Статья. «Отбились об доклад»

(О.Макаркина)

(«Фармацевтический вестник», 2010, № 28)

«ФВ» удалось ознакомиться с полной версией доклада Федеральной антимонопольной службы «О состоянии конкуренции в Российской Федерации в 2009 г.», представленного 2 сентября на заседании президиума правительства зам. руководителя ведомства Андреем Цыгановым. Особое внимание в докладе ФАС уделила состоянию фармрынка и рынка медуслуг, которые плотно мониторит последние два года. В документе нет сокрушительной критики, но замечаний немало. ФАС считает, что отраслевые регуляторы не создают возможности частным медицинским организациям свободно и полноценно работать в системе оказания неотложной помощи и не доверяют им госзадания по оказанию специализированной, в т.ч. высокотехнологичной помощи. Прошлись эксперты ФАС в докладе и по теме этики взаимоотношений фармкомпаний и врачебного сообщества. Чиновники предлагают отразить регулирование этих отношений не только в Основах законодательства об охране здоровья, но и в КоАП и УК РФ, где будет также прописана ответственность за нарушение соответствующих требований.

Краткая версия презентации ФАС «О состоянии конкуренции в РФ в 2009 г.» была опубликована на сайте ведомства 6 сентября. Однако содержание лишь частично передает общую тональность доклада, который служба передала в правительство. Ситуации в отечественном здравоохранении (конкретно рынку медуслуг и фармрынку) в докладе посвящена отдельная глава. Причем в первую очередь эксперты ФАС анализируют в ней не то, как обстоят дела с конкуренцией среди коммерческих игроков, а как поддерживает дух соревнования профильный регулятор — Минздравсоцразвития.

Как подчеркивается в документе, действующую правовую систему регулирования до сих пор трудно считать достаточно прозрачной и эффективной. Она отличается избыточным госрегулированием, отсутствием действенного госконтроля, а также не гарантирует получения качественных медуслуг и не создает возможности для развития конкуренции.

Однако от этого документа некоторые участники рынка ждали большего, отмечая, что с развитием конкурентной среды в отрасли проблемы есть. Принципиально новых для участников рынка сведений, не из числа тех, что Тимофей Нижегородцев, руководитель Управления контроля социальной сферы и торговли ФАС, эмоционально озвучивал на многочисленных конференциях в течение последних полутора лет, в документе немного. Впрочем, и они заслуживают внимания.

Например, ФАС пропела контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства Минздравсоцразвития. В докладе указывается на ограниченность участия частных учреждений здравоохранения в различных программах. Например, первичная медико-санитарная и неотложная помощь в соответствии с письмом Минздравсоцразвития № 10407-ТГ от 31.12.2008 предоставляется преимущественно муниципальными учреждениями здравоохранения. А приказ министерства № 786н от 29.12.2008 определяет лишь федеральные медицинские учреждения и медицинские учреждения, имеющие право участвовать в госзадании по оказанию специализированной, в т.ч. высокотехнологичной, медицинской помощи — частных медучреждений в списке нет. Причем четких критериев отбора медучреждений для оказания высокотехнологичной помощи, как отмечают в ФАС, в документах Минздравсоцразвития просто не прописано, и в совокупности лишь 10% из общего числа работающих в стране учреждений здравоохранения имеют право на оказание подобного вида услуг.

Как считают в антимонопольном ведомстве, из-за наличия существенных пробелов в правовом регулировании конкурентная среда характеризуется «наличием значительных диспропорций» в условиях функционирования между государственными, муниципальными и частными медицинскими учреждениями. Ввиду этих диспропорций частные медучреждения оказываются неконкурентоспособными при размещении государственного и муниципального заказа. Зато складывается обратная ситуация — госучреждения не гнушаются оказывать платные услуги населению, используя госсобственность, предназначенную для выполнения госзадания по оказанию бесплатной медпомощи с соответствующим переносом затрат на бесплатные услуги. Это, отмечается в докладе, ставит в неравное положение частных и государственных игроков рынка медуслуг, медицинские учреждения на рынке предоставления платных услуг.

Еще в 1993 г. указом президента Бориса Ельцина была утверждена программа приватизации государственных и частных предприятий, в которой были прописаны ограничения для объектов социальной сферы. Вместе с тем, инфраструктура сферы здравоохранения все эти годы оставалась одной из самых уязвимых, считают авторы доклада. Выведение государственного и муниципального имущества из сферы здравоохранения осуществлялось вследствие ликвидации ЛПУ органами государственной власти и местного самоуправления и последующей приватизации их зданий, строений, сооружений, без сохранения профиля деятельности. А сегодня законодательных барьеров, ограничивающих передачу имущества, изначально предназначенного для целей здравоохранения, не существует вовсе. В ФАС предлагают исправить хотя бы эту ситуацию — закрепить специальный правовой режим продажи объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В частности, должен быть предусмотрен реестр имущества, используемого для целей здравоохранения, обязательное проведение концессионных торгов с сохранением профиля имущества, установление особого порядка выведения профильного медицинского имущества из сферы здравоохранения. Необходимо также установить особый порядок выведения имущества из указанных перечней, предусмотрев обязательное проведение концессионных торгов с сохранением профиля деятельности. Соответствующий проект поправок ФАС подготовила для внесения в Основы законодательства о здравоохранении.

