Статья. «О фальсификации и сертификации»

(А. П. Мешковский)

(«Экономический вестник фармации», 2002, № 2)

О ФАЛЬСИФИКАЦИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

В 2001 г. вслед за изменениями в руководстве отечественной контрольно-разрешительной системы произошли определенные изменения в оценке ее функционирования. Наиболее важным из них представляется признание наличия в стране проблемы фальсифицированных лекарств. На эту тему Минздрав России провел с десяток или более совещаний разного уровня, в том числе международную конференцию, заседание коллегии, многочисленные «круглые столы», выступления по телевидению и другие встречи. В ходе состоявшейся широкой дискуссии были сформулированы некоторые положения, заслуживающие отдельного рассмотрения.

Выделим и постараемся прокомментировать следующие тезисы:

• Отечественная контрольно-разрешительная система оказалась во многом неготовой к активному противодействию этому злу. Так, в законе о лекарствах нет определения понятия «фальсифицированное лекарство»; в Гражданском и Уголовном кодексах не предусмотрено наказаний за подделку лекарств.
• Часть недостатков контрольно-разрешительной системы выходит за пределы проблемы фальсифицированных лекарств: в стране нет фармацевтической инспекции, нет национальной (т.е. российской) фармакопеи, действующая система сертификации ЛС неэффективна.
• Контроль за обращением лекарственных средств затруднен излишне большим числом дистрибьюторов, что также способствует распространению подделок.

Историческая справка о фальсификации лекарств

В связи с тезисом о неготовности к борьбе с распространением фальсификатов ЛС целесообразно вспомнить историю развития этой проблемы. В Европе подделки продукции известных фирм начали появляться после Второй мировой войны. Первоначально подделывались в основном изделия, относившиеся к предметам роскоши. В дальнейшем практика фальсификации распространилась на более прозаические предметы, включая, например, запчасти к автомашинам. С начала 80-х годов проблема контрафактных товаров, в т.ч. и медикаментов, неоднократно обсуждалась на международном уровне. В этот период в Секретариате ВОЗ начала создаваться база данных по проблеме.

В итоговый доклад проведенной под эгидой ВОЗ международной конференции экспертов по рациональному использованию лекарств (Найроби, Кения, 25-29 ноября 1985 г.) был включен специальный раздел (N 94) по данной проблеме. Было отмечено, что «правительства должны принять необходимые меры для предотвращения фальсификации лекарств». Несколько участников охарактеризовали такую фальсификацию как преступление, с которым должны по возможности бороться все органы по контролю ЛС.

На 41-й Всемирной ассамблее здравоохранения (высший руководящий орган ВОЗ) (1988 г.) была принята резолюция WHA41.46, потребовавшая от Гендиректора ВОЗ инициировать программы по предотвращению и выявлению экспорта, импорта и контрабанды субстандартных, сомнительных и фальсифицированных медикаментов. Во исполнение этой резолюции в 1992 г. под эгидой ВОЗ и IFPMA (Международная федерация ассоциаций фармацевтических производителей) был проведен первый международный симпозиум по фальсифицированным лекарствам, сформулировавший ряд практических рекомендаций. Во многих странах начали принимать конкретные меры против лекарственных подделок. Был создан международный Институт фармацевтической безопасности. Делегаты 47-й Ассамблеи ВОЗ (1994 г.) предложили Гендиректору оказывать помощь странам в противодействии распространению некачественных и фальшивых лекарств (резолюция WHA47.13).

В 1997 г. состоялось второе совещание ВОЗ на эту тему в расширенном составе, с участием представителей авторитетных международных организаций, включая FIP (Международная фармацевтическая федерация), ВООИС (Всемирная организация по охране интеллектуальной собственности) и Интерпол. По его итогам в 1999 г. вышло методическое пособие ВОЗ по разработке мер борьбы с проникновением фальсификатов ЛС в обращение.

