Статья. «Особенности закупки лекарственных средств и медицинского оборудования за счет бюджетных ассигнований» (начало)

(Ю.Лермонтов)

(«Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2010, № 6)

ОСОБЕННОСТИ ЗАКУПКИ ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ И МЕДИЦИНСКОГО ОБОРУДОВАНИЯ ЗА СЧЕТ БЮДЖЕТНЫХ АССИГНОВАНИЙ

Статьей 9 Федерального закона от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» определены особенности использования бюджетных ассигнований в сфере здравоохранения, в частности, на закупки лекарственных средств и медицинского оборудования, необходимых для обеспечения надлежащего уровня здравоохранения. Производятся данные закупки в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 72 БК РФ). Таким законодательным актом на сегодняшний день является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 94-ФЗ). В данной статье рассматриваются как общие, так и специфические (спорные) вопросы, связанные с размещением заказов на поставку лекарственных средств и медицинского оборудования, с учетом разъяснений компетентных органов и судебной практики.

Кто может являться государственным (муниципальным) заказчиком?

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона № 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования государственными (муниципальными) заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов.

В силу ст. 6 БК РФ получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления (орган местной администрации), находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом.

Бюджетным учреждением признается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

С учетом нормы ст. 6 БК РФ и исходя из положений Федерального закона № 94-ФЗ, если государственным (муниципальным) заказчиком выступает получатель бюджетных средств (в частности, бюджетное учреждение), ему следует размещать заказ на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) в целях исполнения государственного (муниципального) контракта путем проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ.

Таким образом, бюджетное учреждение (в том числе учреждение здравоохранения) может являться государственным (муниципальным) заказчиком.

К сведению. Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых, но не исполненных обязательств. При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом Порядка учета бюджетных обязательств <*> санкционирование оплаты ему денежных обязательств приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом (п. 2 ст. 161 БК РФ). Нарушение бюджетным учреждением при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров требований ст. 161 БК РФ является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

---

<*> Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утв. Приказом Минфина России от 19.09.2008 № 98н.

При этом следует учитывать, что, в случае если победителем торгов является бюджетное учреждение, которое осуществляет закупки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд как за счет средств федерального бюджета, так и за счет внебюджетных источников финансирования в соответствии с требованиями законодательства, размещение заказа по выбору субподрядчиков и поставщиков необходимо осуществить в соответствии с требованиями Федерального закона № 94-ФЗ (Письмо Минэкономразвития России от 17.04.2008 № Д05-1377).

В настоящее время многие бюджетные учреждения становятся автономными. Вместе со сменой статуса изменяется и подход к участию их в отношениях по закупке товаров (оказанию услуг, выполнению работ).

По мнению Минэкономразвития, высказанному в Письмах от 05.08.2009 № Д05-3927, от 05.08.2009 № Д05-3930, от 02.02.2009 № Д05-494, от 31.07.2009 № Д05-3812, от 02.02.2009 № Д05-496, от 02.02.2009 № Д05-490, автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, не могут выступать государственными (муниципальными) заказчиками на размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Федерального закона № 94-ФЗ. Кроме того, в Письмах от 29.07.2009 № Д05-3776, от 15.05.2009 № Д05-2388 Минэкономразвития дополнительно указало, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными (муниципальными) заказчиками в том числе при использовании полученных ими субсидий.

К сведению. В то же время ФАС ЗСО в Постановлении от 25.06.2009 № Ф04-3648/2009(9132-А27-23) пришел к выводу, что к отношениям по размещению муниципальным автономным учреждением заказа на поставку теплообменников применяются нормы Федерального закона № 94-ФЗ и решения учреждения при размещении муниципального заказа должны были соответствовать требованиям данного Закона.

На практике может показаться спорным решение вопроса о применении Федерального закона № 94-ФЗ внебюджетными фондами. Рассмотрим это на примере ФСС.

Прежде всего необходимо учитывать положения ст. 3 Федерального закона № 94-ФЗ, в которой даны определения понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды».

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов РФ).

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, исходя из положений действующего законодательства, в случае если заказ предназначен для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, должны быть применены нормы Федерального закона № 94-ФЗ. Для признания договора, заключенного внебюджетным фондом, подпадающим под действие данного Закона следует проверять наличие доказательств, свидетельствующих о наделении учреждения полномочиями размещать государственный или муниципальный заказ, а также доказательств выделения соответствующим бюджетом денежных средств.

Согласно п. 1 Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101, ФСС управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации. При этом денежные средства ФСС не входят в состав бюджетов соответствующих уровней и других фондов (п. 2 названного Положения). Таким образом, денежные средства ФСС, за счет которых приобретаются товары (например, лекарственные средства или медицинское оборудование), работы или услуги, не являются средствами федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета.

