Статья. «О некоторых вопросах применения бюджетной классификации с учетом грядущих изменений»

(С. В. Гусева)

(«Менеджер здравоохранения», 2007, № 9)

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРИМЕНЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ С УЧЕТОМ ГРЯДУЩИХ ИЗМЕНЕНИЙ

Бюджетная классификация используется для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, составления бюджетной отчетности. Законодательно устанавливая группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, бюджетная классификация позволяет решать задачу сопоставления, анализа и планирования единых, установленных для всех бюджетов бюджетной системы государства, показателей.

Как известно, в 2008 году вступают в силу изменения бюджетного законодательства. В настоящей статье нами рассмотрены изменения, которые коснулись бюджетной классификации.

Основные подходы к действующей бюджетной классификации Российской Федерации были определены еще в середине 1990 годов и связаны, в первую очередь, с экономическими преобразованиями в России. Ранее применяемые в условиях государственного регулирования экономики бюджетные показатели не отражали экономических реалий страны — дефицита бюджета, государственного долга. Кроме того, поставленная перед страной задача интеграции в международное экономическое сообщество требовала адекватных, применяемых в международной практике показателей государственных финансов, которые позволяли бы осуществлять планирование и прогнозирование.

Формирование современной бюджетной классификации связано с применяемой в мировой экономической статистике системой национальных счетов (СНС) — взаимосвязанных экономических показателей. Как известно, система национальных счетов представляет собой всеобъемлющую систему показателей, в обобщенном виде позволяющую охватить все хозяйствующие субъекты (институциональные единицы), все виды экономических операций (с товарами и услугами, доходами, финансовыми инструментами), в которые вступают хозяйствующие субъекты, все виды финансовых и нефинансовых активов, держателями которых являются институциональные единицы.

Нормативно-правовое регулирование вопросов применения бюджетной классификации ранее осуществлялось Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.1996, приказом Министерства финансов Российской Федерации № 168н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации» от 8 декабря 2006 г.

Теперь, в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, отпадает необходимость регулирования вопросов бюджетной классификации отдельными федеральными законами.

Традиционный подход к классификации бюджетных средств предполагал следующее разделение: в части расходов 3 вида классификации доходов — функциональную, экономическую и ведомственную классификацию, 2 вида классификации источников финансирования дефицита бюджетов, 2 вида классификации видов государственных долгов. Поэтому ее применение в бюджетном процессе, по мнению Министерства финансов, было усложнено.

В результате изменении структура бюджетной классификации стала проще и включает всего четыре раздела:

• классификацию доходов бюджетов;
• классификацию расходов бюджетов;
• классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
• классификацию операций публично-правовых образований (далее — классификация операций сектора государственного управления).

Включение в классификацию операций сектора государственного управления — принципиально новый момент. Как известно, в системе национальных счетов используется принцип деления экономики страны на секторы, в зависимости от выполняемых ими функций. Одним из таких секторов является сектор общего государственного управления. К сектору государственного управления относятся государственные учреждения и организации, финансируемые за счет средств бюджета, занятые в общественном управлении, финансовой деятельности, регулирования и планирования экономики, научно-исследовательской деятельности, защиты окружающей среды, поддержания правопорядка, обороны, а также осуществляющие бесплатное и льготное обслуживание населения в области образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и т.п. (Статистика финансов/Под ред. В. Н. Салина. — М., — 2000. — С. 207).

Коды классификации операций сектора государственного управления в обязательном порядке входят в структуру классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Новая для бюджетной практики классификация операций сектора государственного управления во многом сопоставима с показателями бюджетного учета и отчетности. Предполагается, что установление кодов операций обеспечит большую прозрачность операций с бюджетными средствами, а также даст дополнительные возможности прогнозирования доходов и расходов бюджета на макроэкономическом уровне.

Рассмотрим, каким образом изменена бюджетная классификация на примере классификации доходов и расходов.

Классификация доходов бюджета состоит из кода главного администратора доходов, кода вида доходов, подвида доходов, кода операций сектора государственного управления, относящихся к доходам. В свою очередь, вид дохода включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода. Непосредственно в Бюджетном кодексе устанавливаются базовые, единые для бюджетов бюджетной системы группы и подгруппы доходов, а также единые элементы доходов. Кроме того, определены полномочия Минфина РФ и финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований по утверждению кодов подвидов доходов. Выделено 2 группы доходов: налоговые и неналоговые доходы (в том числе доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства) и безвозмездные поступления. Единые элементы доходов бюджетной системы включают в себя: федеральный бюджет; бюджеты субъектов Российской Федерации; бюджеты муниципальных районов; бюджеты городских округов; бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений; бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Министерство финансов утверждает единый для бюджетов перечень статей и подстатей доходов.