В материалах ВОЗ суммирован опыт многих стран относительно подходов к борьбе с фармацевтическими подделками. Эти рекомендации можно разделить на стратегические — применимые к любой стране и специальные — разрабатываемые с учетом национальных условий. К первой категории относятся меры по разработке плана действий и по контролю за ходом его реализации. В каждой стране рекомендуется разработать комплексный план действий по борьбе с фальсифицированными лекарствами. Он должен охватить все заинтересованные стороны: правительство и его структуры, фармацевтическую промышленность, импортеров и дистрибьюторов лекарств, специалистов здравоохранения и их ассоциации, потребителей и соответствующие международные, региональные и неправительственные организации.

В плане необходимо предусмотреть следующие разделы:

• Оценка характера и степени распространенности фальсифицированных лекарств. Изучение источников и путей распространения подделок.
• Меры по укреплению национальной контрольно-разрешительной системы.
• Оценка существующего фармацевтического законодательства с точки зрения его адекватности для предотвращения распространения фальсифицированных лекарств. При необходимости — действия по внесению исправлений и дополнений.
• Действия по ужесточению законодательства, в т.ч. уголовного, позволяющего добиваться наказания лиц, виновных в фальсификации.
• Действия по совершенствованию судебной системы для обеспечения приоритетного рассмотрения дел по фальсификации лекарств и вынесения адекватных приговоров виновным.
• Меры по укреплению сотрудничества и взаимодействия на национальном, региональном, межрегиональном и международном уровнях.

Национальная контрольно-разрешительная система должна отслеживать ход реализации плана действий и оценивать эффективность принимаемых мер. В этих целях рекомендуется разработать и использовать специальные показатели (индикаторы), например, характеризующие наличие или отсутствие необходимых положений в законодательстве, состояние лабораторной базы для анализа образцов, частоту использования сертификатов формата, рекомендованного ВОЗ для импортируемых медикаментов и т.п.

Из большого числа рекомендованных разнообразных специфических мер, исходя из условий сегодняшней России, можно выделить, в частности, следующие направления:

• Инспектирование на всех этапах легальной фармацевтической системы снабжения: лицензированных производителей, импортеров, дистрибьюторов, розничной сети, а также производителей упаковочных материалов. Для этого требуется наличие достаточного числа адекватно подготовленных и имеющих необходимые права инспекторов.
• Инспектирование в сети распределения должно включать в качестве важного элемента отбор образцов с целью выявления фальсифицированных препаратов. Проверка образцов должна основываться на оценке внешнего вида упаковки и самих препаратов, а также на лабораторных испытаниях.
• При массовых обследованиях использование в качестве основного подхода не анализа по фармакопейным стандартам, но экспресс-методов, позволяющих испытать в короткое время с минимальными затратами большое число образцов, при необходимости в полевых условиях, т.е. в отсутствие оснащенной контрольно-аналитической лаборатории.
• Предоставление инструктивных и методических материалов (SOP) по выявлению фальсификатов инспекторам, занятым проверкой каналов лекарственного снабжения.
• Предоставление инструктивных и методических материалов (SOP) по обращению с выявленными фальсификатами и подозрительными образцами препаратов для сотрудников, занятых в легальной фармацевтической системе снабжения: порядок изъятия и отзыва продукции, информирования торговых партнеров и потребителей, а также госорганов, занятых борьбой с фальсификацией.
• Разработка методов экспресс-анализа подозрительных образцов препаратов с возможностью определения подлинности и количественного содержания основного вещества. Перспективным является использование методов тонкослойной хроматографии (ТСХ).
• Расследования всех сообщений о фальсификации лекарственных средств.
• Своевременное информирование, при необходимости, сотрудников легальной фармацевтической системы снабжения, медицинских работников и потребителей о выявленных или подозреваемых случаях фальсификации лекарств.

