Статья: Поговорим о нарушениях: неэффективное использование бюджетных средств

(Павелин А.)

(«Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2019, № 11)

«Учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2019, № 11

БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Что считается неэффективным использованием средств?

Как сказано в Письме Минфина России от 09.07.2019 № 02-09-09/50839, понятие «неэффективное использование бюджетных средств» действующим законодательством РФ не определено. Вместе с тем ст. 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому участники бюджетного процесса в рамках предусмотренных им бюджетных полномочий при расходовании таких средств должны обеспечить:

• достижение заданного результата с использованием наименьшего объема средств (экономность);

При этом в силу п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судьи должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что:

• поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств;
• используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно п. 3.1 СГА 104 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности», утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 30.11.2016 № 4ПК, эффективность использования федеральных и иных ресурсов характеризуется соотношением результатов достижения целей и решения задач социально-экономического развития РФ с затратами федеральных и иных ресурсов на их достижение, которое включает определение экономности и (или) результативности использования федеральных и иных ресурсов.

Таким образом, на основании положений данного документа, а также исходя из анализа приведенных норм оценка эффективности использования бюджетных средств должна осуществляться по следующим направлениям:

Критерий оценки эффективности использования средств	Расшифровка критерия
Экономность	Характеризуется достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема имеющихся ресурсов. Определяется посредством проверки способов достижения необходимых результатов (например, путем сравнения затраченных ресурсов на приобретение товаров, работ, услуг с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций). Для оценки экономности использования федеральных и иных ресурсов необходимо установить, имелись ли у объекта аудита эффективности возможности для достижения заданных результатов наименее затратным способом и их более рационального использования для того, чтобы достигнуть поставленных целей на основе использования меньшего объема указанных ресурсов
Продуктивность	Оценка эффективности использования средств может включать установление использованного объектом проверки объема ресурсов в расчете на единицу выполненной работы, оказанной услуги. При этом в качестве основы для расчета продуктивности могут применяться нормативы и показатели, используемые участниками бюджетного процесса при планировании бюджетных ассигнований. В частности, могут использоваться нормативы финансовых затрат в случае оценки степени и полноты оказания государственных услуг, показатели государственных программ
Результативность	Характеризуется достижением проверяемой организацией наилучших результатов с использованием определенного объема ресурсов. Для оценки результативности необходимо установить, имелись ли у проверяемой организацией возможности для достижения наилучших результатов с использованием определенного объема ресурсов на предусмотренные цели. В случаях, когда федеральные и иные ресурсы использованы в полном объеме на закупку определенных товаров, выполнение работ, оказание услуг, результатом их использования будет наличие данных товаров, работ, услуг в запланированном количестве и требуемого качества. Но если эти товары, работы, услуги не удовлетворяют потребностям тех, для кого они предназначены, отмечается недостижение или достижение не в полной мере целей (нерешение или решение не в полной мере) задач социально-экономического развития РФ, установленных нормативными правовыми актами РФ

Доплаты к зарплате, не предусмотренные законодательством РФ

Как указано в Определении ВС РФ от 30.04.2019 № 301-ЭС19-5797, по результатам плановой выездной проверки учреждению было вынесено предписание возместить районному бюджету ущерб, образовавшийся в результате необоснованных зарплатных выплат.

Из материалов проверки следовало, что автономное учреждение доплачивало уборщицам служебных помещений 4% к должностному окладу за вредные условия труда и 12% к должностному окладу за использование чистящих, моющих и дезинфицирующих средств при выполнении трудовой функции и некомфортный труд (уборку санузлов).

Финансовый орган, проводивший проверку, усмотрел в действиях учреждения неэффективное использование бюджетных средств. Судьи всех трех инстанций, а также Верховный Суд РФ его поддержали. В частности, они указали, что на работодателя была возложена обязанность по проведению специальной оценки условий труда (СОУТ) в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 № 426-ФЗ (ст. 212 ТК РФ). По результатам ее проведения устанавливаются классы (подклассы) условий труда на рабочих местах.

