Статья: Национальная система управления данными: цели, задачи, принципы формирования и функционирования

(Копылов Е.А.)

(«Главный врач», 2021, № 8)

Что представляет из себя национальная система управления данными (НСУД)? Каковы ее цели и задачи? Как формирование и функционирование НСУД касается системы здравоохранения? Ответы на эти вопросы содержатся в представленной публикации.

Эффективность управления основана на достоверной своевременной релевантной информации. В настоящее время всевозможные данные о гражданах, компаниях, товарах и объектах разбросаны по сотням государственных информационных систем (ГИС) различных ведомств. Цель национальной системы управления данными (НСУД) — объединить все ГИС в единую национальную информационную систему, что позволит повысить эффективность государственного стратегического и оперативного управления, качество анализа данных на новом более высоком системном уровне, создать единую информационную среду, касающуюся практически всех аспектов деятельности государства и общества.

Медицинская статистика является составной частью государственной статистики, поэтому вопросы формирования и функционирования НСУД непосредственно касаются системы здравоохранения. Напомним, что в соответствии со статьей 97 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» под медицинской статистикой понимают отрасль статистики, включающую в себя статистические данные о медицине, гигиене, здоровье населения, об использовании ресурсов здравоохранения, о деятельности медицинских организаций. Все эти данные будут представлены в НСУД.

Использование НСУД направлено на повышение эффективности социально-экономического механизма в нашей стране. Основной целью создания и обеспечения функционирования НСУД является повышение эффективности создания, сбора и использования государственных данных как для предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственных и муниципальных функций, так и для обеспечения потребности физических и юридических лиц в доступе к информации.

Задачи для достижения указанной цели и требования к информационной безопасности единой информационной платформы сформулированы в Концепции создания и функционирования НСУД, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.06.2019 № 1189-р (ред. от 21.08.2020). Документ разработан в целях реализации мероприятий федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика РФ» (далее — федеральный проект) и определяет принципы формирования и функционирования НСУД, порядок ее создания, основные составляющие ее элементы, а также общую оценку ожидаемого социально-экономического эффекта от ее создания.

Положения Концепции также распространяются на информацию, не являющуюся государственными данными, при ее предоставлении для включения в информационные ресурсы органов и организаций государственного сектора, а также при ее участии в информационном обмене между органами и организациями государственного сектора с учетом требований законодательства РФ в части соблюдения прав и законных интересов владельцев данных, не являющихся государственными данными, а также соблюдения принципов невмешательства в их хозяйственную деятельность.

НСУД состоит из следующих взаимосвязанных элементов:

• совокупность нормативных правовых, организационных, методологических правил и процедур, регулирующих отношения органов и организаций государственного сектора, юридических и физических лиц в сфере управления государственными данными, а также обеспечивающих деятельность участников НСУД, определенных в разделе VII Концепции, в обозначенной сфере;
• федеральная государственная информационная система «Единая информационная платформа национальной системы управления данными» (далее — единая информационная платформа) и иные информационно-технологические элементы НСУД;
• цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных.

В целях апробации основных положений создания и функционирования НСУД было решено провести эксперимент по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.06.2019 № 710 (ред. от 16.04.2021) «О проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах». В эксперименте приняли участие Минкомсвязь, Минэкономразвития, Минфин, МВД, Росреестр, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Пенсионный фонд России, Аналитический центр при Правительстве РФ, Центральная избирательная комиссия, ЦБ, банки и страховые организации, а также региональные власти на добровольной основе.

В полном объеме НСУД заработает в 2022 году.

Основные понятия

Национальная система управления данными — система, состоящая из взаимосвязанных элементов информационно-технологического, организационного, методологического, кадрового и нормативно-правового характера и обеспечивающая достижение целей и выполнение задач, обозначенных в Концепции.

Государственные данные — информация, содержащаяся в информационных ресурсах органов и организаций государственного сектора, а также в информационных ресурсах, созданных в целях реализации полномочий органов и организаций государственного сектора.

Управление государственными данными — совокупность процессов сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения и уничтожения государственных данных, обеспечения качества государственных данных, включая их систематизацию и гармонизацию.

Модель государственных данных — совокупность описаний государственных данных, организационных и технологических правил и стандартов, используемых в целях управления государственными данными, включая описание связей между видами данных, а также между определяемыми ими объектами, в том числе в целях межведомственного обмена (взаимодействия).

Органы и организации государственного сектора — органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании и иные организации, наделенные в соответствии с федеральными законами полномочиями по осуществлению от имени РФ государственного управления в установленной сфере деятельности.

Единые требования к управлению данными — совокупность обязательных и (или) рекомендательных для исполнения органами и организациями государственного сектора правил по управлению государственными данными на каждом из этапов их жизненного цикла.