Все упомянутые выше документы ВОЗ распространялись достаточно широко и активно. Кроме того, в мае 2000 г. среди делегатов 54-й Всемирной ассамблеи здравоохранения и других заинтересованных специалистов всех стран — членов ВОЗ была распространена специальная листовка по проблеме фальсифицированных лекарств, включавшая резюме важнейших фактов и сформулированных на международном уровне рекомендаций. В листовке указывался ряд международных организаций, занимающихся данной проблемой, с указанием Интернет-сайтов, на которых размещены дополнительные сведения. Материалы по проблеме появлялись и в отечественной печати (Фарматека, 1996, № 1, с. 47; 1998, № 1, с. 9-13, 62, 63; Медицинский курьер, 1998, № 1, с. 48; Ремедиум, 1999, № 2, с. 38; 2000, № 3, с. 4-10). Таким образом, не было недостатка в информации о надвигающейся проблеме фальсифицированных лекарств.

О сертификации лекарственных средств

Решение Минздрава пересмотреть систему сертификации лекарственных средств отражает, очевидно, общий курс государства. По данным журнала Международной конфедерации обществ потребителей «Спрос», «в апреле (2001 г.) президент страны признал, что система сертификации избыточна и назрели меры по ее пересмотру». В журнале отмечено, что «по признанию самого Госстандарта, количество поддельных и опасных товаров на рынке не уменьшается, более того, 80% сертификатов — липовые». Любопытные сведения приведены в отношении мирового опыта: «... есть страны, в которых вовсе нет обязательной сертификации, в других — этой процедуре подвергаются 10-15% рынка. А от 70 до 90% всей продукции — только в России».

В другом номере этого журнала высказывались следующие соображения: «Разговор о том, что обязательная сертификация изжила себя, назрел давно. Эта мера казалась эффективной в начале 90-х годов, когда на пустые российские прилавки хлынул поток низкопробной, кустарной продукции и откровенных подделок. В этих условиях сертификат представлялся своеобразным барьером для недобросовестных производителей и продавцов». По мнению редакции, «система сертификации в последнее время превратилась в механизм выкачивания денег из добросовестных производителей. При этом, как выясняется, сертификат абсолютно ничего не гарантирует» (Госстандарт — царь, бог и воинский начальник. Спрос, 2001, № 3, с. 4, 5; № 6, с. 5).

Так характеризуется общее положение с качеством товаров. Ситуация в фармацевтическом секторе не лучше. Резкий рост числа выявленных в стране фармацевтических подделок доказал неэффективность действующей «Системы сертификации лекарственных средств Системы сертификации ГОСТ Р». Стало очевидным, что сертификаты нетрудно подделать. Можно использовать законно полученный сертификат для сопровождения незаконного товара.

Это, однако, лишь внешняя сторона проблемы. Важнее учитывать фундаментальный, неустранимый дефект существующего порядка сертификации лекарственных средств. В мировом сообществе уже около 30 лет назад сформировалось мнение об ограниченных возможностях фармакопейных методов анализа для определения пригодности лекарственных средств к применению. Согласно этим представлениям соответствие фармакопейным требованиям является необходимым, но недостаточным условием для признания лекарств пригодными к предназначенному применению.

В практическом плане это означает, что отрицательные результаты испытания образцов серии ГЛС по фармакопее являются достаточным основанием для ее забракования, однако положительные результаты анализа, сами по себе, не дают еще полной гарантии пригодности. По этим соображениям в «цивилизованных» странах еще в середине прошлого века фармакопейный контроль стал дополняться другими формами обеспечения качества, в первую очередь — регистрацией продуктов, соблюдением правил надлежащей производственной практики и инспекционным контролем.

Сертификация ГЛС в развитых странах стоит на тех же трех «китах»: соответствие препарата условиям, на которых он был зарегистрирован, соответствие его производства правилам GMP и соответствие образцов конкретной серии официальному стандарту качества (фармакопейному или иному). Во многих странах значимость сертификата серии усилена тем, что он подписывается сотрудником фирмы, одновременно являющимся представителем государства на фирме (т.н. ответственным лицом). В практике индустриальных стран с сопоставимым уровнем обеспечения качества в отрасли лекарственная продукция с такими сертификатами не подвергается повторному контролю не только внутри страны, но и после пересечения государственных границ.

