Статья: Некоторые проблемы нормативного регулирования, связанные с организацией и осуществлением прокурорского надзора в сфере реализации национального проекта «Здравоохранение»
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Статья: Некоторые проблемы нормативного регулирования, связанные с организацией и осуществлением прокурорского надзора в сфере реализации национального проекта "Здравоохранение". https://bukva.ai/docs/statya-nekotorye-problemy-normativnogo
(Пересыпкин А.В.)
(«Медицинское право», 2021, № 4)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, СВЯЗАННЫЕ
С ОРГАНИЗАЦИЕЙ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЗДРАВООХРАНЕНИЕ»
Пересыпкин Андрей Владимирович, советник юстиции, заместитель прокурора города Белгорода.
В статье автором анализируются проблемы, возникающие при проведении проверок в сфере реализации национального проекта «Здравоохранение», предлагаются пути их решения, в том числе посредством реформирования действующего законодательства.
Ключевые слова: прокуратура, национальный проект, здравоохранение, неэффективное, нецелевое использование, бюджетные средства, имущество.
Some Regulatory Problems Associated with the Organization and Implementation of Prosecutorial Supervision in the Implementation of the National Project «Health»
Peresypkin Andrey V., Counselor of Justice, Deputy Prosecutor of the city of Belgorod.
In the article, the author analyzes the problems that arise during inspections in the implementation of the national project «Healthcare», suggests ways to solve them, including through the reform of the current legislation.
Key words: prosecutor's office, national project, health care, inefficient, inappropriate use, budget, property.
Здоровье является неотчуждаемым и первостепенным благом человека, предопределяет его жизнь и самореализацию во всех остальных сферах <1>. Российская Федерация, признавая особую ценность здоровья, закрепила право каждого на его охрану в Основном Законе государства <2>.
<1> Яценко Е.Ю. Здоровье человека как объект правовой защиты: проблемы законодательного регулирования // Экология человека. 2005. № 4. С. 50 — 55; Тихомиров А.В. Грань нравственно дозволенного в отношении здоровья как защищаемого законом блага // Медицина и право: материалы конференции, Москва, февраль 1999 г. М.: МАП, 1999. С. 6 — 38.
<2> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Под охраной здоровья законодатель определил не только систему мер медицинского и научного характера, но также правовые механизмы, которые призваны гарантировать человеку возможность реализации своего конституционного права <3>. В свою очередь, как справедливо отмечается исследователями, особую роль в этой системе играет прокурорский надзор <4>.
<3> Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 23 ноября.
<4> Алиев Я.Л., Логинов А.Н., Романова А.Э. Прокурорский надзор в сфере здравоохранения // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2018. № 5. С. 83 — 91.
Основной вектор развития национальной системы здравоохранения с 2006 г. был определен в приоритетном национальном проекте «Здоровье» <5>, а в настоящее время — в Национальном проекте «Здравоохранение» <6>, включающем в себя комплекс мероприятий, нацеленных на глубокое реформирование существующей системы.
Еще в 2007 г. Генеральная прокуратура выделила надзор в сфере реализации национальных проектов, в том числе в сфере здравоохранения, в качестве приоритетного <7>, однако только в 2020 г. для всех стало понятным истинное значение и важность данной сферы.
<7> Авдонина Т.М. К вопросу о прокурорском надзоре в сфере реализации приоритетных национальных проектов // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4 (38). С. 243 — 248.
Пандемия новой коронавирусной инфекции, затронувшая все сферы жизни общества <8>, проверила на прочность отечественную медицину, оголила старые и породила новые проблемы.
<8> Лемехов С.В., Шишкин О.Е. Прокурорский надзор в сфере здравоохранения в период пандемии // Вопросы российской юстиции. 2021. № 11. С. 533 — 541.
Стало очевидным, что реформирование системы здравоохранения, своевременное и качественное выполнение программных мероприятий нужно не для достижения абстрактных контрольных единиц, а для спасения жизни миллионов граждан <9>.
<9> Информация подготовлена ФКУЗ РосНИПЧИ «Микроб»: с 02.03.2020 по 10.04.2021 в России зафиксировано 4 632 688 случаев заболевания COVID-19. URL: https://www.rospotrebnadzor.ru.
