Статья. «По замкнутому кругу»

(Ф.Кадыров)

(«Медицинский вестник», 2015, № 25)

«Медицинский вестник», 2015, № 25

ПО ЗАМКНУТОМУ КРУГУ

В соответствии с законодательством Счетная палата Российской Федерации рассматривает результаты проверки исполнения бюджета и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета главными распорядителями бюджетных средств, в числе которых и Минздрав России. Выявленные нарушения по итогам исполнения бюджета за 2014 год легли в отчет ведомства и стали предметом разговора Президента России Владимира Путина и председателя Счетной палаты РФ Татьяны Голиковой.

Деятельность Минздрава России в очередной раз подверглась жесткой критике со стороны главы Счетной палаты, в недавнем прошлом возглавлявшей здравоохранение страны. «МВ» попросил эксперта — заместителя директора ЦНИИ организации и информатизации здравоохранения Минздрава России Фарита Кадырова прокомментировать выводы Счетной палаты. Мы также предоставили возможность Минздраву России изложить свою позицию по ряду претензий.

Таковы правила игры

Безусловно, подобные проверки нужны, важны, их можно только приветствовать. Но в условиях участившихся нападок на Минздрав хотелось бы высказать ряд соображений, связанных с проверками деятельности Минздрава со стороны Счетной палаты.

Да, нарушения есть, и их нужно устранять. Но плох тот ревизор, который не найдет нарушений даже там, где их нет. А найти их можно всегда хотя бы в силу противоречивости нашего законодательства, когда порой любое действие (равно как и бездействие) ведет к нарушению какого-нибудь из нормативных, правовых актов.

Попытаемся ответить на традиционные для России вопросы: кто виноват и что делать? Проще говоря, стоит разобраться в том, насколько во всех проблемах, указанных Счетной палатой, виноват Минздрав. Точнее, насколько в выявленных нарушениях виноват исключительно Минздрав?

Много упреков Минздраву связано с кредиторской и дебиторской задолженностью. Однако, судя по данным самой Счетной палаты, ситуация с задолженностью Минздрава существенно улучшилась. Действительно, дебиторская задолженность сократилась почти на 25% и составила около 22 млрд. рублей. Кредиторская задолженность сократилась в 6 раз, составив 83,4 млн. рублей. Другое дело, что суммы эти — огромные по величине. Показатели задолженности нужно снижать и дальше.

Тем не менее, следует отметить, что простое сравнение объемов кредиторской задолженности по министерствам и ведомствам некорректно — нужно учитывать их соотношение с общими объемами финансирования, с ожидаемыми сроками погашения задолженности, структуру задолженности и целый ряд других показателей. В частности, динамику этих показателей. А динамика, как уже указывалось, положительная.

Что касается структуры задолженности, то одна из основных причин ее связана с большим объемом незавершенного строительства — по Минздраву этот показатель увеличился на 37,8%. Это, конечно, много. Но особого удивления эти цифры не вызывают. Кризис привел к росту затрат на строительство. Возникают проблемы с комплектацией объектов оборудованием и т.д. В итоге в условиях кризиса как кредиторская, так и дебиторская задолженность могут быть связаны с ростом цен на импортное оборудование, комплектующие. Кроме того, серьезно поменялась нормативная база, касающаяся капитальных вложений. Счетная палата заявляет, что техническая готовность ряда объектов составляет от 44 до 100%. То есть фактически ряд объектов готов, идут процессы оформления. И хотя сроки нарушены, по крайней мере понятно, что объекты созданы, затраченные средства не исчезли.

Но при этом важно следующее: задержки с вводом в эксплуатацию объектов здравоохранения, строящихся несколько лет, — это, как правило, проблема не только 2014 года, но и предыдущих лет, в том числе периода, когда за эти стройки отвечал еще Минздравсоцразвития России. Создается любопытная ситуация: бывшие сотрудники Минздравсоцразвития России (которых ныне немало в Счетной палате) проверяют, в том числе и свою собственную работу. Но найденные собственные недоработки они все равно взваливают на нынешний Минздрав. Таковы «правила игры»...

Конечный результат важнее галочек

Что делать? Конечно же, следует серьезно заняться указанными Счетной палатой объектами. Но нужна не авральная сдача объектов в эксплуатацию (с неизбежными недоделками, последующими доработками и т.д.), а планомерная, ритмичная работа. Невзирая на критику, на то, что результаты доложены президенту. Конечный результат важнее галочек и срочных отписок об исправлениях.

Счетная палата отмечает также, что «в нарушение Гражданского кодекса подведомственными учреждениями Минздрава не зарегистрированы вещные права в отношении 886 объектов и 104 земельных участков. Документы в Росимущество подавались, но были возвращены в связи с их несоответствием установленным требованиям».