По мнению Пленума ВАС РФ, высказанному в Постановлении от 22.06.2006 № 24, в силу положений ст.ст. 4 и 9 Федерального закона № 94-ФЗ для заключения государственного (муниципального) контракта учреждению необходимо получить полномочия государственного (муниципального) заказчика, которыми его может наделить соответствующий орган государственной власти РФ, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Следует отметить, что в настоящее время выводы ВАС РФ не потеряли актуальности, поскольку статьи, на которые он ссылается в Постановлении, в части рассматриваемого вопроса значительных изменений с момента принятия Постановления не претерпели.

Следовательно, в случае если органы государственной власти или органы местного самоуправления не финансировали приобретение товаров (работ, услуг) и не наделяли учреждение полномочиями государственного или муниципального заказчика, учреждение не должно приобретать необходимое оборудование на основании государственного или муниципального заказа и руководствоваться положениями Федерального закона № 94-ФЗ.

Эти выводы также подтверждаются сформировавшейся судебной практикой (например, Постановления ФАС ДО от 27.11.2007 № Ф03-А59/07-1/5272, от 07.11.2007 № Ф03-А59/07-1/4445, от 16.10.2007 № Ф03-А59/07-1/3892 и от 16.10.2007, 09.10.2007 № Ф03-А59/07-1/3879).

Таким образом, действие Федерального закона № 94-ФЗ на порядок заключения медицинским учреждением с хозяйствующим субъектом договора на поставку товаров (оказание услуг, выполнение работ) не распространяется, если средства на приобретение товаров, услуг или работ для нужд учреждения были получены не из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или муниципального бюджета, а от внебюджетного фонда, в частности ФСС, и учреждению не были делегированы полномочия государственного (муниципального) заказчика.

Способы размещения государственных (муниципальных) заказов

На основании п. 1 ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться:

1. путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2. без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Согласно п. 3 ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями данного Закона.

Следовательно, Федеральным законом № 94-ФЗ предусмотрена возможность использования заказчиком различных способов размещения заказов в течение одного квартала: путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона (ст. 10), путем запроса котировок (ст. 42) или у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (пп. 14 п. 2 ст. 55).

Например, согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством РФ. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается.

В частности, в Перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р (далее — Перечень № 236-р), содержатся: под кодом 3300000 — аппаратура медицинская, средства измерения, фото- и киноаппаратура, часы (кроме кодов 3311000, 3313050, 3321000, 3322010), под кодом 2400000 — продукция органического и неорганического синтеза (в том числе лекарственные средства).

В Письме Минэкономразвития России от 08.08.2007 № 11812-КА/Д04 указано, что заказчики вправе осуществлять размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), включенных в Перечень № 236-р, путем проведения запроса котировок или у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в установленном Федеральным законом № 94-ФЗ порядке.

Обратите внимание! Из Федерального закона № 94-ФЗ следует, что если товар включен в Перечень № 236-р, то размещение заказа на его поставку путем проведения конкурса не допускается. Аналогичное мнение высказано Минэкономразвития в Письме от 17.06.2008 № Д05-2412. Это очень важная норма, и ее нарушение влечет признание торгов недействительными, а также применение к заказчику и его должностным лицам мер административной ответственности.

Помимо обязанности использовать исключительно форму аукциона в качестве одного из способов проведения торгов, заказчики вправе осуществлять размещение заказа на поставку соответствующих товаров для государственных или муниципальных нужд без проведения торгов, например путем запроса котировок или у единственного поставщика (подрядчика) при соблюдении ограничений в части использования данных процедур, установленных Федеральным законом № 94-ФЗ.

Без проведения торгов размещение заказа может осуществляться только при точном соблюдении требований Федерального закона № 94-ФЗ.

Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Порядок проведения запроса котировок регулируется гл. 4 Федерального закона № 94-ФЗ.

Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику) (п. 1 ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ). Исчерпывающий перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) приведен в п. 2 ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ.

Обратите внимание! Согласно пп. 14 п. 2 ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ по итогам размещения заказов у единственного поставщика могут быть заключены не только государственные или муниципальные контракты, но и иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом в случае, если поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд осуществляются на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке <*>. При этом заказы на поставки одноименных товаров (выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг) заказчик вправе размещать в соответствии с названным пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами, в течение квартала.

---

<*> Напоминаем, на сегодняшний день предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке составляет 100000 руб. (Указание ЦБ РФ от 20.06.2007 № 1843-У).

Подводя итог вышесказанному, отметим:

• заказчик самостоятельно принимает решение о способе размещения заказа при закупке одноименной продукции с учетом ограничений, установленных Федеральным законом № 94-ФЗ, в течение квартала;
• ограничений при размещении заказов на поставки одноименных товаров (выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг) путем проведения торгов Федеральным законом № 94-ФЗ не установлено;
• последовательность способов размещения заказов на поставки одноименных товаров (работ, услуг) в Федеральном законе № 94-ФЗ не регламентирована.