Пандемия повлекла необходимость оперативного принятия комплекса мер, направленных прежде всего на безусловную защиту прав граждан в новых условиях, пресечение злоупотреблений в сфере здравоохранения, координацию государственных институтов. Активную роль в этом сыграла прокуратура.
Результатом работы прокуроров стало выявление многочисленных фактов нарушений, допущенных в том числе при реализации программных мероприятий национального проекта.
Анализ прокурорской практики показывает, что наиболее распространенными нарушениями в данной сфере являются несоблюдение сроков исполнения обязательств по контрактам, неэффективное использование закупленного имущества, неисполнение требований по информационному сопровождению закупок.
К примеру, на территории Белгородской области Губкинским и Старооскольским городскими прокурорами, прокурорами Красногвардейского, Прохоровского, Яковлевского районов вскрыты нарушения сроков строительства фельдшерско-акушерских пунктов и ремонта больничных корпусов, Валуйским межрайонным прокурором выявлен факт несвоевременной приемки уже построенного объекта. Этими же прокурорами установлены нарушения информационного сопровождения закупок.
В целях пресечения нарушений заказчикам и подрядчикам внесены представления, возбуждены административные дела по ч. 2 ст. 7.31 КоАП РФ <10>, для предотвращения оплаты не исполненных подрядчиками контрактов объявлены предостережения.
<10> Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации // Российская газета. 2001. 31 декабря.
Прокуратурой г. Кургана выявлены случаи неиспользования поставленного в рамках национального проекта в больницу дорогостоящего оборудования — рентгена и томографа общей стоимостью более 100 миллионов рублей по причине неготовности предназначенных для их размещения помещений. Этой же прокуратурой аналогичное нарушение, но при поставке ускорительного комплекса стоимостью 180 миллионов рублей вскрыто еще в одном медучреждении. При этом главный врач и поставщик оборудования заключили дополнительное соглашение, тем самым незаконно изменив существенные условия контракта. Прокурором внесены представления.
Прокуратура Колпинского района г. Санкт-Петербурга по результатам проверки поликлиники также установила многочисленные факты неиспользования поставленных автоматизированных рабочих мест (250 штук на сумму более 14,5 миллиона рублей), 40 многофункциональных устройств. В целях устранения данных нарушений, а также понуждения к донастройке и установке оборудования главному врачу внесено представление.
При выявлении прокурорами фактов неиспользования поставленного имущества они квалифицируются как нарушение требований ст. 34 Бюджетного кодекса <11> — несоблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств.
<11> Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 1998. 12 августа.
Анализ содержания названной статьи свидетельствует, что принцип эффективности характеризуется наличием хотя бы одного критерия из двух — экономности и результативности.
Под экономностью понимается достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, под результативностью — достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Интересно, что действовавший ранее Стандарт Счетной палаты Российской Федерации «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» раскрывал эффективность использования государственных средств через критерии экономичности, продуктивности и результативности <12>, что, на наш взгляд, не в полной мере соответствовало целям единообразия правового пространства. Принятый в феврале 2021 г. СГА 104 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности» <13> данную проблему устранил.
<12> СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»: утв. решением Коллегии Счетной палаты РФ, протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668) (вместе с Порядком действий в процессе организации и проведения аудита эффективности). URL: https://ach.gov.ru.
<13> СГА 104 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности»: утв. Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 9 февраля 2021 г. № 2 ПК. URL: https://ach.gov.ru.
Факт неиспользования оборудования, необходимость в котором имелась, будет не соответствовать критерию результативности. При этом с учетом специфики анализируемой сферы это нарушение является далеко не «формальным». Несвоевременная установка или запуск поставленного оборудования не только означает, что бюджетные ассигнования «не работают», прежде всего это свидетельство уклонения от диагностики или лечения людей при наличии материально-технической базы.
Неэффективное использование бюджетных средств не указано в качестве нарушения, за которое главой 30 Бюджетного кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Более того, анализ прокурорско-следственной практики показал единичные случаи принятия иных мер реагирования, кроме внесения представлений.