Что касается кодов операций сектора государственного управления, необходимо отметить, что отдельной статьей Бюджетного кодекса (ст. 23.1. БК в ред. от 26.04.2007) установлен порядок формирования кода операций сектора государственного управления, включающий группу, статью и подстатью, а также утвержден единый перечень групп и статей операций сектора государственного управления, который определяется экономическим содержанием самой операции. Так, для группы доходов установлен следующий перечень статей операций сектора государственного управления:

• налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг;
• суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов;
• взносы на социальные нужды; доходы от операций с активами; прочие доходы.

Перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов и является единым для бюджетов всех уровней.

Схема классификации доходов бюджета приведена в таблице 1.

Код администратора дохода	Код вида доходов					Подвид доходов	Код операции сектора государственного управления
	группа доходов	подгруппа доходов	статья доходов	подстатья доходов	элемент доходов		группа	статья	подстатья

Направление бюджетных средств на выполнение основных экономических и социальных функций органами государственного управления и местного самоуправления ранее отражала функциональная бюджетная классификация. Распределение расходов по их экономическому содержанию осуществлялось в отдельной экономической классификации расходов. Всего выделялось 11 разделов, которые, в свою очередь, состояли из подразделов, целевых статей и видов расходов.

В составе новой классификации расходов сохранен принцип распределения расходов по разделам и подразделам.

┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│           Перечень разделов классификации расходов:            │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Общегосударственные вопросы                                     │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Национальная оборона                                            │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Национальная безопасность и правоохранительная деятельность     │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Национальная экономика                                          │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Жилищно-коммунальное хозяйство                                  │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Охрана окружающей среды                                         │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Образование                                                     │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Культура, кинематография и средства массовой информации         │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Здравоохранение и спорт                                         │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Социальная политика                                             │
├────────────────────────────────────────────────────────────────┤
│Межбюджетные трансферты                                         │
└────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Но теперь исчерпывающий перечень разделов и подразделов включен в Бюджетный кодекс. Коды и перечень целевых статей, видов расходов в отношении расходных обязательств соответствующего бюджета утверждаются в составе ведомственной классификации законом (решением) о бюджете или в установленных Бюджетным кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. Таким образом, перечень разделов и подразделов, как и ранее, утверждается на федеральном уровне.

При этом установлены новые требования к формированию целевых статей и видов расходов бюджета, которые отражают расходы на обеспечение публичных нормативных обязательств, долгосрочных целевых программ, бюджетных инвестиций. Порядок формирования кодов и перечня целевых статей и видов расходов в отношении таких расходов устанавливает Минфин. Необходимо обратить внимание, что в отношении публичных нормативных обязательств и долгосрочных целевых программ законодательством установлено требование отражения таких расходов в отдельных целевых статьях.

Кроме того, впервые код классификации расходов с 1 января 2008 года должен включать код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов, код классификации операций сектора государственного управления. Перечень главных распорядителей утверждается законом о соответствующем бюджете. Ранее код главного распорядителя не являлся обязательным элементом классификации расходов. Включение кода главного распорядителя в классификацию является отражением нового принципа бюджетной системы — принципа подведомственности расходов бюджета, означающего, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования только от главного распорядителя, в ведении которого они находятся.

В виде схемы классификация расходов бюджета представлена в таблице 2.

Код главного распорядителя	Коды расходов				Код операции сектора государственного управления
	Код раздела	Код подраздела	Код целевой статьи	Код вида расходов	группа	статья	подстатья

Статья Бюджетного кодекса об экономической классификации расходов с 1 января 2008 года исключена из бюджетного законодательства. Теперь, как уже сказано выше, законодательно утвержден перечень операций сектора государственного управления, цель которого — группировка бюджетных операций по их экономическому содержанию. Едиными для бюджетов бюджетной системы являются:

1). доходы (перечень статей доходов приведен выше);

2). расходы, оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы;

3). поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов;

4). выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов;

5). поступление финансовых активов: поступление на счета бюджетов; увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;

6). выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов; уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале; уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;

7). увеличение обязательств: увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;

8). уменьшение обязательств: уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу; уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу; уменьшение прочей кредиторской задолженности.

Право устанавливать единый для всех бюджетов бюджетной системы перечень подстатей и порядок применения классификации операций сектора государственного управления закреплено за Министерством финансов. Уже осенью 2007 года ожидается издание Минфином соответствующих нормативов.

Подводя итог, отметим следующее. Включение основных элементов бюджетной классификации непосредственно в Бюджетный кодекс позволяет ожидать большей стабильности и преемственности при планировании и прогнозировании расходов бюджета. Как мы знаем, ранее изменения в бюджетную классификацию вносились практически ежегодно, после утверждения закона о федеральном бюджете. Сейчас основные позиции классификации бюджета отражены в кодексе, Министерство финансов в рамках своих полномочий может детализировать отдельные структурные элементы бюджетной классификации и определять порядок ее применения.

В связи с принятием и вступлением в силу с 1 января 2008 года новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, должны быть внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» либо принято решение об его отмене. Кроме того, необходимо издание дополнительных нормативных документов Минфина России.

Делать вывод о том, будет ли упрощена практическая работа получателей средств бюджета с утвержденной бюджетной классификацией, так это или нет — покажет время.

---