Статья. «О нецелевом использовании бюджетных средств: буква и дух закона»

(А. А. Клемакина)

(«Главный врач», 2004, № 4)

«Главный врач», 2004, № 4

О НЕЦЕЛЕВОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ:

Впервые понятие нецелевого использования средств было дано в Письме Минфина РФ от 16.04.96 № 3-А2.02. Согласно этому письму видами нецелевого использования бюджетных средств являются:

• использование средств на цели, не предусмотренные сметой доходов и расходов;
• расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (перераспределение средств с одного кода экономической классификации на другой);
• расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.);
• недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных из бюджета;
• расходование средств, выделенных из бюджета, сверх норм, установленных законодательством (норм возмещения командировочных расходов, норм на расходование бензина и т.д.). Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода;
• убыль сверх норм материальных ценностей, приобретение которых было осуществлено за счет средств, выделенных из бюджета.

Еще одно определение этого же понятия было дано Бюджетным кодексом РФ (ст. 289), Минфином в Приказе от 26.04.2001 № 35н.

Согласно Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 26.04.2001 № 35н, нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:

• использования их на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
• использования их на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
• использования их на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на представление бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
• использования их в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
• иных видов нецелевого использования, установленных бюджетным законодательством.

Как видно из сравнения документов, Письмо от 1996 года раскрывает конкретные виды нецелевого использования бюджетных средств, и поэтому именно этот документ используют ревизоры в своих проверках, это ведет к расширительному толкованию понятия нецелевого использования средств, сверх всякой меры и здравого смысла.

Так, небольшая ошибка в оформлении первичных документов, согласно «букве закона», может быть квалифицирована ревизором как нецелевое расходование бюджетных средств. Отсутствие первичных документов практически однозначно трактуется ими как нецелевой расход.

Практически любая проверка финансовой деятельности бюджетного учреждения выявляет случаи перераспределения бюджетных ассигнований по видам расходов в разрезе кодов классификации расходов. При этом часто не учитываются причины, повлекшие такие действия руководителя.

И т.д.

В результате такой трактовки буквы закона любой руководитель, использующий бюджетные средства, к которому назначена проверка финансовых органов, объявляется нарушителем бюджетного законодательства. Кстати, такой метод управления чиновниками использовался еще китайским императором. Китайские законы были заведомо неполными, и любой чиновник был вынужден нарушать их букву. В результате чиновники постоянно испытывали комплекс вины и страх перед начальством, старались угодить, демонстрировали покорность и личную преданность.

Однако в отличие от китайских чиновников, наши руководители имеют возможность обратиться в суд, который, как известно, следуя духу закона, трактует его букву в соответствии с Конституцией и здравым смыслом законодателя. Сегодня мы имеем небольшую судебную практику по делам о нецелевом использовании бюджетных средств.

Рассмотрим несколько сюжетов судебных дел по делам о нецелевом использовании бюджетных средств.

Сюжет № 1. Об отсутствии документов, подтверждающих расходование бюджетных средств.

УФК Минфина РФ по Самарской области обратилось в суд, чтобы взыскать штраф с бюджетного учреждения «НИИ экологии РАН» за нецелевое использование бюджетных средств: при проверке не было обнаружено документов, подтверждающих расходование 600 руб. на оплату кирпича.

Постановлением ФАС Поволжского округа от 09.10.2001 № А55-2720/01-40 расходование средств без оправдательных документов было признано нецелевым расходом.

Интересно, что суд не пытался выяснить судьбу приобретенного кирпича. Ведь если этот кирпич лежит спокойно на складе или израсходован на конкретные работы, о чем есть соответствующие документы, никак нельзя считать понесенные расходы нецелевыми.

К счастью, уже есть прецеденты, когда судьи изучали судьбу приобретенного имущества (или объемы сделанных, но плохо оформленных работ) и на основе этого изучения делали вывод о целевом использовании средств. Так, Арбитражный суд Ярославской области, а вслед за ним кассационная инстанция и ФАС Волго-Вятского округа потребовали у ревизоров УФК Минфина по Ярославской области доказать факт нецелевого использования бюджетных средств, которые пошли на оплату работ при отсутствии оправдательных документов. По мнению судей, факт отсутствия документов не свидетельствует о невыполнении работ. Ревизоры не смогли доказать обратное, в результате госпредприятие «Гаврилов-Ямский райводхоз» было освобождено от необходимости перечислить средства, израсходованные не по целевому назначению в бюджет.

Сюжет № 2. О несанкционированном перераспределении средств в разрезе кодов бюджетной классификации расходов.

Чайковская линейная больница финансировалась из федерального бюджета и Фонда социального страхования Российской Федерации. Денежные средства в сумме 39156,17 руб., полученные из бюджета по подстатье экономической классификации 110110, были направлены на выплату пособий, начисленных за счет средств ФСС РФ; средства в сумме 19637,30 руб., полученные по подстатье 110310, были направлены на приобретение медикаментов, используемых для оказания платных стоматологических услуг; средства в сумме 10030,39 руб., полученные по подстатье 110330, были направлены на приобретение продуктов питания для сотрудников больницы; денежные средства, полученные по подстатье 110400, были использованы на внебюджетную деятельность.

КРУ Минфина России по Свердловской области квалифицировало эти факты как нецелевое расходование бюджетных средств. Но арбитражные суды первой и кассационной инстанций установили, что денежные средства, полученные в соответствии с подстатьями ЭКР 110110, 110310, 110400, учреждение использовало именно на эти цели; превышения указанных расходов не допущено.

Думается, что уже в ближайшее время арбитражная судебная практика по делам о нецелевом расходовании средств будет обобщена, судьи выработают четкие, основанные на духе закона, критерии для принятия решений по этим делам, и мы будем информировать об этом.

---