Оператор данных — органы и организации государственного сектора, иные организации, уполномоченные в соответствии с законодательством РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами на формирование и ведение информационных ресурсов, содержащих государственные данные.

Цели и задачи создания и обеспечения функционирования НСУД

Повторим, что основной целью создания и обеспечения функционирования НСУД является повышение эффективности создания, сбора и использования государственных данных как для предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления государственных и муниципальных функций, так и для обеспечения потребности физических и юридических лиц в доступе к информации.

Достижение указанной цели будет осуществляться за счет нормативных правовых, методологических, информационно-технологических, организационных и кадровых механизмов посредством:

• повышения доступности государственных данных;
• обеспечения полноты, актуальности, непротиворечивости и связанности государственных данных;
• обеспечения информационной безопасности.

Основные задачи создания и обеспечения функционирования НСУД в части развития нормативной правовой и методологической базы, включая формирование единых требований к управлению данными:

• формирование правовых основ создания и обеспечения функционирования НСУД, в том числе в сфере управления государственными данными;
• разработка положения о единой информационной платформе, определяющего в том числе порядок информационного взаимодействия единой информационной платформы с иными информационными системами;
• законодательная регламентация порядка и критериев определения операторов данных, их полномочий и обязанностей;
• утверждение порядка и критериев определения эталонных данных, информационных ресурсов, содержащих эталонные данные, а также органов и организаций государственного сектора, обеспечивающих полноту, достоверность и актуальность государственных данных;
• установление требований по управлению государственными данными, включая обеспечение качества государственных данных, систематизацию и гармонизацию государственных данных, установление требований к порядку доступа к государственным данным, а также формирование реестра видов государственных данных;
• установление правил создания модели государственных данных, основанной на принципах постоянного развития, постепенного наполнения, консистентности и непротиворечивости, включая разработку описаний, взаимосвязей сущностей и форматов;
• приведение государственных данных в соответствие с едиными требованиями к управлению данными, в том числе на основе анализа и исследования государственных данных;
• установление требований к созданию и (или) управлению сервисами предоставления государственных данных в целях предоставления к ним доступа широкого круга потребителей на безвозмездной и на возмездной основе.

Формирование нормативных правовых и методологических основ создания и обеспечения функционирования НСУД будет обеспечено в том числе посредством принятия Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“, а также предусмотренных им подзаконных актов, регламентирующих вопросы систематизации и гармонизации информации в РФ.»

Основные задачи создания и обеспечения функционирования НСУД в части развития информационно-технологического обеспечения:

• проведение аудита информационных систем органов и организаций государственного сектора, обеспечение их развития (модернизации) в части внедрения единых требований к управлению данными;
• создание и обеспечение функционирования единой информационной платформы на принципах использования отечественного общесистемного, прикладного программного обеспечения, отечественных средств защиты информации и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, а также обеспечение интеграции с информационными системами органов и организаций государственного сектора, существующими и разрабатываемыми компонентами инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие действующих и создаваемых информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме (далее — инфраструктура электронного правительства), и с другими информационными системами в целях реализации Концепции;
• создание цифровой аналитической платформы предоставления статистических данных;
• создание инструментов эффективного информационно-технологического обеспечения процессов управления государственными данными на всех этапах жизненного цикла государственных данных;
• реализация требований по обеспечению информационной безопасности на всех этапах жизненного цикла НСУД;
• реализация требований к защите информации, в том числе к разграничению прав доступа к защищаемой информации, включая персональные данные;
• реализация требований по обеспечению доступности, целостности и конфиденциальности обрабатываемых государственных данных, в том числе за счет использования отечественного общесистемного, прикладного программного обеспечения, отечественных средств защиты информации и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

Основные задачи создания и обеспечения функционирования НСУД в части организационного обеспечения:

• формирование организационной структуры для управления процессами создания и обеспечения функционирования НСУД;
• разработка процессной модели управления государственными данными;
• определение и реализация способов финансовой поддержки деятельности, направленной на создание и функционирование НСУД, включая коммерциализацию сервисов предоставления государственных данных.

Основные задачи создания и обеспечения функционирования НСУД в части кадрового обеспечения:

• формирование необходимых научно-исследовательских компетенций и технологических практик в сфере управления государственными данными, включая оценку кадровых потребностей в сфере управления и анализа государственных данных;
• разработка специализированных программ повышения квалификации, переподготовки в области управления государственными данными;
• подготовка (повышение квалификации, переподготовка) лиц, задействованных в создании и обеспечении функционирования НСУД;
• расширение возможностей привлечения специалистов в сфере обработки государственных данных для работы в органах и организациях государственного сектора;
• проведение информационно-разъяснительной работы на протяжении всего процесса создания и функционирования НСУД.

