Статья. «Нецелевое использование бюджетных средств: причины и последствия»

(С.Булаев)

(«Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение», 2010, № 6)

НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ

Учреждения здравоохранения, как и другие бюджетополучатели, расходуют выделенные им средства в соответствии с их целевым назначением. По данному вопросу с проверяющими могут возникнуть разногласия. Наиболее интересные моменты, имеющие отношение к нецелевому использованию средств, освещены в этой статье. В качестве примеров подобраны судебные решения, в которых ревизорами оспаривалось целевое использование бюджетных и внебюджетных средств, выделенных учреждениям здравоохранения.

Что подразумевает целевое использование бюджетных средств?

В ст. 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства.

Каждая из статей расходов, входящих в состав бюджетной сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов носят строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством. Учреждение, финансируемое из бюджета, обязано использовать поступающие бюджетные средства в соответствии с их размером и целевым назначением (в размере кодов классификации операций сектора государственного управления), согласно доведенным бюджетным ассигнованиям и утвержденной бюджетной смете.

Контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора <*>. Если будет обнаружен факт нецелевого использования бюджетных средств, к учреждению могут быть применены меры принуждения, предусмотренные БК РФ и федеральными законами. К руководителю за нецелевое использование бюджетных средств могут быть применены меры дисциплинарной или административной ответственности, при этом применить их может только орган, исполняющий бюджет (Постановление ФАС ПО от 17.04.2009 по делу № А72-6676/2008).

---

<*> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278.

Какая ответственность предусмотрена для нарушителей?

Этому вопросу в Бюджетном кодексе посвящена ст. 289. В ней предусмотрено несколько видов ответственности, применяемой к нарушителям. Начнем с административной. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения средств, влечет наложение штрафа:

• на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб.;
• на юридических лиц — от 40000 до 50000 руб.

Медицинские учреждения — нарушители также могут быть оштрафованы по другому основанию — использование средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов. Штраф составит:

• для должностных лиц — от 4000 до 5000 руб.;
• для юридических лиц — от 40000 до 50000 руб.

Но административные штрафы лишь малая часть «айсберга». Нецелевое использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размерах может содержать признаки уголовно наказуемого деяния. Крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1500000 руб., а особо крупным — 7500000 руб. Тому, кто решит рискнуть «по-крупному», мало не покажется. Статья 285.1 УК РФ предусматривает следующие меры ответственности за нецелевое использование бюджетных средств:

• штраф в размере от 100000 до 300000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
• арест на срок от четырех до шести месяцев;
• лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Наказание намного строже, если нецелевое использование бюджетных средств совершено группой лиц по предварительному сговору (кстати, в «группе лиц» достаточно директора и главного бухгалтера). Нарушителям будет грозить:

• штраф в размере от 200000 до 500000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
• лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Есть в УК РФ отдельная статья (ст. 285.2), посвященная нецелевому расходованию средств государственных внебюджетных фондов. Ею предусмотрены аналогичные штрафные санкции для растратчиков средств, выделенных внебюджетными фондами. За нецелевое расходование таких средств в крупном размере нарушитель наказывается:

• штрафом в размере от 100000 до 300000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
• арестом на срок от четырех до шести месяцев;
• лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

За особо крупную растрату средств внебюджетных фондов грозит:

• штраф в размере от 200000 до 500000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
• лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Как видим, ответственность предусмотрена суровая, поэтому к использованию бюджетных средств следует подходить с должным вниманием.

Примеры нецелевого использования средств целевого финансирования

Определение ВАС РФ от 05.06.2009 № 6392/09, Постановление ФАС ВСО от 19.02.2009 № А33-6767/08-Ф02-7084/08. Судьи согласились с ревизорами, указав, что использование госпиталем денежных средств на оплату услуг нотариуса (хотя данные средства предназначались на выплату заработной платы работникам учреждения) является нецелевым использованием средств федерального бюджета. При оплате услуг нотариуса учреждение имело денежные средства, выделенные по подстатье 226 «Прочие работы, услуги» КОСГУ для оплаты данных услуг, но не воспользовалось ими, в связи с чем оно правомерно привлечено к административной ответственности.

Постановление ФАС ВСО от 05.02.2009 № А33-8593/08-Ф02-12/09. В ходе ревизии медико-санитарной части установлено, что согласно тарификационным спискам должность врача-травматолога хирургического отделения содержится за счет средств, поступающих от оказания платных услуг. Однако премия работнику начислена и выплачена за счет средств, выделенных учреждению из федерального бюджета по подстатье 211 «Заработная плата». Данные расходы медико-санитарной части следовало производить за счет внебюджетных средств.