Оплата труда работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливается в повышенном размере (ст. 147 ТК РФ). В случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда (оптимальных или допустимых), подтвержденных результатами СОУТ, гарантии и компенсации работникам не предусматриваются (ч. 4 ст. 219 ТК РФ).

Таким образом, по мнению судей, положения ст. 147 ТК РФ нельзя было применять при установлении оплаты труда уборщиц служебных помещений в случае, если условия их труда были признаны допустимыми. Кроме того, учреждение не было наделено правом расходовать бюджетные средства по своему усмотрению без учета норм действующего законодательства. Следовательно, не предусмотренные законодательством компенсационные выплаты свидетельствовали о неэффективном использовании бюджетных средств.

Цели достигнуты, но с нарушением установленных сроков

Согласно Постановлению АС СЗО от 19.02.2019 № А56-97925/2017 УФК по Санкт-Петербургу была проведена плановая выездная проверка соблюдения организацией условий предоставления средств из федерального бюджета и их использования в рамках федеральной целевой программы. В ходе проверки были выявлены следующие нарушения:

1. организация вместо того, чтобы приобрести технологическое оборудование, выполнила строительно-монтажные работы;

2. не были использованы собственные средства на приобретение технологического оборудования, средства на прочие затраты были привлечены в объеме меньше предусмотренного;

3. вместо работ по проектной и рабочей документации были выполнены строительно-монтажные работы, приобретено технологическое оборудование и осуществлен его монтаж;

4. организация не представила в Минпромторг в установленный срок проект акта о вводе в эксплуатацию объекта строительства (ф. КС-14);

5. за счет уменьшения объемов строительно-монтажных работ было приобретено оборудование;

6. не приобретено за счет собственных средств технологическое оборудование и не выполнены строительно-монтажные работы.

Проверяемая организация не согласилась с выводами, изложенными в акте проверки, и обратилась в суд. По ее мнению, эффективным расходованием бюджетных средств является не своевременное и полное выполнение работ, а достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Однако суд с доводами учреждения не согласился. По мнению арбитров и проверяющих, эффективное использование целевых средств в соответствии с заключенными соглашениями должно оцениваться через своевременное и полное выполнение работ, предусмотренных титульными списками и графиками их выполнения по направлениям расходования средств (приложения к соглашениям).

Заключение договора ГПХ с внештатным работником

В ходе проверки контрольный орган установил нарушение: использование средств федерального бюджета на оплату труда внештатного работника за оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников. Данный факт был рассмотрен в Постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 по делу № А07-39192/2018.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что в штатном расписании проверяемого учреждения в отделе финансового, правового и кадрового обеспечения числилась вакантная должность ведущего специалиста-эксперта. Пунктом 6.4 регламента по этой должности предусмотрены следующие обязанности:

• юридическое сопровождение деятельности, участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях;
• подготовка проектов постановлений по делам об административных правонарушениях;
• представление интересов проверяемого учреждения в мировых судах, судах общей юрисдикции, арбитражных судах.

Между тем ни должностным регламентом начальника финансового отдела, ни должностным регламентом главного и ведущего специалистов учреждения не было предусмотрено исполнение данных обязанностей.

При таких обстоятельствах и поскольку должность ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения в проверяемом периоде являлась вакантной, вывод контрольного органа о том, что оказанные по юридическим договорам услуги входили в обязанности штатных сотрудников заявителя, в связи с чем у него отсутствовали основания для заключения спорных договоров, не соответствовал фактическим обстоятельствам дела.

В силу представленных суду материалов спектр оказанных по соглашениям услуг был шире, чем приведенный контрольным органом в акте проверки. Таким образом, вывод контрольного органа о неэффективном использовании средств суд признал недостоверным.

Уплата неустойки за несвоевременное исполнение обязательств

Согласно Постановлению АС СЗО от 08.07.2019 по делу № А05-9542/2018 в ходе контрольного мероприятия территориальный орган Федерального казначейства выявил неэффективное использование средств: уплата неустойки за несвоевременное исполнение денежных обязательств по государственным контрактам, а также оплата судебных расходов при рассмотрении дел о взыскании неустойки в суде (уплата государственной пошлины).

