Статья. «Правовые вопросы содержания учредительных документов государственных и муниципальных учреждений здравоохранения»

(А. А. Козлов)

(«Медицинское право», 2009, № 4)

«Медицинское право», 2009, № 4

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ СОДЕРЖАНИЯ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В статье приводится детальный и критический анализ содержания учредительных документов учреждений здравоохранения государственного и муниципального уровней, рассматриваются примеры типичных, основных ошибок и неточностей в этих документах.

В соответствии со ст. 54 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», абз. 5 ст. 2 Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» оказанием медицинской помощи могут заниматься только лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно, имеющие лицензии на осуществление медицинской деятельности.

На сегодняшний день наибольший объем работ и услуг, осуществляемых в сфере здравоохранения, выполняется организациями в такой организационно-правовой форме, как учреждение (государственное или муниципальное). Именно на них возложена задача исполнения гарантированного государством обязательства по оказанию бесплатной, доступной и качественной медицинской помощи.

Пунктом 1 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и п. 7 Постановления Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» установлен исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о предоставлении лицензии. К их числу в первую очередь относятся учредительные документы, которые определяют правоспособность учреждений здравоохранения, позволяющую обеспечить доступность и качество медицинской помощи.

Правоспособность юридических лиц может быть общей (универсальной) и специальной (ограниченной).

Общая (универсальная) правоспособность дает юридическим лицам возможность осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких организаций не содержится исчерпывающий перечень осуществляемых видов деятельности.

Специальной (ограниченной) правоспособностью обладают лишь те организации, для которых такая правоспособность прямо установлена законом или учредительными документами организации (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8). При этом установление специальной правоспособности обусловлено целями их создания, определенными учредителями.

Специальной правоспособностью обладают помимо некоммерческих организаций также унитарные предприятия (ст.ст. 113-115 ГК РФ). Поскольку учреждения являются некоммерческими организациями, то они вправе осуществлять не любые виды деятельности, а только те, которые указаны в их уставе.

Закрепление правоспособности учреждений здравоохранения через предмет их деятельности позволяет оценивать способность к надлежащему выполнению хозяйственной деятельности, прежде всего к исполнению, обеспеченному гарантией государства по оказанию бесплатной, равнодоступной и качественной медицинской помощи. Поскольку правоспособность является общей предпосылкой для возникновения конкретных субъективных прав, то эти права возникают на основании определенных юридических фактов (например, получение лицензии на медицинскую деятельность) (абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ). При этом права на занятие видами деятельности должны соответствовать целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах учреждений (абз. 1 п. 1 ст. 49 ГК РФ).

В случае нарушения специальной правоспособности юридическое лицо несет ответственность, которая предусмотрена действующим законодательством и зависит от объема и характера правонарушения — разовая сделка или систематическая деятельность. Так как выход за пределы правоспособности учреждения здравоохранения нарушает не частные интересы учредителя, а публичные интересы, то последствия таких нарушений различны — от возможности признания сделок недействительными и применения штрафных санкций до отзыва лицензии и принудительной ликвидации юридического лица (п. 2 ст. 61, ст.ст. 168, 173 и др. ГК РФ).

Практика показывает, что во многих учредительных документах учреждений здравоохранения содержатся ошибки и неточности, не позволяющие подать заявление на получение лицензии на медицинскую деятельность по определенным работам и услугам, поскольку это влечет выход за пределы специальной правоспособности.

Среди основных ошибок и неточностей выявлены:

• неточное формулирование целей;
• указание видов деятельности из Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (утв. Постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993 г. № 17), из Номенклатуры работ и услуг по оказанию соответствующей медицинской помощи (утв. Приказом Минздрава России от 26 июля 2002 г. № 238 (утратившим силу)), из Перечня работ (услуг) при осуществлении медицинской деятельности (утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 10 мая 2007 г. № 323) или произвольно);
• смешение видов деятельности с задачами и целями деятельности;
• включение в устав учреждения формулировки «вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом».

В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 128-ФЗ) перечислены виды деятельности, которые вправе осуществлять учреждения здравоохранения на основании полученной лицензии и которые должны быть указаны в учредительных документах:

• медицинская деятельность;
• фармацевтическая деятельность;
• деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I;
• деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II;
• деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ внесенных в Список III;
• деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения (эксплуатация, техническое обслуживание, хранение аппаратов рентгеновских медицинских, включая диагностические и терапевтические, стационарные и переносные, и эксплуатация средств радиационной защиты);
• деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний.

Следует отметить, что ст. 5 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Закон № 3-ФЗ) установлена государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ. Соответственно, муниципальные учреждения здравоохранения вправе заниматься только теми видами деятельности, на которые государственная монополия не распространяется.

Поэтому правоспособность учреждений здравоохранения, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и подлежащую лицензированию, выглядит следующим образом.

1. Деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I:

• производство и изготовление аналитических (стандартных) образцов наркотических средств и психотропных веществ осуществляется государственными учреждениями, имущество которых находится в федеральной собственности;
• распределение и уничтожение наркотических средств и психотропных веществ осуществляется только государственными учреждениями;
• использование, приобретение, перевозка, хранение, реализация наркотических средств и психотропных веществ — всеми учреждениями здравоохранения.