Так, на сайте Генеральной прокуратуры в 2010 г. размещалась информация о возбужденном по ст. 293 УК РФ (халатность) уголовном деле по факту длительного неиспользования в двух медицинских организациях Волгоградской области оборудования на сумму свыше 465 миллионов рублей <14>.
<14> URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-58629/.
Однако в большинстве случаев при выявлении аналогичных фактов вопрос об уголовном преследовании не инициируется в связи со сложностью обоснования конкретных последствий неиспользования поставленного оборудования (сколько бы пациентов удалось обследовать, помогло бы это предотвратить негативные последствия и т.п.).
На наш взгляд, для стимулирования соблюдения требований бюджетного законодательства и своевременного начала использования оборудования целесообразно предусмотреть административную ответственность должностных лиц, не обеспечивших эксплуатацию закупленного за бюджетные ассигнования и принятого имущества (если в действиях или бездействии данного лица не имеется признаков уголовного преступления).
Ранее группой депутатов вносился законопроект, которым предлагалось закрепить в бюджетном, административном и уголовном законодательстве ответственность за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств получателем бюджетных средств. Однако данный законопроект был возвращен субъекту права законодательной инициативы по причине нарушения регламента внесения, а именно в связи с отсутствием на него официальных отзывов Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации <15>.
<15> Проект федерального закона № 208784-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/208784-6.
Руководящими документами Генеральной прокуратуры органы прокуратуры ориентированы на выявление фактов нецелевого расходования бюджетных средств в рамках реализации национальных проектов <16>.
<16> Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» // Законность. 2019. № 5.
Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена бюджетным, административным и уголовным <17> законодательством. Однако проведенный анализ показал, что подход законодателя к определению сущности и правовой природы указанного нарушения не одинаков.
<17> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
Анализ ст. 15.14 КоАП РФ, ст. 306.4 БК РФ показал, что диспозиция административной нормы шире бюджетной и включает в себя, помимо прочего, направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В свою очередь, ст. 285.1 Уголовного кодекса в отличие от административного и бюджетного законодательства устанавливает ответственность не за направление и оплату, а за расходование бюджетных средств.
Отмечая очевидное и, на наш взгляд, необоснованное различие применяемых терминов, мы всецело поддерживаем мнение О.А. Палозяна относительно необходимости приведения к единому законодательно оформленному виду понятия нецелевого использования бюджетных средств <18>.
<18> Палозян О.А. Вопросы бюджетных расходов в российской судебной практике // Финансовое право. 2016. № 1. С. 19 — 23.
Имеются проблемы и в определении субъективной стороны правонарушения. Так, субъектом преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, может быть только должностное лицо получателя бюджетных средств, к которым относятся: органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
Тем самым уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ не подлежат должностные лица организаций, не имеющих статус участника бюджетного процесса. К примеру, не несет уголовной ответственности по указанной статье руководитель коммерческой организации за нецелевое расходование субсидии, полученной из бюджета, что, однако, не исключает его привлечение к административной ответственности.
На наш взгляд, правовая природа, общественная опасность и бюджетные потери от нецелевого использования бюджетных средств, совершенного участником бюджетного процесса и иным лицом, получившим бюджетные ассигнования, одинаковы.
В связи с этим полагаем необходимым в целях усиления охраны интересов государства и общества, обеспечения последовательности и справедливости наказания за однородные правонарушения разграничить административное правонарушение и уголовное преступление за нецелевое использование бюджетных средств только в зависимости от степени тяжести наступивших последствий.
Одновременно представляется обоснованным при определении нецелевого использования бюджетных средств использовать формулировку, представленную в настоящее время в КоАП РФ.
При этом для достижения единообразия считаем целесообразным указанное определение закрепить в Бюджетном кодексе, а в ст. 15.14 КоАП РФ и ст. 285.1 Уголовного кодекса внести изменения, сконструировав их как отсылочные к положениям Бюджетного кодекса, тем самым обеспечив его межотраслевое применение.
Помимо представленных проблем, дополнительные вопросы возникают относительно ответственности за нецелевое использование средств бюджетными учреждениями.
