, и ограничения допуска указанных товаров для целей осуществления закупок.

В развитие данной нормы было принято Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» <2> (далее — Постановление № 1289).

---

<2> Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 49. Ст. 6981.

Постановление № 1289 устанавливает, что для целей осуществления закупок лекарственного препарата, включенного в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее — лекарственный препарат), для обеспечения государственных и муниципальных нужд (с одним международным непатентованным наименованием или при отсутствии такого наименования — с химическим или группировочным наименованием), являющегося предметом одного контракта, заказчик отклоняет все заявки, содержащие предложения о поставке лекарственных препаратов, происходящих из иностранных государств (за исключением государств — членов Евразийского экономического союза), в том числе о поставке двух и более лекарственных препаратов, страной происхождения хотя бы одного из которых не является государство — член Евразийского экономического союза, при условии, что на участие в определении поставщика подано не менее двух заявок, которые удовлетворяют требованиям извещения об осуществлении закупки и (или) документации о закупке и которые одновременно:

• содержат предложения о поставке лекарственных препаратов, страной происхождения которых являются государства — члены Евразийского экономического союза;
• не содержат предложений о поставке лекарственных препаратов одного и того же производителя либо производителей, входящих в одну группу лиц, соответствующую признакам, предусмотренным ст. 9 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» <3>, при сопоставлении этих заявок.

---

<3> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.

При этом подтверждением страны происхождения лекарственного препарата является сертификат о происхождении товара (далее — Форма СТ-1), выдаваемый уполномоченным органом (организацией) государства — члена Евразийского экономического союза по форме, установленной Правилами определения страны происхождения товаров, являющимися неотъемлемой частью Соглашения о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 г. <4>, и в соответствии с критериями определения страны происхождения товаров, предусмотренными указанными Правилами.

---

<4> Соглашение о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств: заключено в г. Ялте 20 ноября 2009 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 34. Ст. 4950.

В практике осуществления публичных закупок существует проблема, связанная с наличием или отсутствием необходимости требовать в составе заявки на участие в конкурентной закупке Форму СТ-1 от потенциальных поставщиков, предлагающих лекарственный препарат, происходящий из государств — членов Евразийского экономического союза.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Омской области в своем решении от 28 января 2016 г. № 03-10.1/17-2016 указало, что предложение товара, происходящего из государств — членов Евразийского экономического союза, и независимо от наличия альтернативных заявок, а также их количества, требует от участника закупки безусловного предоставления в составе заявки Формы СТ-1 <5>. Согласно материалам данного дела заявителем был предложен товар российского происхождения, что породило его обязанность подтвердить страну происхождения данного товара в соответствии с Постановлением № 1289 посредством предоставления копии Формы СТ-1 в составе второй части заявки на участие в электронном аукционе.

---

<5> Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области от 28 января 2016 г. № 03-10.1/17-2016. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/complaint/card/documents.html?id=1603189.

Изучив заявку, поданную заявителем, единая комиссия заказчика по осуществлению закупок установила, что в ее составе отсутствует документ, подтверждающий соответствие участника электронного аукциона и (или) предлагаемых им товаров условиям, запретам и ограничениям, установленным заказчиком в соответствии со ст. 14 Закона о контрактной системе, — Формы СТ-1, что является основанием для отклонения заявки.

Заявитель, обжалуя действия единой комиссии заказчика, ссылался на содержание письма ФАС России от 19 февраля 2016 г. № ИА/10439/16 (далее — письмо ФАС), представляющего мнение ФАС России по вопросу применения положений Постановления № 1289, которое в том числе обращено к ситуациям, когда:

1. на участие в определении поставщика подано как минимум две заявки, соответствующие положениям п. 1 Постановления № 1289 и содержащие Форму СТ-1 (в этом случае, по мнению ФАС России, иные заявки участников закупки, содержащие предложения о поставке иностранного лекарственного препарата, а также лекарственного препарата, страной происхождения которого является государство — член Евразийского экономического союза, но не содержащие Формы СТ-1, признаются не соответствующими требованиям и подлежат отклонению);

2. на участие в определении поставщика подано две и более заявки, содержащие предложение о поставке лекарственных препаратов, страной происхождения которых являются государства — члены Евразийского экономического союза, но при отсутствии в таких заявках Формы СТ-1, а также если такой документ содержится только в одной из поданных заявок (в этом случае, по мнению ФАС России, ограничение, установленное Постановлением № 1289, не применяется);

3. на участие в определении поставщика подана одна заявка (в этом случае, по мнению ФАС России, ограничение, установленное Постановлением № 1289, не применяется, в связи с чем отсутствие в заявке единственного участника закупки Формы СТ-1 не является основанием для отклонения заявки).

