Статья. «Правовой статус бюджетных учреждений здравоохранения на грани переворота» (начало)

(О.Сизонова)

(«Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2010, № 7)

ПРАВОВОЙ СТАТУС БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ НА ГРАНИ ПЕРЕВОРОТА

О грядущих изменениях в бюджетной сфере стало известно с момента появления законопроекта о совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений. Теперь эти положения закреплены Федеральным законом № 83-ФЗ <*>, согласно которому с 1 января 2011 г. государственные (муниципальные) учреждения, в том числе учреждения здравоохранения, будут подразделены на три вида: казенные, бюджетные нового типа (далее — новые бюджетные учреждения) и автономные. Однако в полную силу данный Закон заработает только в 2012 г. В этой статье мы рассмотрим цели реформирования бюджетной сферы, процедуры создания казенных и новых бюджетных учреждений, их правовой статус, а также ознакомимся с условиями переходного периода.

---

<*> Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Принятие Федерального закона № 83-ФЗ — это настоящий переворот в существующей бюджетной системе РФ, которая до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, так как при предоставлении государственных (муниципальных) услуг ее ресурсы используются неэффективно. До настоящего времени за счет средств бюджета финансирование бюджетных учреждений осуществлялось вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг. Дальше так продолжаться не будет. Процесс преобразования государственных (муниципальных) учреждений уже начался.

Главными целями реформирования бюджетной сферы являются:

• повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг при условии сохранения (либо снижения) расходов бюджетов на их предоставление;
• создание стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;
• обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений;
• развитие материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
• внедрение в деятельность государственных (муниципальных) учреждений элементов конкурентных отношений.

Вносимые Федеральным законом № 83-ФЗ изменения в части создания правовых основ для государственных (муниципальных) учреждений, а также уточнения и восполнения пробелов правового регулирования бюджетной сферы затронули более 29 законодательных актов РФ <*> и направлены на достижение перечисленных выше целей следующим образом:

1. Создание (преобразование) нового типа государственных (муниципальных) учреждений — казенных учреждений, правовой статус которых будет аналогичен действующему в настоящее время правовому положению бюджетных учреждений, с ограничением права самостоятельно распоряжаться доходами от приносящей доход деятельности.

---

<*> Далее в статье все законодательные акты РФ (федеральные законы, Бюджетный, Налоговый, Гражданский кодексы) приведены в редакции Федерального закона № 83-ФЗ.

2. Изменение правового статуса существующих бюджетных учреждений (изменение механизмов их финансового обеспечения, расширение имущественных прав и др.).

3. Создание условий для оптимизации подведомственной сети федеральных органов власти, а именно:

• упрощение процедур реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений с передачей соответствующих полномочий Правительством РФ федеральным органам государственной власти;
• сохранение объемов бюджетных ассигнований федеральным органам исполнительной власти — главным распорядителям бюджетных средств в случае реорганизации или ликвидации подведомственных учреждений при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг.

Для внедрения изменений, вносимых Федеральным законом № 83-ФЗ, установлен переходный период с 01.01.2011 по 01.07.2012, который обеспечит минимизацию организационных мероприятий, связанных с преобразованием казенных учреждений, и позволит им, а также новым бюджетным учреждениям в данный период функционировать в прежнем правовом режиме. Подробнее о переходном периоде мы скажем позже.

Как уже указывалось ранее, с 1 января 2011 г. государственные (муниципальные) учреждения, в том числе учреждения здравоохранения, будут подразделены на три вида: казенные, новые бюджетные и автономные. Однако особое внимание в данной статье мы уделим правовому статусу казенных и новых бюджетных учреждений. Функции и полномочия автономных учреждений, которые установлены Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ, будут приведены лишь в сравнительной характеристике всех трех указанных видов учреждений.

Теперь перейдем к рассмотрению правового статуса казенных и новых бюджетных учреждений.

Казенные учреждения — это государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Правовое положение казенных учреждений совпадает со статусом, закрепленным в действующем законодательстве за существующими на сегодняшний день бюджетными учреждениями, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет (ст. 161 БК РФ).