Истоки сертификации лекарственных средств по-российски

В условиях лекарственного голода, возникшего еще в последние годы существования СССР, на аптечные полки страны, в полном соответствии с ситуацией в других секторах, хлынул поток сомнительных по качеству медикаментов. Пытаясь справиться с этим потоком, Минздрав РФ пошел по привычному пути усиления фармакопейного анализа. Регистрация новых препаратов, особенно зарубежных, была сведена к лабораторному испытанию представленных производителем образцов. Сократился объем инспекционных обследований, что отмечалось, в частности, в материалах коллегии Минздрава РФ, состоявшейся в марте 1999 г. Не удивительно, что резко возрос уровень брака ЛС.

Поняв, что своими силами с кризисом не справиться, руководство контрольно-разрешительной системы решило обратиться за советом к зарубежной консалтинговой фирме. Ее сотрудники выдали единственно возможную рекомендацию — прежде всего, внедрять требования GMP. Совет, однако, не был принят, поскольку в то время в министерстве еще надеялись обойтись без введения правил GMP. У фирмы были запрошены альтернативные предложения.

Новые рекомендации сводились к использованию одного из элементов советской практики государственного контроля качества ЛС, а именно перевода препаратов с неустойчивыми показателями качества на режим предварительного (посерийного) контроля. Это предложение понравилось, однако его решили усилить. Посерийный контроль стал применяться не к «нарушителям», а ко всем, т.е. превратился в правило. Зато для «надежных» производителей было сделано исключение: их освободили от сплошной проверки по всем показателям. На этой основе в ходе последующих переделок и возникла система сертификации лекарственных средств.

Нужна ли сертификация фармацевтической продукции?

В связи с приведенными выше соображениями возникает принципиальный вопрос — нужна ли сертификация фармацевтической продукции? Мировой опыт в целом указывает на то, что нужна, но только особая, учитывающая отличия фармацевтической продукции от других видов товаров. Такую форму сертификации не нужно изобретать, ибо она уже давно существует. Это общепринятый порядок обеспечения эффективности, безопасности и фармацевтических аспектов качества лекарств на национальном уровне. Для подтверждения вывода и сошлемся на проект федерального закона «Об основах технического регулирования, стандартизации и подтверждения соответствия». В ст. 24 проекта приведено 5 схем обязательной сертификации. Схема № 3, самая строгая, описана следующим образом: «... испытание типового образца в аккредитованной испытательной лаборатории; сертификация системы качества, проводимая органом по сертификации; выдача сертификата соответствия; последующий инспекционный контроль за сертифицированной продукцией; последующий инспекционный контроль за сертифицированной системой качества».

По существу это не что иное, как нормальная контрольно-разрешительная система в сфере обращения лекарств, только описанная в общеотраслевых, а не в привычных нам медицинских и фармацевтических терминах. Действительно, «испытание типового образца» — это экспертиза и регистрация препаратов, сертификация системы качества — проверка соблюдения правил GMP, последующий инспекционный контроль за сертифицированной продукцией — последующий (выборочный) контроль качества в сети распределения, последующий инспекционный контроль за сертифицированной системой качества — периодическое обследование предприятий. В «цивилизованных» странах эта схема подкреплена декларацией изготовителя о соответствии продукта техническим требованиям. Роль декларации играет упомянутый выше сертификат производителя, сопровождающий каждую серию препарата.

В этой связи хотелось бы напомнить, что в отечественной печати еще три года назад подробно рассматривался созданный в России порядок сертификации ЛС. При этом отмечалась слабость правовой базы такого порядка, необоснованное использование подходов, рассчитанных на контроль другой продукции, и полное несоответствие мировому опыту. Исходя из этих соображений, порядок сертификации ЛС был оценен негативно (Фарматека, 1999, № 1, с. 48-52).

