Статья: Правовые аспекты финансирования мероприятий по иммунопрофилактике инфекционных болезней

(Гришина Л.А., Данилов А.В.)

(«Медицинское право: теория и практика», 2023, № 3-4)

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

Соблюдение прав граждан в сфере иммунопрофилактики инфекционных болезней и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, совершенствование законодательства Российской Федерации в области иммунопрофилактики инфекционных заболеваний и санитарно-эпидемиологического благополучия населения — принципы государственной политики в области охраны здоровья граждан Российской Федерации. Финансирование мероприятий по иммунопрофилактике осуществляется за счет бюджетных средств соответствующего бюджета (федерального, регионального), средств обязательного медицинского страхования, а также средств от приносящей доходы деятельности медицинских организаций и иных не запрещенных законом источников. В статье обозначены отдельные правовые вопросы организации и финансирования иммунопрофилактики, внесены предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: иммунопрофилактика, инфекционные болезни, права граждан, бесплатные профилактические прививки, финансирование, правовое регулирование.

LEGAL ASPECTS OF FINANCING MEASURES FOR IMMUNOPROPHYLAXIS OF INFECTIOUS DISEASES

L.A. Grishina, A.V. Danilov

Grishina Lyudmila Alexandrovna — Head of the Administrative and Legal Department, FSBEI HE N.N. Burdenko VSMU MOH Russia, Voronezh.

Danilov Alexander Valentinovich — director of Territorial Compulsory Medical Insurance for the Voronezh Region, Professor of the Department of Management in Healthcare, Voronezh State Medical University named after N.N. Burdenko, Doctor of Sciences in Medicine, associate professor, Voronezh.

The authors declare that there is no conflict of interest.

Observance of citizens' rights in the field of immunoprophylaxis of infectious diseases and provision of state guarantees related to these rights, improvement of the legislation of the Russian Federation in the field of immunoprophylaxis of infectious diseases and sanitary and epidemiological welfare of the population are the principles of state policy in the field of health protection of citizens of the Russian Federation. The financing of immunoprophylaxis measures is carried out at the expense of budgetary funds of the relevant budget (federal, regional), mandatory medical insurance funds, as well as funds from income-generating activities of medical organizations and other sources not prohibited by law. The article outlines certain legal issues of the organization and financing of immunoprophylaxis, and makes proposals to improve legislation in this area.

Key words: immunoprophylaxis, infectious diseases, citizens' rights, free preventive vaccinations, financing, legal regulation.

5 мая 2023 г. Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) Тедрос Адханом объявил о завершении пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19) <1>. Более чем трехлетний период глобальной эпидемии коронавирусной инфекции внес существенные коррективы в организацию здравоохранения Российской Федерации, усилив внимание к вопросам профилактики заболеваний, особенно иммунопрофилактики инфекционных болезней.

---

<1> Министерство иностранных дел Российской Федерации: официальный сайт. Москва // URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1867841/ (дата обращения: 10.07.2023).

Иммунопрофилактика инфекционных болезней представляет собой систему мероприятий, направленных на ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней путем проведения профилактических прививок <2>.

---

<2> Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 10.07.2023).

Стратегия развития иммунопрофилактики инфекционных болезней на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 18.09.2020 № 2390-р, определила основные принципы государственной политики в области иммунопрофилактики:

• доступность для граждан профилактических прививок;
• обеспечение качества, эффективности и безопасности иммунобиологических препаратов;
• обеспечение национальной иммунобиологической безопасности путем развития производства качественных, безопасных и эффективных иммунобиологических препаратов на территории РФ по полному производственному циклу;
• соблюдение прав граждан в сфере иммунопрофилактики инфекционных болезней и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;
• совершенствование законодательства РФ в области иммунопрофилактики инфекционных заболеваний и санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
• обеспечение социальной поддержки граждан при возникновении поствакцинальных осложнений;
• поддержка научных исследований и разработок в области иммунопрофилактики инфекционных болезней;
• доступность информации и повышение осведомленности населения в области иммунопрофилактики инфекционных болезней <3>.

---

<3> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 2390-р «Об утверждении Стратегии развития иммунопрофилактики инфекционных болезней на период до 2035 года» // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74591684/ (дата обращения: 10.07.2023).