Культивирование растений и переработка наркотических средств и психотропных веществ, являющиеся также лицензируемыми видами деятельности, не могут осуществляться учреждениями и разрешены только для государственных унитарных предприятий (п. 1 ст. 18 Закона № 3-ФЗ).

2. Деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II:

• производство наркотических средств и психотропных веществ осуществляется государственными учреждениями, имущество которых находится в федеральной собственности (п. 1 ст. 17 Закона № 3-ФЗ);
• изготовление, переработка, распределение и уничтожение наркотических средств и психотропных веществ осуществляется государственными учреждениями (п. 2 ст. 17 Закона № 3-ФЗ);
• хранение, перевозка, отпуск, реализация, приобретение и использование наркотических средств и психотропных веществ всеми учреждениями здравоохранения.

Разработка новых наркотических средств и психотропных веществ осуществляется только государственными научно-исследовательскими учреждениями.

3. Деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ, внесенных в Список III:

• переработка, распределение и уничтожение психотропных веществ осуществляется государственными учреждениями;
• производство, изготовление, хранение, перевозка, отпуск, реализация, приобретение и использование психотропных веществ может осуществляться как государственными, так и муниципальными учреждениями здравоохранения.

Разработка новых психотропных веществ осуществляется только государственными научно-исследовательскими учреждениями.

На это необходимо обратить внимание при подготовке учредительных документов учреждений здравоохранения.

Для учреждений здравоохранения, использующих радиационные источники медицинского и лечебно-диагностического назначения, еще одним видом деятельности, который должен быть указан в учредительных документах, является деятельность в области использования источников ионизирующего излучения: эксплуатация, хранение, техническое обслуживание источников ионизирующего излучения и эксплуатация средств радиационной защиты (п. 4 Постановления Правительства РФ от 25 февраля 2004 г. № 107 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области источников ионизирующего излучения»), которая подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 10). При этом надлежит понимать, что к «хранению» следует относить любые работы по постоянному или временному хранению установок, содержащих источники ионизирующего излучения, в том числе не предполагающие их использование. Под них подпадают любые виды работ, включающие временное хранение установок, содержащих генерирующие источники ионизирующего излучения, в том числе в процессе их реализации, ремонта и обслуживания (информационно-методическое письмо Роспотребнадзора от 21 сентября 2005 г. № 0100/7690-05-32 «О порядке организации работы по лицензированию деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих)»).

Кроме того, Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (далее — Закон № 3185-1) и Законом РФ от 9 июня 1993 г. № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» (далее — Закон № 5142-1) установлены для учредительных документов учреждений здравоохранения определенные императивные требования.

В ст. 16 Закона № 3185-1 установлены виды психиатрической помощи и социальной поддержки, гарантируемые государством: неотложная психиатрическая помощь; консультативно-диагностическая, лечебная, психопрофилактическая, реабилитационная помощь во внебольничных и стационарных условиях; все виды психиатрической экспертизы, определение временной нетрудоспособности; социально-бытовая помощь и содействие в трудоустройстве лиц, страдающих психическими расстройствами; решение вопросов опеки; консультации по правовым вопросам и другие виды юридической помощи в психиатрических и психоневрологических учреждениях; социально-бытовое устройство инвалидов и престарелых, страдающих психическими расстройствами, а также уход за ними; обучение инвалидов и несовершеннолетних, страдающих психическими расстройствами; психиатрическая помощь при стихийных бедствиях и катастрофах. При этом виды психиатрической помощи, оказываемые психиатрическими и психоневрологическими учреждениями, указываются в уставных документах (п. 2 ст. 18 Закона № 3185-1).

В учредительных документах государственных учреждений здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, такая деятельность должна быть указана в качестве основной деятельности (абз. 1 ст. 13 Закона № 5142-1).

Определение предмета деятельности через виды деятельности представляется удачным, поскольку невозможно заранее определить все работы и услуги при осуществлении медицинской деятельности, которые будут необходимы для достижения поставленных перед учреждением здравоохранения целей.

Следовательно, если учреждение здравоохранения предполагает осуществлять медицинскую деятельность, регулируемую Законом РФ «О донорстве крови и ее компонентов», то при подготовке учредительных документов виды деятельности должны быть определены следующим образом: медицинская деятельность, в том числе заготовка, хранение, переработка и обеспечение безопасности донорской крови.

Такая логика определения правоспособности через предмет деятельности прослеживается в распоряжении КУГИ администрации Санкт-Петербурга от 9 марта 2000 г. № 499-р. Распоряжением утверждена примерная форма устава Санкт-Петербургского государственного учреждения, которой не должны противоречить уставы вновь создаваемых и реорганизуемых государственных учреждений Санкт-Петербурга (п. 2.1). Согласно п. 2.2 в уставе должен быть указан исчерпывающий перечень конкретных видов деятельности, соответствующих уставным целям.

Пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» установлено, что при разрешении споров следует учитывать, что коммерческой организации, в учредительных документах которой не содержится перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься, не может быть отказано в выдаче лицензии на занятие соответствующим видом деятельности только на том основании, что соответствующий вид деятельности не предусмотрен ее учредительными документами. Очевидно, что отказ в выдаче лицензии на этом основании некоммерческой организации — государственному или муниципальному учреждению, имеющему специальную правоспособность, будет правомерен.

Учитывая это, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения РФ в письме от 3 мая 2005 г. № 01И-202/05 предложила руководителям лечебно-профилактических учреждений внести изменения и дополнения в уставы вверенных им учреждений, т.е. привести их в соответствие с законодательством.

Правильное указание в учредительных документах целей создания и предмета деятельности учреждений здравоохранения позволит на законном основании получить лицензию на осуществление достаточного перечня работ и услуг соответствующей медицинской помощи в целях выполнения задачи по обеспечению исполнения гарантированных государством обязательств по оказанию бесплатной, равнодоступной, качественной медицинской помощи гражданам.

Определенное значение в учредительных документах учреждений здравоохранения имеет не только правильное указание целей и видов деятельности, но и мест осуществления фактической деятельности.

Создание обособленных подразделений осуществляется по решению уполномоченных органов управления учреждения здравоохранения, как правило, в связи с необходимостью реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь в другой, по отношению к месту нахождения организации, административно-территориальной единице обособленного подразделения юридического лица.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) обособленным подразделением организации признается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца.

Обособленное подразделение организации признается таковым при наличии следующих признаков:

• территориальная обособленность от организации;
• оборудование по месту нахождения стационарных рабочих мест на срок более одного месяца;
• осуществление организацией деятельности по месту нахождения ее составной части.

В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица. Выделяя лишь два вида обособленных подразделений юридического лица — представительство и филиал, ГК РФ не ограничивает юридическое лицо в возможности создания обособленных подразделений иных видов.

Законодательством Российской Федерации не установлено каких-либо ограничений в части нахождения двух и более юридических лиц и (или) их обособленных подразделений по одному и тому же юридическому адресу. Следовательно, факт нахождения филиала или иного обособленного подразделения юридического лица по юридическому адресу последнего не означает совпадения юридического лица и его филиала или иного обособленного подразделения в одном лице. Признание налоговым органом в целях налогообложения составной части организации (внутреннего структурного подразделения) обособленным подразделением организации производится на основании признаков, присущих обособленному подразделению организации, изложенных в ст. 11 НК РФ.

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 83 НК РФ организация, в состав которой входят обособленные подразделения, расположенные на территории Российской Федерации, обязана встать на учет в налоговом органе по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения, если эта организация не состоит на учете в налоговом органе по месту нахождения этого обособленного подразделения по основаниям, предусмотренным НК РФ. Это означает, что если организация уже состоит на учете в налоговом органе на территории муниципального образования, в котором создано это обособленное подразделение, подавать заявление о постановке такого подразделения не нужно. При этом в соответствии с п. 39 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 на налогоплательщика, вставшего на налоговый учет в конкретном налоговом органе по одному из предусмотренных ст. 83 НК РФ оснований, не может быть возложена ответственность за неподачу заявления о повторной постановке на налоговый учет в том же налоговом органе по иному упомянутому в этой статье основанию.

При наличии в составе учреждений обособленных подразделений сведения о них должны быть включены устав <*>.

---

<*> См.: распоряжение КУГИ администрации Санкт-Петербурга от 9 марта 2000 г. № 499-р, Приказ Минздрава России от 3 ноября 2000 г. № 390, письмо Минздравмедпрома России от 25 июня 1996 г. № 2510/2926-96-27, Госкомимущества России от 11 июля 1996 г. № ОК-6/5435, письмо Госкомимущества России от 29 декабря 1995 г. № ОК-6/10860, Минздравмедпрома России от 28 декабря 1995 г. № 2510/3499-95-19, Постановление Правительства Ленобласти от 7 мая 2004 г. № 80; и др.

Отсутствие надлежащим образом оформленных изменений в учредительных документах организации относительно создания территориально обособленных структурных подразделений является одним из частных случаев несоответствия учредительных документов требованиям законодательства и может повлечь за собой ответственность юридического лица за неправомерные действия, связанные с непредставлением сведений для включения в государственный реестр.

Обеспечивая реализацию прав граждан на охрану здоровья, необходимо четко знать, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом органы исполнительной власти, создавая государственные и муниципальные учреждения, должны наделить их определенными правами, четко определив в учредительных документах цели, предмет (виды деятельности), а также, при наличии, места нахождения обособленных подразделений. В противном случае учреждение не сможет обеспечить исполнение работ и услуг соответствующей медицинской помощи и тем самым вступит в противоречие с законодательством в связи с нарушением прав граждан в результате неполного оказания услуг (выполнения работ) или осуществлением деятельности, выходящей за рамки специальной правоспособности. Таким образом, учредительные документы являются основой деятельности учреждений здравоохранения — документами, позволяющими обеспечить качество структуры и объема медицинских работ (услуг), реализуемых населению.

Подписано в печать

17.08.2009

---