О фармацевтической инспекции и фармакопее

Факты отсутствия в стране фармацевтической инспекционной службы и национальной фармакопеи трудно комментировать в связи с тем, что необходимость этих важнейших элементов контрольно-разрешительной системы представляется совершенно очевидной. Напомним тем не менее, что инспекция фармацевтических предприятий и учреждений существовала в нашей стране с незапамятных времен, как говорят, еще с эпохи Петра I. В СССР регулярные обследования аптечной сети, складов и фармфабрик осуществлялись на уровне союзных республик. В 1964 г. была создана Государственная инспекция по контролю качества лекарственных средств и медицинской техники на правах главка союзного Минздрава. В суверенной России, как отмечено выше, интерес к проверке состояния дел на местах заметно угас.

Между тем эта тенденция противоречит мировому опыту. Еще в 1990 г. был опубликован документ ВОЗ «Руководящие принципы для небольших национальных органов нормативного контроля лекарств», вызвавший значительный международный резонанс. В нем отмечено, в частности, что без жизнеспособного фармацевтического инспектората обращение лекарственных продуктов не может эффективно контролироваться. В 1994 г. 47-я Всемирная ассамблея здравоохранения одобрила эти принципы и признала их всеобщую применимость. Уместно отметить, что на Украине в последние годы создана фармацевтическая инспекция в составе около 700 специалистов.

Несколько слов об отсутствии национальной фармакопеи. Одна из причин такого положения, как представляется, в том, что в нашей стране со времен СССР фармакопейный комитет занят не своим делом. Вместо того, чтобы пересматривать каждые 5 лет сборник общих и частных статей под названием «Фармакопея», а в промежутках выпускать дополнения к нему, этот комитет осуществляет «экспертизу» регистрационных документов по разделу «Качество». Между тем ни в одной развитой стране фармакопейный орган (обычно именуемый комиссией) не имеет касательства к регистрационному процессу. После того, как Минздрав признал принцип разделения внутренних спецификаций производителей и фармакопейных стандартов, было бы логично сделать следующий шаг и разделить организационно эти направления отраслевой стандартизации.

Слишком много дистрибьюторов?

Тезис о чрезмерном количестве дистрибьюторов в России первоначально служил для поддержки вводившейся системы отраслевой сертификации: он позволял отвести замечания относительно отсутствия аналогичных подходов в мировой практике. В последнее время этот тезис приводится в качестве одной из причин широкого распространения фальсифицированных медикаментов (как говорится, «за всеми не уследишь»). При этом число оптовиков рассматривается как объективный фактор. Отметим попутно, что приводимые цифры (во Франции — 4 дистрибьютора, в Германии — 10) не сопровождаются ссылками на источники.

Действительно, в развитых странах наблюдается тенденция сокращения числа оптовых структур в торговле лекарствами. Однако единообразия в этой сфере нет. Так, некоторое время назад в журнале «Фарматека» (1998, № 1, с. 15) со ссылкой на Scrip были опубликованы следующие цифры о числе фармацевтических оптовиков в некоторых европейских странах:

       Страна         Число оптовиков      Население (млн. чел.)

    Польша                   450                     39
    Чехия                   40-50                    10
    Словакия                  90                      5
    Германия                  18                     82
    Италия                   215                     57

Нетрудно заметить, что в пересчете на душу населения показатель, например, Словакии в точности соответствует российскому. На других континентах ситуация еще более разноречива. В Японии около 11 тыс. оптовых структур в отрасли, а в Бразилии только распределением медикаментов в рамках государственных программ здравоохранения занимается 5,5 тыс. учреждений. В свете этих цифр соответствующий показатель по России (2,5 тыс.) не представляется чрезмерным, особенно с учетом ее федерального устройства, а также протяженности территории, состояния дорог, долгой и суровой зимы и других национальных особенностей, затрудняющих снабжение.

Недостаточный контроль в системе распределения, очевидно, связан не с общим числом оптовиков, а с тем, что значительная часть российских дистрибьюторов (какая именно — не знает никто) не имеет условий для выполнения взятых на себя функций. Но ведь все оптовики получили лицензии от государственных органов.

---