Основные принципы создания и обеспечения функционирования НСУД

Создание и обеспечение функционирования НСУД основывается на следующих принципах:

• единство механизмов взаимодействия участников НСУД в сфере обработки государственных данных;
• персональная ответственность за предоставление качественных государственных данных, в том числе на основе контрактов по распространению государственных данных;
• реализация однократного предоставления государственных данных для их дальнейшего многократного использования;
• обеспечение доступа к государственным данным на основе механизма запроса (с обязательной аутентификацией пользователей, определением средств доступа и применением системы фиксации действий пользователей);
• возможность участника НСУД временно приостановить распространение данных в случае возникновения угроз их утраты или нарушения конфиденциальности;
• унификация требований к управлению государственными данными, обеспечению соблюдения прав обладателей государственных данных, прав доступа к государственным данным, ограничений на доступ к государственным данным, обеспечению защиты данных посредством формирования единой доверенной среды для работы с государственными данными;
• обязанность участников НСУД обеспечивать защиту информации в соответствии с законодательством РФ;
• соответствие порядка использования государственных данных этическим нормам;
• контроль качества данных в части внедрения эффективных механизмов мониторинга изменений и непрерывной сверки государственных данных из различных источников;
• обеспечение онтологического единства государственных данных, содержащихся в информационных ресурсах органов и организаций государственного сектора;
• надежность и непрерывность предоставления сервисов НСУД для конечного потребителя с учетом доступности баз поставщиков государственных данных;
• преемственность и совместимость со всеми запускаемыми проектами национальной программы «Цифровая экономика РФ», а также с существующими программно-техническими средствами, включая существующую инфраструктуру электронного правительства;
• рациональность выбора источников и подходов к сбору государственных данных, обеспечивающих их качество;
• сбалансированность требований к государственным данным и затратам на удовлетворение этих требований;
• доступность работы с государственными данными для широкого круга пользователей за счет формирования единой «экосистемы», обеспечивающей взаимовыгодное сотрудничество с органами и организациями государственного сектора и с иными заинтересованными органами и организациями, за счет внедрения механизмов по развитию сервисов в области обработки, аналитики данных, постоянного обучения пользователей государственных данных, развития культуры хранения и использования государственных данных, а также обеспечивающей возможность участия представителей органов и организаций государственного сектора и иных заинтересованных органов и организаций в проверке согласованности и качества государственных данных, очистке и обогащении государственных данных, доступных посредством НСУД.

Основные требования к единой информационной платформе

Единая информационная платформа должна обеспечивать выполнение следующих функций в отношении государственных данных:

• ведение модели государственных данных, включая описание состава, структуры и взаимосвязей государственных данных, их поставщиков и пользователей, обеспечение историчности и версионности модели;
• ведение реестра государственных данных, включая их метаописание;
• обеспечение обработки запросов на получение государственных данных, ведение подписки на обновления и рассылку уведомлений об их изменениях, отложенные запросы, другие формы и режимы обработки запросов и предоставления государственных данных;
• управление доступом к государственным данным и сервисам, включая разграничение доступа к отдельным массивам, наборам записей и (или) атрибутам, соблюдение иных ограничений, обусловленных политикой обеспечения информационной безопасности в соответствии с уровнем доступа участника НСУД;
• мониторинг качества, распространения и использования государственных данных и сервисов, включая фиксацию (журналирование) всех значимых событий, связанных с обработкой государственных данных, управлением их жизненным циклом, выполнением юридически значимых операций с государственными данными, наличие инструментов диагностики проблем и анализа качества государственных данных;
• обеспечение качества государственных данных и сервисов, включая инструменты настройки сервисов обработки государственных данных, описания и исполнения правил проверки государственных данных (форматно-логический контроль, иные виды контролей), инструменты фиксации проблем, связанных с государственными данными, процессы автоматизированного и автоматического устранения противоречий между государственными данными на основе накопленных инцидентов, системной работы по разрешению противоречий и наличия механизмов обратной связи;
• управление сервисами предоставления государственных данных, включая инструменты формирования и тестирования таких сервисов, управления ими, предоставление к ним доступа широкому кругу потребителей на безвозмездной и возмездной основе, тарификацию и ведение денежных балансов, обеспечение работы соответствующей электронной площадки-концентратора.

Обработка сведений, составляющих государственную тайну, на единой информационной платформе не допускается. Исчерпывающий перечень сведений ограниченного доступа, доступ к которым предоставляется посредством единой информационной платформы, определяется в соответствии с законодательством РФ.