Закупка медицинского оборудования путем проведения открытого конкурса

Размещение заказа путем проведения конкурса регулируется гл. 2 Федерального закона № 94-ФЗ. Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона № 94-ФЗ извещение о проведении открытого конкурса опубликовывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией (далее — заказчик) в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе <*>. Одновременно с извещением (в случае проведения открытого конкурса) заказчик обеспечивает размещение на официальном сайте конкурсной документации. При этом конкурсная документация должна быть доступна для ознакомления без взимания платы (п. 1 ст. 23 Федерального закона № 94-ФЗ).

---

<*> С 01.01.2011 извещение о проведении конкурса будет размещаться только на официальном сайте, публиковаться в официальном печатном издании оно не будет (изменение внесено Федеральным законом от 24.07.2007 № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Обратите внимание! Сведения, содержащиеся в конкурсной документации, должны соответствовать сведениям, указанным в извещении о проведении открытого конкурса (п. 6 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ).

На основании п. 2.1 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ не допускается включать в конкурсную документацию (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к его квалификации, включая наличие опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, либо выполнения работ (оказания услуг), являющихся предметом контракта <*>.

---

<*> За исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена Федеральным законом № 94-ФЗ.

Кроме того, конкурсная документация не должна содержать указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа (п. 3 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ).

К сведению. Конкурсная документация может включать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставка которых не является предметом контракта.

Если в конкурсной документации содержится указание на товарные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в ней также должно содержаться указание на товарный знак в отношении товара российского происхождения (при наличии информации о товаре российского происхождения, являющемся эквивалентом товара, происходящего из иностранного государства или группы иностранных государств). При указании в конкурсной документации на товарные знаки они должны сопровождаться словами «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком. Эквивалентность товаров определяется в соответствии с требованиями и показателями, устанавливаемыми согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ.

В силу п. 2 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Обратите внимание! Перечень сведений, которые должна содержать конкурсная документация, приведен в п. 4 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ.

Следует отметить, что на основании п. 5 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ к конкурсной документации должен быть приложен проект государственного или муниципального контракта (в случае проведения конкурса по нескольким лотам — проект контракта в отношении каждого лота), который является неотъемлемой частью конкурсной документации. Это значит, что на проект государственного или муниципального контракта распространяются требования, предъявляемые Федеральным законом № 94-ФЗ к конкурсной документации.

В соответствии с п. 1 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ для участия в конкурсе участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе в срок и по форме, которые установлены конкурсной документацией. Исчерпывающий перечень сведений (документов), подлежащих указанию в заявке на участие в конкурсе, приведен в п. 3 названной статьи.

Для справки. В силу п. 4 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных абз. «а»-«в», «д» и «е» пп. 1, пп. 2 и 3 п. 3 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ документов и сведений, либо оригиналов документов, не допускается.

Вместе с этим в Федеральном законе № 94-ФЗ не указано, должен ли участник размещения заказа представлять в составе конкурсной заявки сведения (документы) о своих банковских реквизитах. Судебная практика показывает, что запрос у участников размещения заказа при проведении конкурса такой информации, в случае если в конкурсе обеспечение заявки заказчиком не устанавливалось, неправомерен (Постановления ФАС ПО от 28.05.2009 по делам № № А12-15623/2008, А12-15624/2008).

Также не соответствует Федеральному закону № 94-ФЗ требование конкурсной документации об обязательном декларировании в заявке, относится ли поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг), являющихся предметом контракта, или внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, обеспечения исполнения контракта для участника размещения заказа к крупной сделке. По данному вопросу Девятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 17.08.2009 № 09АП-12461/2009-АК <*> пришел к выводу, что раздел «Сведения об участнике размещения заказа» конкурсной документации, в нарушение п. 4 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ, устанавливает требование о представлении в составе заявки на участие в конкурсе информации о наименованиях и организационно-правовых формах всех учредителей, чья доля в уставном капитале превышает 10%, с указанием доли их участия.

---

<*> Постановлением ФАС МО от 25.11.2009 № КА-А40/12504-09 данное Постановление, а также ранее вынесенное по данному делу Решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.05.2009 по делу № А40-20505/09-21-140 оставлены без изменения.

Обратите внимание! Нарушение нормы п. 4 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ служит основанием для признания конкурса и решений конкурсной комиссии недействительными.

Вместе с этим ФАС ПО в Постановлениях по делам № № А12-15624/2008, А12-15623/2008 пришел к выводу, что в нарушение п. 4 ст. 25 Федерального закона № 94-ФЗ при проведении конкурса у участников размещения заказа были неправомерно запрошены сведения об ИНН, КПП, ОГРН, ОКПО <*>, регистрационных данных (о дате, месте и органе регистрации лица), а также о сроке деятельности участника.

---

<*> ИНН — идентификационный номер налогоплательщика, КПП — код причины постановки на учет в налоговом органе, ОГРН — основной государственный регистрационный номер, ОКПО — код организационно-правовой формы учреждения.

(Продолжение следует)

Подписано в печать

28.05.2010

---