Несомненно, что названное письмо ФАС было ориентировано на установление баланса общественных отношений, связанных с закупками лекарственных препаратов, так как принятие Постановления № 1289 повлекло за собой множество отклонений заявок участников и признание соответствующих процедур несостоявшимися, т.е. безрезультатными для заказчиков. Действительно, обратный подход, при котором формально отклонялись бы заявки всех участников, предложивших лекарственный препарат отечественного производства (или приравненного к нему) и не содержащие Формы СТ-1, способен блокировать процесс обеспечения нужд медицинских учреждений в лекарственных препаратах. Тем не менее содержание письма ФАС, на наш взгляд, противоречит нормам действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В силу требований п. 2 Постановления № 1289 исключительно Форма СТ-1 императивно определена документом, позволяющим комиссии заказчика по осуществлению закупок установить страну происхождения предлагаемого участником товара и определить необходимость применения ограничений, установленных п. 1 Постановления № 1289. Кроме того, исходя из положений ст. 2 Закона о контрактной системе, информационное письмо ФАС России не является источником правового регулирования отношений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В этой связи письмо ФАС не является обязательным для применения комиссией заказчика по осуществлению закупок, уполномоченной на принятие решения о допуске или об отклонении заявок на участие в определении поставщика.

Приведенный пример показывает несоблюдение правил юридической техники при создании нормативно-правовой базы контрактной системы в сфере закупок, на которое неоднократно указывалось в научной литературе <6>.

---

<6> См., например: Булавицкая Е.В. О необходимости формирования понятийного аппарата правового регулирования государственных закупок в области медицинского оборудования // Современное право. 2012. № 11. С. 80 — 83; Киселева А.М., Лавров Ю.Б. Организация и управление государственными закупками в системе здравоохранения Омской области // Вестник Омского государственного университета. Серия: Экономика. 2017. № 1. С. 188 — 196; Магомедова Р.М., Алиев Б.Х., Султанов Г.С., Халидов Б.Н. Правовые вопросы практического применения норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ на примере казенного учреждения // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. № 9-2. С. 314 — 318; Перфильев А.А., Салдан И.П., Щербина Н.Н., Колядо Е.В. Нововведения Федерального закона № 44-ФЗ и их влияние на организацию закупок товаров, работ, услуг медицинскими организациями // Сибирский медицинский журнал (Иркутск). 2015. Т. 139. № 8. С. 46 — 48; Юрицин А.Е., Лавров Ю.Б. Проблемы определения наименования места происхождения товара при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд // Вестник Омской юридической академии. 2015. № 1 (26). С. 20 — 24.

Низкое качество законодательства о государственных и муниципальных закупках может повлечь за собой неблагоприятные последствия для заказчиков лекарственных препаратов, которые заинтересованы в оперативном и эффективном обеспечении собственных нужд. С другой стороны, противоречивость правил осуществления публичных закупок относительно лекарственных препаратов ставит в невыгодное положение участников закупок, заявки которых рассматриваются комиссиями заказчиков по осуществлению закупок без единой методологии.

Учитывая, что публичные закупки, являющиеся значимым рычагом в управлении национальной экономикой, в области обеспечения государственных учреждений здравоохранения лекарственными препаратами, приобретают характер особой важности, считаем необходимым обратить внимание правотворческих органов на деятельность по совершенствованию норм, регламентирующих вопросы национального режима при закупках лекарственных препаратов.

Все это в совокупности в очередной раз подтверждает серьезность вопроса о реформировании законодательства о контрактной системе в сфере закупок применительно к медицинским учреждениям, отличающимся экстренностью их потребностей, а также высокими требованиями к качеству поставляемых товаров, используемых для непосредственного взаимодействия с организмом пациента.

1. Булавицкая Е.В. О необходимости формирования понятийного аппарата правового регулирования государственных закупок в области медицинского оборудования // Современное право. 2012. № 11. С. 80 — 83.

2. Киселева А.М., Лавров Ю.Б. Организация и управление государственными закупками в системе здравоохранения Омской области // Вестник Омского государственного университета. Серия: Экономика. 2017. № 1. С. 188 — 196.

3. Магомедова Р.М., Алиев Б.Х., Султанов Г.С., Халидов Б.Н. Правовые вопросы практического применения норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ на примере казенного учреждения // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. № 9-2. С. 314 — 318.

4. Перфильев А.А., Салдан И.П., Щербина Н.Н., Колядо Е.В. Нововведения Федерального закона № 44-ФЗ и их влияние на организацию закупок товаров, работ, услуг медицинскими организациями // Сибирский медицинский журнал (Иркутск). 2015. Т. 139. № 8. С. 46 — 48.

5. Юрицин А.Е., Лавров Ю.Б. Проблемы определения наименования места происхождения товара при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд // Вестник Омской юридической академии. 2015. № 1 (26). С. 20 — 24.

---