Факт использования учреждением средств бюджета не по целевому назначению — на расходы по внебюджетной деятельности подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами. При этом судом установлено, что у учреждения была реальная возможность использовать бюджетные средства на цели, определенные в смете доходов и расходов, однако данная обязанность не была исполнена надлежащим образом, в связи с чем медико-санитарная часть правомерно привлечена к административной ответственности.

Определение ВАС РФ от 18.01.2010 № ВАС-17710/09, Постановление ФАС МО от 24.09.2009 № КА-А40/8117-09. В результате проведенной административным органом проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье» по направлению «Высокотехнологичные виды медицинской помощи», было установлено, что больницей приобретены дезинфекционные средства. Данное приобретение Росфиннадзор посчитал нецелевым использованием средств федерального бюджета, и суд поддержал ревизоров. Действовавшими в период проверки нормативными актами, которыми утверждены нормативы затрат на оказание ВМП в расчете на одного больного, не предусмотрено приобретение дезинфекционных средств. Значит, использование средств является нецелевым.

Какое использование средств можно считать целевым?

Исходя из Постановления ФАС СЗО от 12.03.2008 по делу № А26-4605/2007, территориальный фонд медстрахования посчитал, что учреждение здравоохранения использовало не по целевому назначению средства, которые были направлены ему на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи. Данные средства были израсходованы учреждением на оплату ежегодного отпуска в связи с увеличением размера среднего заработка медицинского работника за счет включения в его расчет ежемесячных выплат участковым врачам и медицинским сестрам.

Медицинские учреждения оказывают медицинскую помощь в системе медстрахования на основании договоров со страховыми организациями, в которых должен быть предусмотрен в том числе порядок контроля за использованием страховых средств (ст.ст. 20, 23 Закона РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»). В случае нарушения медицинским учреждением условий договора страховая медицинская организация вправе частично или полностью не возмещать затраты по оказанию медуслуг. Именно на этом основании территориальный фонд обязательного медицинского страхования пытался взыскать с центральной районной больницы использованные якобы не по целевому назначению средства обязательного медицинского страхования и субвенций на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

Постановлением Правительства РФ № 851 <*> утверждены Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета ФФОМС территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование учреждений здравоохранения. В п. 3 данных Правил сказано, что средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования, направляются на осуществление денежных выплат медицинским работникам. Статьей 139 ТК РФ и Постановлением Правительства РФ № 922 <**> установлен порядок и особенности исчисления средней заработной платы работников. Проанализировав эти нормативные документы, суд сделал вывод, что оплата учреждением за счет субвенций дополнительных расходов, связанных с увеличением размера среднего заработка медицинского работника при оплате ежегодного отпуска за счет включения в его расчет ежемесячных выплат участковым врачам и медицинским сестрам, не подразумевает нецелевое использование бюджетных средств. Кстати, с арбитражным судом согласилась коллегия ВАС РФ в Определении от 12.05.2008 № 5652/08, отказав чиновникам ТФОМС во взыскании средств, выделенных медучреждению и израсходованных по целевому назначению.

---

<*> Постановление Правительства РФ от 30.12.2005 № 851 «О порядке финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение в 2006 году учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии — соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта РФ), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи».

<**> Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы».

Исходя из Постановления ФАС ВВО от 30.03.2009 по делу № А29-2693/2008, надзорный орган посчитал нецелевым использованием оплату внутреннего и внешнего совместительства работников станции переливания крови. Работа на таких условиях осуществлялась за пределами режима работы учреждения, установленного правилами внутреннего трудового распорядка. Из табеля учета рабочего времени данная информация не прослеживалась, так как он составлялся, по мнению чиновников, формально. При этом сами ревизоры не до конца разобрались в ситуации.

Во исполнение ст. 282 ТК РФ и Постановления Правительства РФ от 04.04.2003 № 197 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» Министерство труда и социального развития приняло Постановление от 30.06.2003 № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры». Указанные работники вправе осуществлять работу по совместительству — выполнение другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время по месту их основной работы или в других организациях, в том числе по аналогичной должности, специальности, профессии, и в случаях, когда установлена сокращенная продолжительность рабочего времени. Продолжительность работы по совместительству в течение месяца устанавливается по соглашению между работником и работодателем и для медицинских работников по каждому трудовому договору не может превышать половины месячной нормы рабочего времени, исчисленной исходя из установленной продолжительности рабочей недели.

