Статья. «Новеллы российского законодательства»

(С.Быковский)

(«Фармацевтический вестник», 2014, № 2)

«Фармацевтический вестник», 2014, № 2

НОВЕЛЛЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

С 1 января 2014 г. в России вступил в силу ряд новых нормативно-правовых актов и поправок в действующие законы. На многие из них участники рынка возлагают большие надежды, тем более что принятие отдельных положений, в т.ч. переход на GMP, обсуждается не первый год. Тем не менее, новые законы содержат в себе как логические нестыковки, так и явные недоработки, способные породить новые проблемы.

Наиболее важными для фармацевтической отрасли стали поправки и дополнения к 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств». Согласно данному подзаконному акту, отечественные фармкомпании и заводы должны перейти на международные стандарты производства лекарственных и диагностических средств, активных ингредиентов и лабораторной проверки их качества — систему надлежащей производственной практики (Good Manufacturing Practice). Однако уже в декабре 2013 г. правительство опубликовало проект постановления об установлении сроков перехода производства лекарственных средств к их производству в соответствии с конкретными требованиями правил GMP, где по ряду наименований данные сроки увеличены до 1 июля 2015 г. и 1 января 2016 г.

В комментарии зам. министра промышленности и торговли РФ Сергея Цыба «Российской газете» говорится, что перенос сроков для фармпредприятий и льготный режим перехода на правила надлежащей практики распространяется только на «фармацевтическую продукцию для применения в ветеринарии, иммунобиологические препараты, препараты крови, радиофармацевтические, медицинские газы и другую специализированную продукцию, которая требует дополнительных мер по модернизации инфраструктуры».

В то же время перенос сроков может вызвать юридическое противоречие: организаторы госзакупок при выборе победителя, ссылаясь на 61-ФЗ, могут выдвинуть в качестве обязательного требования наличие сертификата соответствия у участников госзакупок или потенциального победителя системе норм надлежащей практики производства лекарственных средств. С другой стороны, постановление Правительства РФ об увеличении сроков перехода на стандарты GMP позволяет участникам госзакупок не иметь такого сертификата до 2015 г. (в некоторых случаях — до 2016 г). Однако, с точки зрения юриспруденции, федеральный закон обладает большей юридической силой по отношению к постановлению Правительства России. Таким образом, возникает потенциальная возможность развития коррупционных механизмов и недобросовестного исполнения поручений Президента России в процессе реализации антикоррупционных мер. А это в итоге сказывается и на конечном потребителе лекарственных препаратов — гражданах России — и препятствует развитию отечественной фармацевтической отрасли в целом.

Еще одним новым законом, вступившим в силу с 1 января 2014 г., стал 44-ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о ФКС). Он заменит ранее действовавший 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

На первый взгляд, новый закон должен не только обеспечить радикальные улучшения в сфере регулирования процесса закупки товаров и услуг, но и совершить прорыв в борьбе с таким социальным злом, как коррупция. Сегодня, по неофициальным оценкам, в нашей стране через госзакупки растворяется как минимум один рубль из пяти; по официальным данным, казна теряет на госзакупках до 1 трлн. руб. ежегодно. Эти данные привел в своем выступлении премьер-министр Российской Федерации Дмитрий Медведев со ссылкой на данные Счетной палаты РФ.

Сможет ли новый Закон о ФКС решить проблему коррупции в сфере госзакупок? Однозначного ответа на этот вопрос нет. С одной стороны, меры, предлагаемые Правительством РФ в области проведения торгов в электронном виде, позволяют отсечь ряд недобросовестных игроков, сделать процесс госзакупок более прозрачным и подотчетным обществу. Так, на время переходного периода (2014-2015 гг.) будет действовать норма об обязательном общественном обсуждении закупок в случае, если начальная цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным исполнителем (подрядником), превышает 1 млрд. руб. Электронный документооборот через единую информационную систему призван обеспечить свободный доступ к информации о проведении процедур и планов по закупкам. Таким образом, Таможенной службе или иному ведомству вряд ли удастся с нового года приобрести люксовые автомобили по цене, в десятки раз превышающей реальные рыночные предложения. С другой стороны, наоборот, предлагаемые нововведения допускают к участию в торгах еще больший круг участников, в числе которых может присутствовать значительное количество фирм-однодневок.

В полной мере побороть явление коррупции практически невозможно ни в одной стране. Вопреки распространенному мнению, что Россия лидирует в рейтинге коррумпированных стран, статистика стран Евросоюза не намного лучше. По данным Европейского парламента, потери бюджета в сфере закупок составляют до 25% от стоимости контрактов, а ежегодный ущерб оценивается в 120 млрд. евро.