В ходе рассмотрения дела суд установил, что неустойка, а также судебные расходы, оплата которых была признана контрольным органом неэффективным (нерезультативным) использованием средств федерального бюджета, образовались по причине недостаточного финансирования проверяемого учреждения из средств федерального бюджета. При этом данное учреждение предпринимало необходимые действия, чтобы получить дополнительные лимиты бюджетных обязательств.

Суды правомерно посчитали избыточным, что в такой ситуации проверяемому учреждению как получателю бюджетных средств были вменены нарушения бюджетного законодательства.

Также рассмотрим Постановление АС ВВО от 29.04.2019 по делу № А82-4586/2018. В нем разбиралась жалоба учреждения о признании недействительным представления УФК по субъекту РФ. В представлении было указано на неэффективное использование средств федерального бюджета: оплата судебных расходов по исполнительным листам на основании решений судов. При этом, по мнению контрольного органа, тот факт, что в бюджетной смете были запланированы расходы по данному показателю, не свидетельствовал об эффективности использования средств бюджета. Таких расходов можно было избежать в случае надлежащего исполнения должностными лицами учреждения своих обязанностей.

Анализируя материалы проверки, арбитры пришли к выводу, что на основании принципа обязательности вступивших в силу судебных актов расходование средств федерального бюджета в соответствии с положениями ст. 16, 1069 ГК РФ по показателю, предусмотренному бюджетной сметой, не может расцениваться как их неэффективное использование. Объем денежных средств и результативность в рассматриваемой ситуации ограничивались судебным актом.

Судьи обоснованно признали представление недействительным, а доводы УФК по субъекту РФ — основанными на неверном толковании норм права.

Для полноты картины хотелось бы обратить внимание читателей и на противоположную судебную практику. Так, в Постановлении АС СКО от 02.02.2017 № Ф08-10452/2016 отмечено, что отнесение на проверяемое учреждение соответствующих судебных расходов явилось следствием ненадлежащего исполнения работниками управления своих обязанностей и привело к необоснованным расходам бюджетных средств, что свидетельствовало об их неэффективном использовании.

Принятие бюджетных обязательств сверх доведенных ЛБО

Контрольный орган установил факт принятия получателем бюджетных средств бюджетных обязательств сверх доведенных ему главным распорядителем бюджетных средств лимитов. Такое нарушение было рассмотрено в Постановлении АС СЗО от 08.07.2019 по делу № А05-9542/2018.

Доводы судей были следующими.

В силу ст. 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, а под лимитом бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

На основании п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

При рассмотрении дела суд установил, что проверяемое учреждение в течение года предпринимало необходимые меры к выделению лимитов бюджетных обязательств в целях обеспечения своих расходов, включая коммунальные и иные платежи в оплату работ и услуг, пособия по социальной помощи населению, по уплате страховых взносов. Об этом свидетельствовали многочисленные заявки, адресованные главному распорядителю бюджетных средств.

При этом именно отсутствие необходимых денежных средств явилось следствием недоведения главным распорядителем необходимых лимитов бюджетных средств в полном объеме.

Как установил суд, контрольный орган, не отрицая отсутствие вины проверяемого учреждения в неудовлетворительном доведении лимитов главным распорядителем бюджетных средств, включил данное нарушение в представление только в профилактических целях: чтобы не допустить снижение активности получателя бюджетных средств во взаимодействии по предоставлению дополнительных лимитов с главным распорядителем и чтобы предотвратить увеличение объемов принимаемых в нарушение бюджетного законодательства бюджетных обязательств.

Однако, учитывая, что проверяемое учреждение направляло главному распорядителю бюджетных средств не менее пяти писем ежемесячно о необходимости выделения дополнительных лимитов бюджетных обязательств, суд обоснованно признал выводы контрольного органа о недостаточной активности получателя бюджетных средств надуманными и не соответствующими имеющимся в материалах дела доказательствам.

В заключение еще раз отметим, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что:

• поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств;
• используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Если в акте проверки нет четкого обоснования выявленного нарушения в виде неэффективного использования бюджетных средств, то результаты проверки учреждение может оспорить (Определение ВС РФ от 12.03.2018 № 308-КГ18-519 по делу № А53-32264/2016).

А. Павелин

---