Конечно, это плохо. Но любой, кто сталкивался с проблемой регистрации прав, понимает, насколько это сложная бюрократическая процедура. Особенно это касается ситуаций, когда в ведение Минздрава передавались учреждения иных ведомств. К сожалению, многие правоустанавливающие документы, необходимые для регистрации объектов или земли, отсутствуют или в свое время были оформлены неправильно. Довольно часто возникают тупиковые ситуации, когда соответствующего юридического лица или ведомства уже нет и не с кем решать вопросы... «Перебрасывание» документов между инстанциями, между Росимуществом и министерством тянется годами. Но и тут возникает все тот же риторический вопрос: эти проблемы касаются только имущества, перешедшего Минздраву в период его существования (начиная со второй половины 2012 года)? Конечно, нет. Логично спросить: почему в свое время эти проблемы не решило руководство Минздравсоцразвития России?

Что касается ведомственного перечня государственных услуг, то замечание Счетной палаты абсолютно справедливо — перечень несовершенен. Но нужно учитывать особенности здравоохранения — ни одна другая бюджетная отрасль не обладает таким огромным разнообразием видов оказываемых услуг, выполняемых работ. Поэтому разработка перечня — задача крайне сложная, которую с ходу не решить. Кроме того, следует отдать должное Минздраву — перечень постоянно совершенствуется. Новый перечень был утвержден приказами Минздрава России в декабре прошлого года. Но поскольку и он оказался далек от идеала, в него внесены изменения новыми приказами: от 30 июня 2015 года № 391 и от 27 июля 2015 года № 485н.

Правда, и эти поправки не решат всех проблем. Например, в перечне отсутствуют услуги по профилактике, осуществляемые вне процесса оказания медицинской помощи такими учреждениями, как центры медицинской профилактики. Поэтому в ведомственных перечнях субъектов Федерации и муниципальных образований также нет этих услуг (поскольку ведомственные перечни должны строиться на основе базового перечня). Соответственно невозможно корректно установить для таких учреждений и государственное (муниципальное) задание. На мой взгляд, необходимо более внимательно прислушиваться к предложениям регионов по совершенствованию перечня.

Это несерьезно

Ряд замечаний при всей их справедливости вряд ли стоит рассматривать как серьезные нарушения. Так, Счетной палатой «выявлены признаки возможного нецелевого расходования Минздравом России средств в размере почти 87 млн. рублей, которые были утверждены министерству по подразделу 0708 „Прикладные научные исследования в области образования“, а направлены на выполнение фундаментальных исследований (подраздел ОНО) в рамках утвержденного госзадания для университета им. Павлова». Реально средства все равно были направлены на науку, а то, что по другому разделу, — так это чисто технический момент, который, конечно, нужно было предупредить, правильно оформив перечень госуслуг, государственное задание.

Одно из замечаний Счетной палаты касается того, что в части реализации госпрограммы «Развитие здравоохранения» не достигнуты плановые значения по 14 показателям, включая смертность населения, охват взрослого населения диспансеризацией, профосмотрами на туберкулез и т.д. При этом кассовое исполнение по Госпрограмме составило более 98%.

Хорошо известно, что система здравоохранения лишь частично может повлиять на состояние здоровья населения, в том числе и на смертность. Равно как и то, что финансовые затраты обычно спустя лишь определенное время могут сказаться на показателях здоровья населения. Хорошо известно и то, что в условиях кризисов смертность имеет тенденцию к повышению. Поэтому не во всем можно винить Минздрав. И с этой точки зрения упрекать его в почти полном использовании средств при не полностью достигнутых результатах вообще нелогично. Даже если бы заранее было известно, что запланированные результаты по смертности не будут достигнуты — это не повод снижать затраты на эти цели. На самом деле упреки нужно адресовать прежде всего регионам: объемы профосмотров, диспансеризации (за которые отвечают регионы) гораздо более «управляемый» фактор по сравнению со смертностью или заболеваемостью.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Счетная палата — серьезная организация с серьезным потенциалом. И хотелось бы видеть результатом ее работы не только констатацию фактов, но и их интерпретацию, анализ, вскрытие реальных причин нарушений. Иначе часто нарушители оказываются без вины виноватыми, а причины зачастую очень простые: проблемы с финансированием. Именно отсюда неоправданные сокращения в учреждениях здравоохранения, необоснованная их реорганизация и т.д. И уж Минздрав-то винить в сокращении финансирования не приходится — он сам в этом году «недосчитался» около 60 млрд. рублей из федерального бюджета.

Счетная палата сыграла положительную роль, не допустив включения в 2015 году оставшихся 1007 методов высокотехнологичной медицинской помощи в систему ОМС. Это была бы катастрофа (хотя деньги на эти цели все же забрали в бюджет, это стало «меньшим из зол»). Хотелось бы, чтобы Счетная палата (обладающая серьезной компетенцией в сфере здравоохранения) проверила и политику Минфина России по финансовому обеспечению здравоохранения. Ведь именно усилиями Минфина выплаты участковой службе и т.д. (10 и 5 тыс. рублей и т.д.) переложили с федерального бюджета на ОМС, забрали 80 млрд. рублей из Федерального фонда ОМС в Федеральный бюджет и т.д. Все это аукнется новым скачком кредиторской задолженности учреждений, новыми замечаниями Счетной палаты... Нужны ли нам гонки по замкнутому кругу?

Заместитель директора ЦНИИОИЗ,

08.09.2015

---