К сведению. В целях реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ разработан План мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений <*>, согласно которому в июле 2010 г. на утверждение Правительству РФ будут представлены перечни учреждений, переходящих в статус казенных.

---

<*> Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 05.03.2010 № 296-р.

На данный момент известно, какие учреждения здравоохранения на федеральном уровне будут преобразованы в казенные, — они поименованы в ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ. Это психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Указанной статьей также предусмотрено, что при создании казенных учреждений путем изменения типа существующих на сегодняшний день бюджетных учреждений должна обеспечиваться минимизация организационных мероприятий, которые не требуют:

• перерегистрации учреждения — только вносятся изменения в устав (п. 2);
• переназначения руководителя и иных работников учреждения (п. 7);
• перезакрепления имущества, то есть имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения (п. 10);
• переоформления лицензии, свидетельства об аккредитации и иных выданных учреждению разрешительных документов (п. 12).

Вместе с этим в рамках бюджетных полномочий получателя бюджетных средств казенные учреждения будут осуществлять операции с бюджетными средствами через лицевые счета, ранее открытые им в органах Федерального казначейства (финансовых органах субъекта РФ, муниципального образования). Заключение и оплата ими государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров будут производиться от имени Российской Федерации, субъектов РФ (муниципальных образований) в пределах доведенных им лимитов бюджетных обязательств.

Функции и полномочия учредителя (главного распорядителя) федерального казенного учреждения будет выполнять тот же федеральный орган государственной власти, который выполнял их до смены учреждением правового статуса.

Обратите внимание! Бюджетные ассигнования на 2011 г. главным распорядителям бюджетных средств, в ведении которых находятся осуществляющие приносящую доходы деятельность казенные учреждения, будут планироваться с учетом расходов, произведенных данными учреждениями в 2009 г. в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доходы деятельности. Главные распорядители в свою очередь также будут распределять полученные бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п.п. 21, 22 ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ).

Новое бюджетное учреждение — это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в таких сферах, как наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и др. (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ <*>).

---

<*> Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Правовое положение новых бюджетных учреждений. Начиная с 1 января 2011 г. существующие на сегодняшний день бюджетные учреждения будут постепенно переходить в новый правовой статус. Деятельность таких учреждений (с момента их перехода) будет регулироваться Федеральным законом № 7-ФЗ.

Сначала озвучим основные изменения правового положения бюджетных учреждений, которые будут способствовать повышению их самостоятельности.

1. Финансовое обеспечение новых бюджетных учреждений будет осуществляться в виде субсидий из соответствующего бюджета в рамках выполнения государственного (муниципального) задания (п. 6 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ), которое формируется и утверждается учредителем. Субсидии могут предоставляться также на иные цели (например, возмещение ущерба, причиненного стихийным бедствием) или в виде бюджетных инвестиций (вложений в основные средства учреждений).

2. Имущественные права бюджетных учреждений будут расширены (п. 3 ст. 298 ГК РФ), а именно будет предоставлено право распоряжаться:

• движимым имуществом (за исключением особо ценного имущества);
• доходами от приносящей доход деятельности.

3. Субсидиарная ответственность по обязательствам бюджетных учреждений будет отменена (п. 2 ст. 120 ГК РФ).

Далее рассмотрим позиции, касающиеся правового положения бюджетных учреждений, которые при переходе в новый статус останутся прежними.

1. Имущество нового бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом. Его собственником является Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 9 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ).

2. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

К сведению. Особо ценным движимым имуществом является такое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности существенно затрудняется. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ. Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (п.п. 10, 11 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ).

3. Новое бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему средствами через лицевые счета, открываемые в органах Федерального казначейства или финансовых органах субъекта РФ (муниципального образования) (п. 8 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ).

Открытие и ведение лицевых счетов новых бюджетных учреждений. В соответствии с изменениями, вносимыми в законодательные акты Федеральным законом № 83-ФЗ, бюджетные учреждения не будут являться участниками бюджетного процесса. Несмотря на это, их кассовое обслуживание по-прежнему будет осуществляться в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах) в порядке, устанавливаемом Федеральным казначейством, за исключением операций в иностранной валюте (они совершаются в соответствии с валютным законодательством РФ). Однако в переходный период с 01.01.2011 до 01.07.2012 действует положение, согласно которому бюджетные учреждения еще остаются получателями бюджетных средств, за исключением отдельных из них. При таких обстоятельствах в ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ установлено, что операции со средствами новых бюджетных учреждений (финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий) будут совершаться в следующем порядке:

1. Поступления и выбытия денежных средств будут учитываться по кодам классификации операций сектора государственного управления.