Наряду с перспективами ЛПУ представителей ФАС заметно волнует снижение доли отечественных препаратов на рынке. Причин тому две: одна из них маркетинговая активность зарубежных производителей. «Как показывают исследования рынка лекарственных средств, выбор препаратов часто связан с маркетинговой активностью фирм-производителей и не всегда является оптимальным», — говорится в документе. Мало того, чиновники ФАС считают, что снижение доли отечественных препаратов на рынке, отмечающееся год от года, также не в последнюю очередь связано с негативным имиджем российских ЛС, который формируют иностранные производители, общаясь с врачами. В ФАС указывают, что в России сложилось устойчивое мнение, что российские препараты хуже иностранных. И это мнение поддерживается некорректным маркетингом, осуществляемым на территории России зарубежными фармкомпаниями. Особенно интересно, как в ФАС объясняют мотивацию зарубежных фармкомпаний доносить негативную информацию о российских препаратах именно врачам: «Особенность рынка лекарственных средств заключается в том, что объемы реализации лекарств фармкомпаний зависят не от конечных потребителей, а от назначений врачей своим пациентам препаратов тех или иных производителей».

Выписывать врачей их препараты фармкомпаний мотивируют и деньгами, выявили эксперты ведомства, проведя проверку в крупной западной фармацевтической компании (ее название в отчете не фигурирует). Проверка показала, что в результате взаимодействия фармкомпаний с врачебным сообществом у последних формируется материальная и психологическая зависимость от компаний, а также материальная заинтересованность в назначении лекарств иностранных фармкомпаний как можно большему числу пациентов. Значительная часть врачебного сообщества имеет договорные отношения с одной или несколькими фармацевтическими компаниями, в соответствии с которыми на постоянной основе получают оплату за оказанные возмездные услуги. Также в ФАС пришли к выводу, что выбор врачами тех или иных препаратов в процессе составления заявок на закупку ЛС за счет федерального и региональных бюджетов часто связан с маркетинговой активностью фирмпроизводителей и не всегда является оптимальным как для государственного бюджета, так и для конкретных пациентов. «Это приводит к росту объема государственных закупок зарубежных лекарственных препаратов и создает дискриминационные условия доступа отечественных производителей лекарственных средств к госзаказу», — уверены в ведомстве.

Представители антимонопольной службы считают сложившуюся практику серьезным правовым пробелом в сфере регулирования здравоохранения. Но изменить ситуацию к лучшему еще возможно. Для этого ведомство предлагает внести дополнения в Основы законодательства об охране здоровья граждан, Уголовный кодекс и КоАП, прописав в них обязательные требования к медицинским работникам и руководителям ЛПУ при осуществлении ими профессиональной деятельности и во взаимоотношениях с фармкомпаниями, а также установление ответственности за нарушение этих требований. Кроме того, предлагается установить требования к государственным экспертам. Как убеждены в антимонопольной службе, в настоящее время отсутствуют механизмы, позволяющие пресечь конфликт интересов эксперта, который может возникнуть в процессе осуществления им экспертизы вследствие личной заинтересованности специалиста в ее результатах.

Вторая причина снижения доли отечественных препаратов не только на коммерческом рынке, но и в госзакупках — в несовершенстве системы их регистрации. В антимонопольном ведомстве указывают на избыточные административные барьеры при реализации процедур регистрации и нарушения установленных сроков регистрации. Нередко сроки регистрации вместо запланированных согласно административному регламенту шести месяцев увеличиваются до полутора-двух лет, а иногда и до семи. По мнению ФАС, основная причина несоблюдения установленного срока регистрации ЛС заключается в искусственном разделении функции регистрации и предрегистрационной экспертизы лекарственных средств.

В системе госзаказа, и это в ФАС признают, проблем тоже хватает. В ведомство поступает все больше жалоб на действия госзаказчиков — Минздравсоцразвития и региональные органы здравоохранения по фактам ограничения доступа к участию в торгах при организации и проведении тендеров на закупку лекарственных средств и медтехники.

Далее по тексту доклада — рассказ о регулировании цен на ЛС и включении розничных сетей в списки доминирующих игроков. Конкретные ссылки на фармкомпании из всех сегментов рынка в докладе присутствуют, но немногочисленные. Впрочем, каких-то обвинений либо двусмысленных выводов в отношении игроков фармрынка в ФАС делать не спешат.

Подписано в печать

14.09.2010

---