Изменения законодательства, лишившие бюджетные учреждения статуса участников бюджетного процесса, породили повышенный интерес исследователей к изучению проблем ответственности за нецелевое использование бюджетных средств бюджетными учреждениями <19>.
<19> Шихов А.Ю. Ответственность за нецелевое использование средств // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2017. № 5. С. 23 — 27; Гусев А. Нецелевое использование средств бюджетными учреждениями // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. № 11. С. 32 — 41; Ловидова А.Г. Нецелевое использование бюджетных средств бюджетными и автономными учреждениями // Руководитель автономного учреждения. 2014. № 8. С. 20 — 23; и т.п.
Однако в стороне незаслуженно остались вопросы целевого расходования собственных средств таких учреждений.
Законом «О некоммерческих организациях» <20> предусмотрено, что бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет последнего особо ценным движимым имуществом, а также недвижимым имуществом.
<20> Часть 9 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом за исключением совершения крупных сделок, сделок с заинтересованностью, открытия депозитов и совершения сделок с ценными бумагами бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Отсутствие конкретной нормы, согласно которой расходование бюджетным учреждением средств от приносящей доход деятельности допускается только на нужды бюджетного учреждения и на цели, ради которых оно создано, порождает условия для злоупотреблений.
К примеру, вследствие существующего пробела руководитель учреждения либо его учредитель посредством административного давления могут направить средства бюджетного учреждения на цели, не связанные с его функционированием, в том числе в различного рода благотворительные фонды.
Такие управленческие решения в целом не противоречат требованиям законодательства, но не в полной мере соответствуют целям создания бюджетных учреждений, определенным Гражданским кодексом Российской Федерации <21> и Законом «О некоммерческих организациях».
<21> Статья 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
Для предотвращения таких фактов считаем необходимым дополнить ч. 10 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» нормой, согласно которой бюджетное учреждение вправе направлять полученные от оказания платных услуг средства исключительно на цели, ради которых оно создано.
Также еще одной сверхактуальной проблемой при осуществлении надзора в сфере здравоохранения является неурегулированность порядка привлечения прокурором к проверке специалистов и экспертов.
Ранее нами уже предлагалось законодательно установить правовой статус специалиста (эксперта), правовые и экономические гарантии его безопасности и независимости, определить порядок совместной деятельности прокурора и специалиста (эксперта), процедуру оформления ее результатов <22>.
<22> Пересыпкин А.В. К вопросу о проблемах и перспективах взаимодействия прокурора и специалиста // Апробация. 2016. № 8 (47). С. 150 — 151.
Надзор в сфере здравоохранения имеет свою специфику, и во многом только формирование эффективного правового института использования специалистов позволит повысить эффективность надзорных мероприятий и прозрачность этой высоколатентной сферы <23>. По этой причине для здравоохранения эти предложения имеют особо актуальный характер, поскольку специальные знания и соответствующая профессиональная подготовка необходимы не только для оценки качества оказанных медуслуг, правильного определения диагноза или схемы лечения, но и для анализа соответствующих характеристик высокотехнологического оборудования, качества лекарственных препаратов и т.п.
<23> Богомолова К.И., Касаев И.Х. К вопросу о совершенствовании деятельности правоохранительных органов по выявлению и предупреждению ятрогенных преступлений // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. № 1 (132). С. 178 — 184.
К примеру, ранее прокуратурой Белгородской области при проведении проверки обстоятельств приобретения реанимобиля требовалось компетентное мнение специалиста для определения, являются ли характеристики фактически поставленного спецтранспорта улучшенными в сравнении с теми, которые выставлял заказчик. Определенную сложность создавало то, что заказчиком выступал департамент здравоохранения региона, получателем — подведомственное областное медучреждение, соответственно, привлечение организаций, входящих в систему здравоохранения области, в данном случае являлось нецелесообразным. В ходе проверки несколько образовательных учреждений из других регионов сообщили о невозможности дачи компетентного заключения, профильное экспертное учреждение (также из иного субъекта) отметило возможность производства такой экспертизы, но на возмездной основе.