2. Выбытия денежных средств будут осуществляться в пределах остатка средств, поступивших бюджетным учреждениям, от имени и по поручению данных учреждений в порядке, установленном Федеральным казначейством, финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования).

3. Средства, поступающие бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, будут учитываться на отдельных лицевых счетах в порядке, установленном государственным (муниципальным) органом в зависимости от вида источника финансового обеспечения. К ним относятся:

• субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в рамках государственного (муниципального) задания (далее — субсидии на возмещение нормативных затрат);
• субсидии на иные цели;
• бюджетные инвестиции.

4. Расходы бюджетных учреждений, источником финансового обеспечения которых будут являться субсидии на возмещение нормативных затрат, будут осуществляться без представления ими в финансовые органы документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.

5. Расходы бюджетных учреждений, источником финансового обеспечения которых будут являться бюджетные инвестиции и субсидии на иные цели, будут осуществляться после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидии согласно порядку санкционирования указанных расходов, установленному соответствующим финансовым органом.

6. Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, будут использоваться в очередном финансовом году на те же цели.

7. Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в виде бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели, подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет. Остатки средств, перечисленные бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет, могут быть возвращены данным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением их главного распорядителя.

Обратите внимание! Операции по исполнению публичных обязательств, в том числе со средствами физических лиц, операции со средствами, осуществляемые бюджетными учреждениями в случаях и в порядке, которые предусмотрены нормативными актами Правительства РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, от имени и по поручению указанных органов, будут учитываться на лицевом счете, открытом соответствующему получателю бюджетных средств (п. 9 ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ).

Условия для эффективной деятельности бюджетных учреждений. Отдельные положения законодательных актов будут дополнены и уточнены Федеральным законом № 83-ФЗ с целью обеспечения доступности и качества государственных (муниципальных) услуг, а также создания мотивации к эффективному использованию бюджетных ресурсов. Рассмотрим их.

Так, согласно п. 3 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение не вправе будет отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (далее — госзадание), которое в соответствии со ст. 69.2 БК РФ должно содержать, в частности:

• показатели, характеризующие качество и (или) объем оказываемых государственных (муниципальных) услуг. Таким образом устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы (В настоящее время в бюджетной смете утверждается только объем финансового обеспечения.);
• предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов). Отсюда следует, что стоимость соответствующих услуг не может быть выше установленных госзаданием цен (тарифов).

К сведению. Новое бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, на одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг (ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ).

Экономии бюджетных средств будет способствовать также то, что не использованные на конец финансового года субсидии, предоставляемые бюджетному учреждению на выполнение госзадания, будут оставаться в его распоряжении на следующий финансовый год. Поэтому средства будут расходоваться эффективнее. Ни для кого не секрет, что до настоящего времени бюджетные средства расходовались неравномерно, и в конце года бюджетные учреждения часто осуществляли закупки товаров, услуг нецелесообразно, — только для того, чтобы на конец года на лицевом счете не было остатка бюджетных средств.

Ответственность руководителя бюджетного учреждения. Федеральный закон № 83-ФЗ вводит новые нормы контроля за бюджетным учреждением в том числе в части ответственности его руководителя. Так, согласно п. 27 ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении (перезаключении) трудового договора с руководителем данного учреждения должны предусмотреть в нем:

• права и обязанности руководителя;
• показатели оценки эффективности и результативности его деятельности;
• условия оплаты труда руководителя;
• срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;
• условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Таким образом, кроме предусмотренной в настоящее время законодательством РФ административной и уголовной ответственности, руководитель несет персональную ответственность за наличие у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, в связи с чем трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке.

Кроме того, руководитель бюджетного учреждения несет перед ним ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ).

(Окончание см. «Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2010, № 8)

Подписано в печать

30.06.2010

---