Напомним, для врачей, в том числе врачей — руководителей структурного подразделения, среднего и младшего медицинского персонала станций и отделений переливания крови продолжительность рабочего времени составляет 36 часов в неделю (Приложение 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.02.2003 № 101). Суд определил, что продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным нормам рабочего времени; заработная плата выплачена исходя из должностного оклада по занимаемой должности и других условий оплаты фактически отработанного времени. Тот факт, что с работниками — внутренними совместителями не заключены трудовые договоры, не принят во внимание. В силу ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный письменно, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя. Совместительство, в отличие от совмещения, осуществляется в свободное от основной работы время, поэтому, если есть вакантные места, оплата труда внешних и внутренних совместителей считается произведенной в рамках целевого расходования бюджетных средств.

Исходя из Постановления ФАС ВВО от 17.12.2008 по делу № А31-1653/2008-14, городской больнице удалось отстоять целевой характер расходования средств, полученных ею в 2006 г., на погашение задолженности, образовавшейся у больницы в 2002 — 2003 гг. по причине недофинансирования медицинского учреждения. Как следует из материалов дела, больница в 2006 г. оплатила задолженность прошлых лет за услуги по дератизации и дезинсекции, пожарной безопасности, поставке электрической, тепловой энергии, вывозу и размещению мусора, за отпуск питьевой воды, услуги расчетно-кассового центра.

Данные расходы должны были финансироваться за счет средств территориального фонда медстрахования и не выходили за рамки тарифных соглашений 2002, 2003 гг. Факт недофинансирования больницы по этим статьям затрат подтвержден актом контрольно-счетной комиссии. При таких обстоятельствах нет оснований считать, что использованные медучреждением денежные средства не являются целевыми расходами.

Судьи отклонили довод чиновников фонда о том, что израсходованные городской больницей средства не предусмотрены статьями расходов в бюджете фонда на 2006 г. и поэтому являются нецелевыми. Расходы медучреждения связаны с погашением ранее имевшейся задолженности, причем долг возник именно по недофинансированным целевым расходам. То, что расходы больницы по тарифным соглашениям 2002, 2003 гг. могут быть погашены за счет средств местного бюджета, не лишает учреждение права на погашение спорных расходов за счет средств областного фонда обязательного медицинского страхования. В итоге арбитражный суд отказал чиновникам. Но решение суда их не остановило — они пытались доказать свою правоту в высших судебных инстанциях, но безуспешно (Определением ВАС РФ от 22.04.2009 № ВАС-4453/09 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора).

Исходя из Постановления ФАС СЗО от 25.03.2009 по делу № А56-34206/2008 управление Росфиннадзора пыталось наказать административным штрафом медучреждение за то, что оно выплатило вознаграждение своим работникам-медрегистраторам, которые непосредственно не оказывают амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. Выплата была произведена за счет средств, полученных по родовым сертификатам за оказание медицинской помощи женщинам в период беременности.

Суд первой инстанции не выявил факта нецелевого использования денежных средств, указав при этом, что деятельность медицинских регистраторов связана с оказанием медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период.

Средства на оплату медуслуг, направляемые на оплату труда, распределяются между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, а также осуществляющим диспансерное наблюдение за ребенком в течение первого года жизни. Учреждение здравоохранения вправе самостоятельно распределить средства, выделяемые на оплату труда, между медицинскими работниками в соответствии с разработанными положениями об оплате труда работников за счет средств, полученных по родовым сертификатам.

Перечень лиц, вознаграждение которых финансируется из указанного источника, устанавливается учреждениями здравоохранения самостоятельно исходя из особенностей организации оказания медицинской помощи. К таким лицам могут быть, в частности, отнесены сотрудники лечебно-диагностических служб (занимающихся обследованием беременных, рожениц), другой персонал, без участия которого невозможна организация оказания медпомощи. На основании должностной инструкции медицинского регистратора арбитры установили, что в его должностные обязанности входит непосредственное оказание амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. Таким образом, медицинские регистраторы отнесены к медицинским работникам, которые имеют право на выплату заработной платы за счет средств, поступивших по родовым сертификатам за оказание медицинской помощи женщинам в период беременности.

Итак, нецелевое использование выделенных бюджетному учреждению средств может дорого стоить руководству. При этом не всякое выходящее за рамки обычных операций использование средств считается нецелевым. Надеемся, что подобранный материал позволит читателю определить, насколько то или иное использование бюджетных средств является целевым.

Подписано в печать

28.05.2010

---