В результате в антимонопольный орган были направлены материалы проверки с выводами, сделанными непосредственно прокуратурой путем обычного сопоставления позиций спецификации закупочной документации и характеристик поставленного товара.
При рассмотрении материалов антимонопольным органом заказчик, получатель и поставщик представили позиции, что полученный автомобиль имел улучшенные характеристики в плане его практического использования. Несмотря на то что в аукционной документации заказчик, к примеру, указывал ограничение в отношении веса сейфа (не более 11 кг), это не помешало ему в последующем превышение заданного критерия обосновать улучшением взломостойких характеристик и мерами по противодействию несанкционированному выносу.
В свою очередь, антимонопольный орган принял во внимание обоснование заказчика, поставщика и получателя и сделал вывод о том, что поставленные вместе с реанимобилем сейф, носилки, сумка медицинская по совокупности характеристик, а также по информации, полученной в процессе эксплуатации, указывают на то, что измененные характеристики являются по совокупности улучшенными, в связи с чем события административного правонарушения по ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ не усмотрел <24>.
<24> URL: https://br.fas.gov.ru/to/belgorodskoe-ufas-rossii/003-17-ap/?query=003-17-ap.
Поставка в рамках национального проекта высокотехнологического оборудования требует еще больших специальных познаний для оценки соответствия функционала, необходимого программного обеспечения, их корректного и эффективного использования.
Решением имеющейся проблемы, на наш взгляд, может быть только нормативное закрепление права прокурора требовать безвозмездного проведения исследования (экспертизы) в экспертных учреждениях, закрепление ответственности за отказ от проведения и ее недостоверность.
По мнению автора, представленные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств и имущества, а также порядка привлечения к проверкам специалистов (экспертов) позволят не только повысить ответственность за расходование бюджетных средств, но и непосредственным образом повлияют на своевременность реализации программных мероприятий нацпроекта, выведут на новый уровень защиту здоровья людей.
1. Авдонина Т.М. К вопросу о прокурорском надзоре в сфере реализации приоритетных национальных проектов / Т.М. Авдонина // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 4 (38). С. 243 — 248.
2. Алиев Я.Л. Прокурорский надзор в сфере здравоохранения. / Я.Л. Алиев, А.Н. Логинов, А.Э. Романова // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2018. № 5. С. 83 — 91.
3. Богомолова К.И. К вопросу о совершенствовании деятельности правоохранительных органов по выявлению и предупреждению ятрогенных преступлений / К.И. Богомолова, И.Х. Касаев // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. № 1 (132). С. 178 — 184.
4. Гусев А. Нецелевое использование средств бюджетными учреждениями / А. Гусев // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. № 11. С. 32 — 41.
5. Лемехов С.В. Прокурорский надзор в сфере здравоохранения в период пандемии / С.В. Лемехов, О.Е. Шишкин // Вопросы российской юстиции. 2021. № 11. С. 533 — 541.
6. Ловидова А.Г. Нецелевое использование бюджетных средств бюджетными и автономными учреждениями / А.Г. Ловидова // Руководитель автономного учреждения. 2014. № 8. С. 20 — 23.
7. Палозян О.А. Вопросы бюджетных расходов в российской судебной практике / О.А. Палозян // Финансовое право. 2016. № 1. С. 19 — 23.
8. Пересыпкин А.В. К вопросу о проблемах и перспективах взаимодействия прокурора и специалиста / А.В. Пересыпкин // Апробация. 2016. № 8 (47). С. 150 — 151.
9. Тихомиров А.В. Грань нравственно дозволенного в отношении здоровья как защищаемого законом блага / А.В. Тихомиров // Медицина и право: материалы конференции (г. Москва, февраль 1999 г.): сборник научных статей / составитель Л.Э. Амиров; главный редактор А.В. Алексеева. Москва: МАП, 1999. С. 6 — 38.
10. Шихов А.Ю. Ответственность за нецелевое использование средств / А.Ю. Шихов // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2017. № 5. С. 23 — 27.
11. Яценко Е.Ю. Здоровье человека как объект правовой защиты: проблемы законодательного регулирования / Е.Ю. Яценко // Экология человека. 2005. № 4. С. 50 — 55.
02.08.2021