Устанавливая приоритет профилактики в сфере охраны здоровья, государство ориентируется на комплекс мероприятий, обеспечивающих, во-первых, общественную профилактику, которая заключается в проведении общественных мероприятий по охране здоровья населения, и, во-вторых, индивидуальную профилактику, то есть профилактические мероприятия, осуществляемые каждым гражданином в целях сохранения своего здоровья, — ведение здорового образа жизни, личная гигиена, культура семейных отношений, рациональное питание и т.д. <4>

---

<4> Белянинова Ю.В., Гусева Т.С., Захарова Н.А. и др. Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (постатейный) // URL: https://base.garant.ru/57244851/ (дата обращения: 10.07.2023).

Отличительной особенностью индивидуальной иммунопрофилактики являются правовые последствия, связанные с отказом от прививок.

Отсутствие профилактических прививок влечет за собой:

• запрет для граждан на выезд в страны, пребывание в которых в соответствии с международными медико-санитарными правилами либо международными договорами Российской Федерации требует конкретных профилактических прививок;
• временный отказ в приеме граждан в образовательные организации и оздоровительные учреждения в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий;
• отказ в приеме граждан на работы или отстранение граждан от работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями.

Получение полной и объективной информации о необходимости профилактических прививок и о последствиях отказа от них является правом гражданина, корреспондирующим с соответствующей обязанностью медицинских работников.

Статья 5 Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» устанавливает и иные права граждан в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, в том числе <5>:

• бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок и календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям, в медицинских организациях независимо от организационно-правовой формы, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством об обязательном медицинском страховании;
• медицинский осмотр и при необходимости медицинское обследование перед профилактическими прививками, получение медицинской помощи в медицинских организациях при возникновении поствакцинальных осложнений в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

---

<5> См.: Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике...»

Действующий национальный календарь прививок, календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям утверждены Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.12.2021 № 1122н и регламентируют очередность вакцинации согласно возрасту и типу вакцин <6>.

---

<6> Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.12.2021 № 1122н «Об утверждении национального календаря профилактических прививок, календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям и порядка проведения профилактических прививок» // URL: https://base.garant.ru/403258640/ (дата обращения: 10.07.2023).

Одной из основных задач развития здравоохранения является совершенствование системы финансирования здравоохранения путем повышения эффективности использования ресурсов в здравоохранении <7>.

---

<7> Данилов А.В., Тютина С.М., Егорова Е.Н. К проблемам отнесения расходов медицинских организаций, оплаченных из средств обязательного медицинского страхования к нецелевому использованию // Прикладные информационные аспекты медицины. 2018. Т. 21. № 1. С. 58 — 67.

Финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней, а также проведение профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок, календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям, находится в совместном ведении Российской Федерации и регионов.

Постановлением Правительства РФ от 05.10.2021 № 1688 <8> определены правила организации обеспечения медицинских организаций независимо от организационно-правовой формы, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством об обязательном медицинском страховании, иммунобиологическими лекарственными препаратами для иммунопрофилактики в целях проведения профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок.

---

<8> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2021 г. № 1688 «Об утверждении Правил организации обеспечения медицинских организаций независимо от организационно-правовой формы, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством об обязательном медицинском страховании, иммунобиологическими лекарственными препаратами для иммунопрофилактики в целях проведения профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок, и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов и отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» // URL: https://base.garant.ru/402893189/ (дата обращения: 10.07.2023).

В частности, установлено, что финансовое обеспечение расходных обязательств Российской Федерации, связанных с закупкой лекарственных препаратов, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству здравоохранения Российской Федерации и перечисляемых федеральному казенному учреждению «Федеральный центр планирования и организации лекарственного обеспечения граждан» Министерства здравоохранения Российской Федерации для организации и проведения закупок лекарственных препаратов.

Закупленные за счет средств федерального бюджета лекарственные препараты поставляются Федеральному медико-биологическому агентству, федеральным учреждениям, а также уполномоченным органам для целей последующей передачи медицинским организациям. Движение и учет иммунобиологических лекарственных препаратов, полученных медицинскими организациями в соответствии с указанным порядком, являются объектом контроля, реализуемого в рамках мониторинга, утвержденного Приказом Минздрава России от 03.11.2021 № 1035н <9>.

---

<9> Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 03.11.2021 № 1035н «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга движения и учета иммунобиологических лекарственных препаратов в субъектах Российской Федерации...» // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/403073309/ (дата обращения: 10.07.2023).