Обеспечение информационной безопасности единой информационной платформы

При создании единой информационной платформы должно быть обеспечено выполнение требований по обеспечению информационной безопасности, в том числе сформированы требования для каждого вида информации (государственных данных), которая будет собираться, храниться и обрабатываться в Системе.

Применяемая система защиты информации должна обеспечивать целостность, конфиденциальность и доступность информации, хранящейся и обрабатываемой в единой информационной платформе.

Обеспечение информационной безопасности в Системе заключается в реализации следующих принципов:

• реализация требований законодательства РФ по обеспечению информационной безопасности на единой информационной платформе на всех этапах ее жизненного цикла;
• принятие технических и организационных мер по обеспечению информационной безопасности на единой информационной платформе всеми участниками НСУД;
• регулярная оценка угроз информационной безопасности, выработка и реализация мер по минимизации их последствий;
• реализация требований по защите информации подключаемых информационных систем;
• обеспечение отказоустойчивости единой информационной платформы;
• создание системы защиты информации на основании согласованных с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, моделей угроз безопасности обрабатываемой информации и действий нарушителя;
• актуализация действующих моделей угроз безопасности обрабатываемой информации и действий нарушителя при последующем изменении архитектуры НСУД и (или) технологии обработки информации с последующим согласованием с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации;
• защита от несанкционированного доступа к единой информационной платформе;
• обеспечение возможности восстановления информации (государственных данных) в единой информационной платформе при нарушениях информационной безопасности;
• выполнение превентивных и корректирующих действий, направленных на устранение причин несоответствия требованиям информационной безопасности.

Единая информационная платформа должна обеспечивать выполнение требований по защите информации в соответствии с законодательством РФ.

Цифровая аналитическая платформа предоставления статистических данных

Цифровизация предоставления статистических данных должна осуществляться посредством создания цифровой аналитической платформы предоставления статистических данных и предусматривать следующие мероприятия:

• создание адекватного целям, прозрачного процесса формирования, ведения и мониторинга исполнения федерального плана статистических работ;
• создание единого реестра объектов статистического наблюдения, единого реестра форм статистического наблюдения и статистических показателей и соответствующих информационных ресурсов;
• организация сбора статистических данных и административных государственных данных (необходимых для сбора статистических данных) по единой технологии и единой статистической методологии;
• создание объединенного хранилища (включая агрегированные и первичные статистические данные) и совершенствование распространения статистических данных;
• организация обработки статистических данных по единой технологии на основе общей методологической базы;
• обеспечение применения для целей статистики альтернативных источников государственных данных, в том числе проходящих через единую информационную платформу.

Ожидаемый социально-экономический эффект от внедрения НСУД

Ожидаемый социально-экономический эффект от внедрения НСУД для граждан:

• повышение качества и доступности государственных услуг и муниципальных услуг в цифровом виде за счет их персонализации и унификации интерфейсов межведомственного информационного взаимодействия;
• сокращение сроков оказания государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций за счет внедрения единых требований к управлению данными;
• повышение удобства получения государственных услуг и муниципальных услуг для граждан благодаря снижению количества документов личного хранения за счет упрощения доступа к государственным данным, имеющим юридическую значимость.

Ожидаемый эффект от внедрения НСУД для представителей бизнеса и различных отраслей экономики:

• повышение производительности и эффективности деятельности за счет использования дополнительных источников государственных данных и сервисов предоставления государственных данных;
• повышение управляемости бизнеса за счет использования оперативных, актуальных и достоверных государственных данных;
• снижение неоправданной и избыточной административной (отчетной) нагрузки на представителей бизнеса и некоммерческого сектора.

Ожидаемый эффект от внедрения НСУД для органов и организаций государственного сектора:

• повышение эффективности исполнения государственных и муниципальных функций и решения государственных задач вследствие снижения количества ошибок, связанных с низким уровнем полноты, достоверности и оперативности государственных данных в информационных системах организаций государственного сектора;
• повышение достоверности собираемых государственных данных и широты их охвата в рамках информационного взаимодействия с юридическими лицами и физическими лицами;
• увеличение точности планирования и прогнозирования, скорости и качества принимаемых управленческих решений в рамках задач государственного управления благодаря использованию инструментов больших данных и технологий машинного обучения, в том числе за счет обеспечения связности государственных данных в различных информационных системах;
• повышение эффективности расходов на создание, эксплуатацию и развитие (модернизацию) информационных систем органов и организаций государственного сектора благодаря внедрению единых требований к управлению данными, отказу от сложной интеграции участников взаимодействия;
• повышение возможностей для развития цифровой экономики благодаря созданию электронной площадки-концентратора и обеспечению доступа посредством НСУД к сервисам предоставления государственных данных как на возмездной, так и на безвозмездной основе.

Подписано в печать

26.07.2021

---