Систему госзакупок регулярно обвиняют в несовершенстве, упрекают государственных заказчиков в завышенной стоимости приобретаемых товаров — в обществе сложилось убеждение, что на деньги налогоплательщиков государственные служащие обеспечивают свой комфорт, приобретая товары категории люкс. Это во многом объясняется несовершенством законодательства, в частности 94-ФЗ, который и регулировал госзакупки.

Несомненным плюсом новой ФКС является персональная ответственность за исполнение контракта. Согласно 44-ФЗ, при определении исполнителя госзаказа заказчик в течение двух лет со дня вступления в силу закона о контрактной системе вправе устанавливать требование, чтобы исполнитель не числился в реестре недобросовестных поставщиков. Это положение позволяет надеяться, что в процессе исполнения госзаказа сократится число фирм-однодневок.

Помимо этого закон возлагает ответственность не только на чиновников и представителей государственных учреждений за эффективное проведение госзакупок и размещение госзаказа, но и на представителей бизнес-сообщества, участвующих в системе госзакупок. Например, законом предусмотрены антидемпинговые меры. Исполнитель заказа обязан обосновать снижение цены контракта, если оно составляет 25% и более от начальной (максимальной) цены контракта.

Прозрачности госзакупкам добавит и обязательство по раскрытию подрядчиками (исполнителями) конечных бенефициаров (подлинных владельцев) компании. Это поможет избежать характерной ситуации, когда глава муниципалитета обеспечивал возможность выиграть заказ фирме, владельцем которой являлись его сват, брат или жена.

Наконец, по крупным госконтрактам генподрядчики будут обязаны предоставлять сведения о привлеченных ими субподрядчиках, если стоимость субподрядных работ или услуг составляет более 10% от госзаказа.

Тем не менее, новый Закон о ФКС не решает всех проблем. Остается нерешенным вопрос о фирмах-посредниках. Сегодня они зарабатывают на оборудовании для фармзаводов, завтра — на поставках кондиционеров, а послезавтра — на шипованной резине, детском питании или утилизации пищевых отходов. Такие фирмы, как правило, практически не имеют представления о поставляемом товаре, не понимают смысла услуги, которую рассчитывает получить государство. А значит, они не способны гарантировать госзаказчику качество и полноценное сервисное обслуживание. Их цель — продать госзаказчику прибор, а дальше не их забота. К сожалению, даже новый Закон о ФКС не решает проблему недобросовестных поставщиков. И здесь уже само фармацевтическое сообщество должно принимать меры по борьбе с недобросовестными «коллегами».

С антидемпингом тоже не все до конца отрегулировано. Госзаказчик, по идее, должен знать рыночную стоимость товара, который он заказывает. Но это в идеале. На практике все иначе. Стоимость пробирки или ватных тампонов узнать можно, а высокотехнологичное оборудование и сравнить-то иногда не с чем. Аналогов на рынке нет. Заказчик не знает, какова стоимостная разница прибора, купленного у немецкого производителя и, например, у китайского. Между тем разница нередко составляет 2/3 цены. Фактически в этом случае речь идет об «освоении» госсредств. Дешевый прибор предсказуемо ломается, ремонтировать его некому, поскольку по адресу фирмы, его поставившей, уже зарегистрирована другая. Либо гарантия завода изготовителя на прибор к моменту поломки истекла. Очень редко компании-дистрибьюторы задумываются о роли постгарантийного обслуживания поставленного товара

Нечетко в новом Законе прописан и механизм формирования начальной цены контракта: заказчикам рекомендуется обосновывать цену для отдельных случаев. Однако данная процедура не является обязательной. К тому же, если цена установлена неверно, то, соответственно, государство получает предложения с изначально неверными ценами. В идеале заказчику следует провести самостоятельно мониторинг цены на интересующий его товар как минимум за последние два года, затем запросить коммерческое предложение на этот товар у производителя и уже на основе полученных объективных данных составить адекватное представление о цене с учетом разумной маржи для поставщика. В случае отсутствия конкуренции среди заказываемых товаров максимальные закупочные цены (референтные) могут устанавливаться государством. Такие цены могут использоваться как ориентир даже при наличии конкурентных рынков: в качестве дополнительной гарантии от возможных злоупотреблений.

Таким образом, в целом новый Закон «О федеральной контрактной системе в сфере закупок» является существенным механизмом по совершенствованию процедуры госзакупок. Однако сфера его применения достаточно ограничена и в такой стратегически важной отрасли для государства, как фармацевтическая, имеет ряд недоработок.

Подписано в печать

16.01.2014

---