Указанное регулирование позволяет обеспечить реализацию гражданами права на бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок и календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям, в медицинских организациях, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Финансовое покрытие расходов медицинской организации на заработную плату сотрудников, принимающих непосредственное участие в иммунопрофилактике инфекционных заболеваний, осуществляется за счет всех видов источников (средства соответствующего бюджета, средства обязательного медицинского страхования и средства от приносящей доход деятельности).

В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования финансируются медицинский осмотр и, при необходимости, медицинское обследование перед профилактическими прививками, а также получение медицинской помощи в медицинских организациях при возникновении поствакцинальных осложнений.

При этом заработная плата среднего медицинского персонала, принимающего непосредственное участие в постановке прививок, подлежит оплате за счет средств обязательного медицинского страхования при соблюдении ряда условий. Во-первых, прививка включена в перечень, утвержденный национальным календарем прививок, календарем профилактических прививок по эпидемическим показаниям. Во-вторых, инфекционное заболевание, профилактика которого обеспечивается путем вакцинации, должно входить в базовую программу обязательного медицинского страхования. В-третьих, заработная плата за счет средств обязательного медицинского страхования должна выплачиваться в доле расходов медицинской организации, приходящейся на медицинскую помощь, включенную в программу обязательного медицинского страхования.

Данный вывод следует из анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и финансирования медицинской помощи вообще и иммунопрофилактики в частности.

Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» понятие профилактики определено как комплекс мероприятий, направленных на сохранение и укрепление здоровья и включающих в себя формирование здорового образа жизни, предупреждение возникновения и (или) распространения заболеваний, их раннее выявление, выявление причин и условий их возникновения и развития, а также направленных на устранение вредного влияния на здоровье человека факторов среды его обитания <10>.

---

<10> Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 11.07.2023).

Профилактика заболеваний подразделяется статьей 30 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан на профилактику инфекционных заболеваний и профилактику неинфекционных заболеваний, что позволяет сделать вывод о том, что иммунопрофилактика является составляющей частью профилактики в целом.

Профилактика инфекционных заболеваний осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и раннее выявление таких заболеваний, в том числе в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, программы иммунопрофилактики инфекционных болезней в соответствии с национальным календарем профилактических прививок и календарем профилактических прививок по эпидемическим показаниям.

Ежегодно принимаемая программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на текущий год и на плановый период понятия «иммунопрофилактика» не содержит, устанавливая при этом, что финансовое обеспечение мероприятий, предусмотренных национальным календарем профилактических прививок, осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Анализ Приказа Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению» <11> позволяет сделать вывод о том, что профилактика (в том числе иммунопрофилактика) осуществляется в рамках оказания первичной медико-санитарной помощи.

---

<11> Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15.05.2012 № 543н (ред. от 21.02.2020) «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению» // URL: https://base.garant.ru/70195856/ (дата обращения: 10.07.2023).

Первичная медико-санитарная медицинская помощь финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования в части медицинской помощи при заболеваниях, включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования, и за счет средств бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов в части медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» структура тарифа на оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты <12>.

---

<12> Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (ред. от 19.12.2022) // URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 10.07.2023).

Пунктом 192 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н, определено, что в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но непотребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги) <13>.

---

<13> Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 № 108н (ред. от 13.12.2022) «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» // URL: https://www.consultant.ru (дата обращения: 10.07.2023).

Согласно подпункту 1 пункта 193 Правил обязательного медицинского страхования в составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников, принимающих непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги). Соответственно, оплата труда штатных медицинских сестер, принимающих участие в иммунопрофилактике заболеваний (путем проведения профилактических прививок), включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (например, вакцинация против гриппа), осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования в доле расходов медицинской организации, приходящейся на медицинскую помощь, включенную в программу обязательного медицинского страхования.

Представляется, что определение в программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи понятия «иммунопрофилактика» как составляющей первичной медико-санитарной медицинской помощи, а также конкретизация права медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, на оплату труда среднего медицинского персонала, принимающего непосредственное участие в иммунопрофилактике путем проведения профилактических прививок, за счет средств обязательного медицинского страхования, обеспечит единообразие правоприменительной практики в указанной сфере и послужит цели совершенствования законодательства Российской Федерации в области иммунопрофилактики инфекционных заболеваний в условиях реализации Стратегии развития иммунопрофилактики инфекционных болезней на период до 2035 года.

Подписано в печать

21.08.2023

---